Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade
Processo n. 0204013-10.2013.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Iacri
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Iacri
Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Remuneração
de agente político municipal (Prefeito). Revisão geral anual. Vinculação ao
reajuste do funcionalismo público. Preliminar. Inépcia da petição inicial.
Ausência de indicação do dispositivo impugnado. Lei n. 9.869/99 (art. 3º, I).
Vinculação proibida. Inexistência dos direitos à revisão geral anual e à
irredutibilidade aos agentes políticos (art. 115, XI e XVII, CE). Procedência parcial
da ação. 1. Merece indeferimento por inépcia petição inicial de ação
direta de inconstitucionalidade que não indica o dispositivo legal impugnado
(art. 3º, I, Lei n. 9.868/99). 2. Inexistência do direito à revisão geral anual
da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente
conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 3.
Inadmissibilidade da vinculação dessa revisão à promovida em favor dos
servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 4.
Violação da Constituição Estadual (arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE;
arts. 29, VI, e 37, X e XIII, CF).
Colendo Órgão Especial:
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade que
contesta a Lei 1.851, de 28 de junho de 2012
(fls.02/16). Em suma, o requerente, que é Prefeito Municipal do Município de
Iacri, aduz que o referido ato normativo reduziu indevidamente o subsídio do
Chefe do Poder Executivo do Município de Iacri.
2. A liminar não foi concedida (fls. 138). A douta
Procuradoria-Geral do Estado manifestou seu desinteresse na lide (fls.
147/149). A Câmara Municipal prestou informações (fls. 151/160).
3. É
o relatório.
4. Preliminarmente,
assinalo que a petição inicial não se esmera na indicação dos preceitos da lei
local contestada que violam a Constituição Estadual, cujos arts. 111 e 124, §
1º, foram guindados à condição de parâmetros, descumprindo o quanto disposto no
inciso I do art. 3º da Lei n. 9.868/99.
5. A
ação só merece conhecimento no tocante ao contraste da lei local com preceitos
da Constituição Estadual (ou da Constituição Federal reproduzidos naquela), nos
termos do art. 125, § 2º, da Constituição Federal, alijando da sindicância
eventual incompatibilidade com normas infraconstitucionais ou a lei orgânica
municipal.
6. Destarte,
opino pela extinção do processo sem resolução do mérito por inépcia da petição
inicial.
7. No
mérito, a ação merece ser julgada parcialmente procedente.
8. O
artigo 2º da Lei n. 1851/2012 padece de inconstitucionalidade. Vejamos:
“Art. 2º. O subsídio de que
trata o artigo anterior será revisto anualmente, na mesma data da revisão geral
dos vencimentos dos servidores públicos municipais, observados os limites
previstos na Constituição Federal, Lei Orgânica Municipal e demais Leis que
versam sobre o tema.”
9. Ao
promover-se a vinculação entre os subsídios de agente político e os vencimentos
dos servidores públicos municipais, o ato normativo supramencionado violou o
art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da
Constituição Federal.
10. A
norma contida no artigo 2º do diploma legal ofende o inciso XI do art. 115 da
Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, X, da Constituição Federal, e
que deve ser analisado em conjunto ao art. 39, § 3º, da Carta Magna, pois, os
agentes políticos não foram contemplados com o direito à revisão geral anual de
sua remuneração que é adstrito aos servidores públicos investidos em cargos de
provimento efetivo.
11. Não
é ocioso ponderar que os agentes políticos não profissionais, titulares de
mandatos eletivos temporários, não são detentores dos direitos à revisão geral
anual e à irredutibilidade do subsídio até porque são incompatíveis com a
natureza do cargo e o regime remuneratório pautado pela inalterabilidade. Desta
forma, não há inconstitucionalidade na alteração do subsídio do Chefe do Poder
Executivo promovida pelo artigo 1º da Lei 1.851, visto que não incide no caso a
garantia de irredutibilidade de vencimentos, como se inclina a doutrina a professar que:
“os direitos à irredutibilidade e a revisão geral anual são exclusiva e explicitamente consignados aos servidores públicos stricto sensu e aos agentes políticos investidos, estável ou vitaliciamente, em cargos isolados ou de carreira de natureza técnico-científica, não se estendendo aos agentes políticos. Em especial, aos municipais, por colidir com a regra da fixação dos subsídios na legislatura precedente em momento anterior às eleições” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos Agentes Públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 226).
12. Ainda
é impositiva a ponderação de que o art. 29, VI, da Constituição Federal,
incorporado pela Constituição do Estado por obra de seu art. 144, é invocável
para fins desta ação direta de inconstitucionalidade.
13. Com efeito, o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na
esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da
Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na
medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete
para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo
Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de
lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes,
31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello,
18-10-2010, DJe 26-10-2010).
14. Daí decorre a possibilidade de
contraste da lei local com o art. 144 da Constituição Estadual por sua remissão
à Constituição Federal e a seu art. 29, VI.
15. A
jurisprudência abona as teses suscitadas na petição inicial:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - VINCULAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS LOCAIS À REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS - INADMISSIBILIDADE - EXPRESSA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 37, XIII) - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Revela-se inconstitucional a vinculação dos subsídios devidos aos agentes políticos locais (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores) à remuneração estabelecida em favor dos servidores públicos municipais. Precedentes” (STF, AgR-RE 411.156-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 29-11-2011, v.u., DJe 19-12-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente” (STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).
“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).
“Ação direta
de inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original
e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de
2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e
Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras
providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º
ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do
reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus
auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é
vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos
Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios
dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à
alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor
daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da
chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares
municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo
não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio
como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do
mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e
XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a
fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem
remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou
na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os
limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP,
ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“Este
Colendo Órgão Especial, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade
intentada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, já decidiu pela
inconstitucionalidade de lei municipal que atrelava o valor do subsídio dos
vereadores a um percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais, porque
permitia que aquele (o subsídio dos vereadores) fosse reajustado na mesma
legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados da Assembléia
Legislativa do Estado, enxergando-se, aí, violação ao artigo 29, VI, da
Constituição Federal e, em conseqüência, ao artigo 144 da Constituição do
Estado (ADIn n° 125.269-0/9-00, Rel. Des.
Walter de Almeida Guilherme, j . em 26.04.2006, v.u.; em igual sentido ADIn n°
157.896-0/9-00, Rei. Des. Armando Toledo, j . em 16.07.2008, v.u). O
Colendo Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo
de lei estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do
Vice-Governador e dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos
servidores públicos. Assim está ementado o venerando acórdão em comento:
‘CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.904, DE 14 DE FEVEREIRO DE
2003 - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe
dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes
agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcionai de cada poder
orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são
remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria
reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa
(incisos X e XI do art. 37 da CF/88) - O dispositivo legal impugnado, ao
vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou todos os dispositivos
constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes
públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes Ação
direta de inconstitucionalidade procedente’ (ADI 3491/RS, Tribunal Pleno, relator Ministro Carlos Britto, v.u, j .
em 27.09.2006, DJ de 23.03.2007, p. 71). ‘Mutatis mutantis’ a
situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do
subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a
inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste
dos vereadores, porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da
legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o
caso dos autos, em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos
vereadores ao reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na
mesma legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por
legislar em causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da
moralidade administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e
protege (art. 5º, LXXIII).
Em suma,
como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que
a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria
sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios
dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os
parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl.
501)
Por
derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da
lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não
podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de
seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a
matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida:
‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que
deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse
quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e
terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles,
sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas
instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’
(V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão
Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
“(...) Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão assim ementado: ‘CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIOS. MAJORAÇÃO EM MEIO À LEGISLATURA. INADMISSIBILIDADE. 1. É inadmissível, por afronta aos arts. 29, VI, da CF/88, a majoração dos subsídios dos vereadores em meio à legislatura. Os dispositivos constitucionais mencionados, não perdendo de vista a moralidade e a impessoalidade da Administração, consagraram o princípio da anterioridade, segundo o qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, portanto, antes de conhecidos os novos eleitos. 2. APELAÇÕES DESPROVIDAS’ (fl. 329). No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 29, VI, 37, X, e 39, § 4º, da mesma Carta. O agravo não merece acolhida. O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência da Corte como se observa do julgamento do RE 206.889/MG, Rel. Min. Carlos Velloso (...) Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, dentre outras: AI 195.378/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 122.521/MA Rel. Min. Ilmar Galvão. Isso posto, nego seguimento ao recurso” (STF, AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe 10-10-2008).
“Razoável é a interpretação segundo a qual a Constituição Federal, ao assegurar a revisão geral anual ‘sempre na mesma data e sem distinção de índices’ (inc. X do art. 37), assim determinou para o sistema de remuneração dos servidores públicos e de subsídio dos agentes políticos sem mandato eletivo (referidos no § 4° do art. 39 da CF), não abrangendo o subsídio de agentes políticos detentores de mandato eletivo (Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores), que está sujeito a regime próprio.
Invocando doutrina de JOSÉ AFONSO DA SILVA (‘in’ ‘Curso de Direito Constitucional Positivo’, ed. Malheiros, 22ª ed., 2003, pág. 663), acrescenta o culto Procurador de Justiça: ‘Caso assim não se entenda haveria um evidente choque de Poderes, mormente em relação àquele que primeiro fixasse o índice. Suponha-se, assim, que a Câmara Municipal, no exercício da competência estabelecida no art. 29, inciso VI, da Constituição Federal, fixasse em 1% o índice para a revisão anual. É certo que a este não ficaria vinculado o chefe do Poder Executivo, que tem a competência constitucional para alterar a remuneração dos seus servidores (art. 61, § 1°, II, ‘a’)’ (fls. 283/284)” (TJSP, AI 356.170-5/5-00, São Paulo, 9ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Gonzaga Franceschini, v.u., 25-08-2004).
16. Por
derradeiro, compete frisar que recente decisão do colendo Órgão Especial deste
egrégio Tribunal de Justiça assim pronunciou:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 5º, DA LEI N° 2.511, DE 06.06.2008 E LEI N° 2.778, DE 20.04.2011, DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUARAREMA - Vulneração dos artigos 5º, caput e parágrafo segundo, 111, 115, XI, XV, XVII e 144, todos da Constituição Estadual - As leis impugnadas vinculam os subsídios dos vereadores aos dos servidores públicos municipais, em inequívoca ofensa ao artigo 115, XI, XV e XVII, da Constituição Estadual - A vinculação, ao implicar reajuste automático dos subsídios dos vereadores sempre que aumentado os subsídios dos servidores, à revelia de qualquer deliberação ou atenção à realidade local, agride a autonomia do Município e o próprio pacto federativo positivado nos artigos 1º, 18 e 29 da Constituição Republicana, aplicáveis ao Município por força do art. 144 da Constituição Estadual - Além disso, as Leis provocam alterações dos subsídios dos vereadores no curso do mandato, a regra da legislatura, segundo a qual a remuneração dos vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subsequente - Precedentes do E. STF e do C. Órgão Especial do TJSP – Inconstitucionalidade do artigo 5º, da Lei n° 2.511, de 06 de junho de 2008 e a integralidade da Lei n° 2.778, de 20 de abril de 2011 decretada” (TJSP, ADI 0194032-25.2011.8.26.0000, Rel. Des. Renato Nalini, 08-08-2012, v.u.).
17. Face ao exposto, opino pela extinção do
processo sem resolução do mérito por inépcia da petição inicial e, no mérito, pela
parcial procedência da ação pela incompatibilidade do art. 2º da Lei n. 1.851,
de 28 de junho de 2012, do Município de Iacri, com o artigo 115, incisos XI e XV, da Constituição do Estado de
São Paulo.
São
Paulo, 21 de março de 2014.
Nilo Spinola Salgado Filho
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
wpmj