Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Processo n. 0215003-94.2012.8.26.0000

Requerente: Prefeito do Município de Salto

Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Salto

Ementa: Constitucional. Administrativo. Processual Civil. Ação Direta de inconstitucionalidade. Lei n. 3.127/12 do Município de Salto. Poder de polícia. Segurança em agências bancárias. Restrição ao uso de telefones móveis nos espaços de movimentação financeira. Competência Municipal. Iniciativa parlamentar. Razoabilidade. Proporcionalidade. Improcedência. 1. Inadmissível a discussão de matéria de fato, dependente de prova, no controle abstrato de constitucionalidade. 2. A disciplina da segurança em agências bancárias é matéria da competência municipal, sem reserva de iniciativa legislativa, pois, envolve a polícia administrativa dos Municípios, sob o prisma da segurança dos estabelecimentos abertos ao público situados em seu território. 3. Razoabilidade e proporcionalidade da lei que prevê medidas de restrição ao uso de telefones móveis nos espaços destinados a movimentação financeira nas agências bancárias. 4. Improcedência da ação.

Egrégio Tribunal:

1. Ação direta de inconstitucionalidade contestando a Lei n. 3.127, de 14 de junho de 2012, do Município de Salto, que restringe o uso de telefones móveis nos espaços de movimentação financeira nas agências bancárias, sob alegação de ofensa aos arts. 5º, 25, 47, II e XIV, 144 e 176, I, da Constituição do Estado, e dos arts. 2º, 24, VIII, 30, I, 61, § 1º, II, b, e 144, § 8º, da Constituição da República (fls. 02/10).

2. Negada a liminar (fls. 50/51), o douto Procurador-Geral do Estado declinou da defesa do ato normativo impugnado (fls. 61/62), e as informações prestadas defendem a constitucionalidade da lei (fls. 64/72).

3. É o relatório.

4. A lei local impugnada restringe o uso de telefones móveis nos espaços de movimentação financeira nas agências bancárias durante o atendimento ao cliente.

5. A respeito de infração aos arts. 25 e 176, I, da Constituição do Estado, a lei não cria encargos financeiros novos para sua execução pelo Poder Executivo nem impõe competências novas a seus órgãos, estabelecendo condutas a particulares.

6. A discussão sobre a geração de despesa pública extravasa o âmbito estreito do contencioso abstrato, concentrado e direto de constitucionalidade pela introdução de matéria de fato e dependente de prova.

7. A lei prescreve obrigação, pena de sanções administrativas, ao particular, não se podendo cogitar que do exercício de sua execução e fiscalização derivem despesas novas sem cobertura financeiro-orçamentária, pois, a atividade bancária já é precedentemente absorvida pela polícia administrativa preexistente.

8. É verdadeiro sofisma a alegação de que toda e qualquer lei que gere despesa só possa advir de projeto de autoria do Executivo. O Supremo Tribunal Federal tem estimado que:

“não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo” (RT 866/112).

9. É que diferentemente do ordenamento constitucional anterior, “não havendo mais a expressa disposição no texto constitucional de que é iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre matéria financeira, tal reserva não mais subsiste, não sendo cabível interpretação ampliativa na hipótese, conforme entende inclusive nossa Suprema Corte”, assinala José Maurício Conti ao comentar a inexistência de reserva de iniciativa para leis que criam ou aumentam despesa pública (Iniciativa legislativa em matéria financeira, in Orçamentos Públicos e Direito Financeiro, São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, pp. 283-307, coordenação José Maurício Conti e Fernando Facury Scaff).

10. A disciplina da segurança nas agências bancárias é assunto que não pertence à competência normativa da União.

11. A regência de atividades comerciais desenvolvidas nas comunas apresenta-se como matéria própria da competência legislativa municipal, à luz do disposto no art. 30, I, da Constituição Federal, que confere atribuição aos Municípios para “legislar sobre assuntos de interesse local”.

12. Trata a lei local impugnada de matéria inerente à polícia administrativa incidente sobre o ramo comercial, e que é conferida aos Municípios. A respeito do assunto, calha invocar tradicional lição doutrinária estampando que:

“Além dos vários setores específicos que indicamos precedentemente, compete ao Município a polícia administrativa das atividades urbanas em geral, para a ordenação da vida da cidade. Esse policiamento se estende a todas as atividades e estabelecimentos urbanos, desde a sua localização até a instalação e funcionamento, não para o controle do exercício profissional e do rendimento econômico, alheios à alçada municipal, mas para a verificação da segurança e da higiene do recinto, bem como da própria localização do empreendimento (escritório, consultório, banco, casa comercial, indústria, etc.) em relação aos usos permitidos nas normas de zoneamento da cidade (...)

Nessa regulamentação se inclui a fixação de horário do comércio em geral e das diversificações para certas atividades ou estabelecimentos, bem como o modo de apresentação das mercadorias, utilidades e serviços oferecidos ao público. Tal poder é inerente ao Município para a ordenação da vida urbana, nas suas exigências de segurança, higiene, sossego e bem-estar da coletividade” (Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 1993, 6ª. ed., pp. 368, 371).

13. A hipótese guarda conexão com o tratamento dispensado pela jurisprudência à disciplina normativa municipal do atendimento ao público nas agências bancárias:

“3. Firmou-se a jurisprudência, tanto no STF (v.g.: AgReg no RExt 427.463, RExt 432.789, AgReg no RExt 367.192-PB), quanto do STJ (v.g.: REsp 747.382; REsp 467.451), no sentido de que é da competência dos Municípios (e, portanto, do Distrito Federal, no âmbito do seu território - CF, art. 32, § 1º) legislar sobre tempo de atendimento em prazo razoável do público usuário de instituições bancárias, já que se trata de assunto de interesse local (CF, art. 30, I). Assim, eventual antinomia ou incompatibilidade entre a lei municipal e a lei federal no trato da matéria determina a prevalência daquela em relação a essa, e não o contrário” (STJ, REsp 598.183-DF, 1ª Seção, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, 08-11-2006, v.u., DJ 27-11-2006, p. 236).

“CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ATENDIMENTO AO PÚBLICO. LEI MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. O Município tem competência para legislar sobre o tempo de atendimento ao público nas agências bancárias” (STF, AI-AgR 472.373-RS, 1ª Turma, Rel. Min. Carmen Lúcia, 13-12-2006, v.u., DJ 09-02-2007, p. 23).

14. O Município tem competência normativa para, no campo da polícia administrativa, disciplinar as condições de segurança de estabelecimentos destinados ao atendimento público, como as instituições bancárias, sem molestar a competência normativa federal para regular matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações, como é pacífico na jurisprudência (STF, AgR-RE 427.463-RO, 1ª Turma, Rel. Min. Eros Grau, j. 14/03/2006, DJ 19-05-2006, p. 15; STF, AI-AgR 472.373-RS, 1ª Turma, Rel. Min. Carmen Lúcia, 13-12-2006, v.u., DJ 09-02-2007, p. 23; STF, AI-AgR 491.420-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Cezar Peluso, 21-02-2006, v.u., DJ 24-03-2006, p. 26, RTJ 203/409; STF, AI-AgR 341.717-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 31-05-2005, v.u., DJ 05-08-2005, p. 92). Portanto, não procede a alegação de ofensa ao art. 24, VIII, da Constituição da República, porque não ingressou o legislador na seara da competência normativa federal concorrente a estadual, mantendo-se nos limites do art. 30, I, da Constituição da República.

15. E mais especificamente proclamou o Supremo Tribunal Federal que:

“ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - RECURSO IMPROVIDO.- O Município dispõe de competência, para, com apoio no poder autônomo que lhe confere a Constituição da República, exigir, mediante lei formal, a instalação, em estabelecimentos bancários, dos pertinentes equipamentos de segurança, tais como portas eletrônicas ou câmaras filmadoras, sem que o exercício dessa atribuição institucional, fundada em título constitucional específico (CF, art. 30, I), importe em conflito com as prerrogativas fiscalizadoras do Banco Central do Brasil. Precedentes” (RTJ 194/693).

“ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS - COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA, MEDIANTE LEI, OBRIGAR AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA - INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA FEDERAL - ALEGAÇÃO TARDIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO - MATÉRIA QUE, POR SER ESTRANHA À PRESENTE CAUSA, NÃO FOI EXAMINADA NA DECISÃO OBJETO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO - INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO ‘JURA NOVIT CURIA’ - RECURSO IMPROVIDO.- O Município pode editar legislação própria, com fundamento na autonomia constitucional que lhe é inerente (CF, art. 30, I), com o objetivo de determinar, às instituições financeiras, que instalem, em suas agências, em favor dos usuários dos serviços bancários (clientes ou não), equipamentos destinados a proporcionar-lhes segurança (tais como portas eletrônicas e câmaras filmadoras) ou a propiciar-lhes conforto, mediante oferecimento de instalações sanitárias, ou fornecimento de cadeiras de espera, ou, ainda, colocação de bebedouros. Precedentes” (STF, AgR-AI 347.717-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 31-05-2005, v.u., DJ 05-08-2005, p. 92).

“(...) 3. Os Municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local (artigo 30, I, da CF), tais como medidas que propiciem segurança, conforto e rapidez aos usuários de serviços bancários. (Precedentes: RE n. 610.221-RG, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 20.08.10; AI n. 347.717-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, 2ª Turma, DJ de 05.08.05; AC n. 1.124-MC, Relator o Ministro Marco Aurélio, 1ª Turma, DJ de 04.08.06; AI n. 491.420-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, 1ªTurma, DJ de 24.03.06; AI n. 574.296-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, 2ª Turma, DJ 16.06.06; AI n. 709.974-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lucia, 1ª Turma, DJe de 26.11.09; AI n. 747.245-AgR, Relator o Ministro Eros Grau, 2ª Turma, DJe 06.08.09; RE n. 254.172-AgR, Relator o Ministro Ayres Britto, 2ª Turma, DJe de 23.09.11, entre outros). (...)” (STF, AgR-RE 694.298-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, 0409-2012, v.u., DJe 21-09-2012).

16. Não se credencia a invasão de competência por violação ao art. 144, § 8º, da Constituição Federal. Não se trata de disciplina da segurança pública policial, senão de legislação decorrente do poder de polícia (polícia administrativa) sobre a instalação e funcionamento de atividade controlada pelo Município, em que critérios como a segurança lato sensu são inerentes ao exercício dessa fiscalização, como aventado na doutrina acima invocada. Não há extravasamento da competência municipal acerca das guardas municipais.

17. Também não há reserva de iniciativa legislativa em favor do Chefe do Poder Executivo.

18. A polícia de segurança de estabelecimentos comerciais no âmbito do Município não é matéria sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, situando-se na iniciativa comum ou concorrente.

19. Regra é a iniciativa legislativa pertencente ao Poder Legislativo; exceção é a atribuição de reserva a certa categoria de agentes, entidades e órgãos, e que, por isso, não se presume. Corolário é a devida interpretação restritiva às hipóteses de iniciativa legislativa reservada, perfilhando tradicional lição salientando que:

“a distribuição das funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a determinação das competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através da Constituição. Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação, isto é, todas aquelas participações de cada poder, a título secundário, em funções que teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão admissíveis quando a Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à lei ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas exceções, novas participações secundárias, violadoras do princípio geral de que a cada categoria de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua natureza específica” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).

20. Fixadas estas premissas, as reservas de iniciativa legislativa a autoridades, agentes, entidades ou órgãos públicos diversos do Poder Legislativo devem sempre ser interpretadas restritivamente na medida em que, ao transferirem a ignição do processo legislativo, operam reduções a funções típicas do Parlamento e de seus membros. Neste sentido, colhe-se da Suprema Corte:

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001).

“As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo” (RT 866/112).

“A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituição - e nele somente -, os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis. - A teoria geral do processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima - considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa - se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja. Em conseqüência desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa” (STF, MS 22.690-CE, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 17-04-1997, v.u., DJ 07-12-2006, p. 36).

21. Como desdobramento particularizado do princípio da separação dos poderes, a Constituição estabelece iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo que não abrange a hipótese ventilada.

22. A lei local não trata da organização ou do funcionamento da Administração Pública, nem lhe confere novas atribuições. E, ademais, é ininvocável o art. 61, § 1º, II, b, da Constituição da República, porque essa regra é adstrita à organização dos Territórios, como decidido (STF, ADI 2.464-AP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 11-04-2007, v.u., DJe 25-05-2007).

23. Tampouco se capta competência privativa do Chefe do Poder Executivo. O dispositivo (art. 47, Constituição do Estado) consagra a atribuição de governo do Chefe do Poder Executivo, traçando suas competências próprias de administração e gestão que compõem a denominada reserva de Administração, pois, veiculam matérias de sua alçada exclusiva, imunes à interferência do Poder Legislativo.

24. A norma local impõe obrigação a particulares, sujeita à fiscalização do Poder Executivo, sem, no entanto, conferir-lhe nova obrigação, senão requisitos para licenciamento de instalação e funcionamento de instituições financeiras, o que desautoriza arguição de ofensa aos preceitos constitucionais invocados.

25. Colhe-se da jurisprudência da Suprema Corte que a matéria respeitante à polícia administrativa em geral é da iniciativa legislativa concorrente:

“Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal, dispondo sobre matéria tida como tema contemplado no art. 30, VIII, da Constituição Federal, da competência dos Municípios. 2. Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do Executivo municipal. 3. Recurso extraordinário não conhecido” (STF, RE 218.110-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Néri da Silveira, 02-04-2002, v.u., DJ 17-05-2002, p. 73).

26. Não vinga sustentar desproporcionalidade ou irrazoabilidade do ato normativo impugnado.

27. A lei não veda integralmente o uso de telefones móveis nas agências bancárias. A restrição, dentro da ótica da justa medida, do bom senso e da racionalidade, incide sobre seu uso nos espaços das agências bancárias destinados a movimentação financeira, durante o atendimento aos clientes.

28. Por fim, registro que o egrégio Órgão Especial do colendo Tribunal de Justiça de São Paulo ao apreciar hipótese semelhante refutou a pretensão de declaração de inconstitucionalidade, como se lê das ementas adiante transcritas:

“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei do Município de Mauá, de iniciativa parlamentar, que obriga instituições financeiras a instalar câmeras de segurança e biombos em suas agências, além de proibir o uso do celular em tais recintos - Vício de iniciativa inexistente - Ausência de matéria reservada ao Executivo local - Inocorrência de intervenção nas atividades da administração municipal - Lei que gera obrigação aos bancos, e não necessariamente para os demais Poderes - Fiscalização simplificada e que será exercida conforme a disponibilidade e organização da administração local - Ação julgada improcedente” (ADI 0131958-95.2012.8.26.0000, Rel. Des. Ênio Zuliani, m.v., 12-12-2012).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei municipal que dispõe sobre a impossibilidade de utilização de celulares, rádios e congêneres no interior de agência bancário. Lei impugnada que atende aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Adequação do exercício de Poder de Polícia do ente público. Preponderância do princípio da segurança pública. Limitação ao exercício de aparelhos de telefonia móvel e similares que consagra o princípio da segurança pública e, ainda, tem por objetivo evitar ilícitos penais que atingem clientes e funcionários de instituições financeiras. Constitucionalidade da lei impugnada. Ação julgada improcedente” (ADI 0144517-21.2011.8.26.0000, Rel. Des. Roberto Mac Cracken, v.u., 14-12-2011).

29. Opino pela improcedência da ação.

São Paulo, 31 de janeiro de 2013.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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