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Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Autos nº. 0222475-49.2012.8.26.0000

Requerente: Prefeito Municipal de Campinas

Objeto: inconstitucionalidade de Emendas Legislativas ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas

Ementa:

1) Ação direta de inconstitucionalidade Lei Municipal. Inconstitucionalidade de Emendas Legislativas ao Projeto de Lei nº 449/01, introduzidas nos anexos da Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas.

2) Emendas parlamentares em matéria de lei orçamentária, cuja iniciativa é exclusiva do chefe do Executivo. Inteligência dos seguintes dispositivos da Constituição Paulista: artigos 24, § 4º, 174, § 8º, 175 e §§, e 176, § 1º da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Estadual. Precedentes do STF.

3) Observância das diretrizes constitucionais no sentido de que: (a) não se admite o aumento de despesa; (b) admitem-se emendas parlamentares, ao projeto de lei orçamentária, compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; (c) as emendas parlamentares devem indicar os recursos necessários (remanejamento), admitidos, apenas, aqueles provenientes de anulação de despesas, excluídas as dotações para pessoal e encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionalmente previstas; (d) não admissão de emendas que tragam dispositivos estranhos à previsão de receita e fixação de despesas (salvo abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita); (e) nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade.

4) Parecer no sentido da parcial procedência da ação.

Colendo Órgão Especial

Senhor Desembargador Relator

Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo Senhor Prefeito Municipal, tendo como alvo a Inconstitucionalidade de Emendas Legislativas ao Projeto de Lei nº 449/01, introduzidas nos anexos da Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas.

Afirma o autor que foi encaminhado o projeto de lei orçamentária do Município de Campinas, pelo então Prefeito, ao Poder Legislativo local. O texto foi aprovado com emendas aditivas que foram vetadas, veto este, entretanto, que acabou sendo afastado pela Câmara Municipal.

Aduz, nesse passo, que a derrubada do veto e manutenção dos dispositivos impugnados, significa desrespeito aos preceitos constitucionais por força dos quais as emendas aos projetos de leis orçamentárias não podem significar, de forma reflexa, quebra à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nessa matéria.

Assinala a ocorrência de contrariedade ao art. 174, III, § 4º, nº 1, 2, 3, 4, § 5º, § 6º, § 7º, § 8º, bem como ao art. 175, §§ 1º a 5º, e ainda art. 176, incisos I a IX e §§ 1º e 2º, todos da Constituição do Estado de São Paulo.

Assinala, igualmente, ofensa aos artigos 5º, 37, 47, I, II, III e XIV, bem como art. 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo, por restar configurada a quebra ao princípio da separação de poderes.

Foi deferida a liminar para suspensão dos preceitos impugnados (fls. 301).

Citado, o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou de oferecer defesa do ato normativo (fls. 311 e 313/315).

A Presidência da Câmara Municipal prestou informações (fls. 317/320).

É o relato do essencial.

Observa-se que a impugnação alcança, nos termos da petição inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade (fls. 03/04), diversas emendas à Lei Orçamentária Municipal:

“(...)

As emendas aditivas de fls. 28, 30, 39, 42, 44, 45, 50, 52, 63, 69, 70/71, 73/74, 79, 81 e 86/87, cujas razões de veto parcial (doc. 1. a) foram publicadas no Diário Ofício do Município, inicialmente, em 26 de dezembro de 2011, e, com correção, em 28 de dezembro de 2011 (...)

(...)

As emendas de fls. 28, 30 e 86/87 transferem despesas de capital cujos recursos são próprios do Tesouro Municipal para despesas também de capital cujos recursos dependem de transferência do FUNDEB e do SUS, respectivamente, sem que exista previsão de ingresso de receitas desses Fundos para tal.

Assim, verifica-se que as despesas decorrentes das emendas de fls. 28, 30 e 86/87, não poderiam ser efetivadas, pois excederiam os créditos orçamentários previstos, o que é vedado, nos termos do art. 176, II, da Constituição do Estado de São Paulo.

A emenda de fls. 39 não indica a rubrica a ser anulada, já a emenda de fls. 63 não indica o total de recursos necessários à anulação e não especifica a natureza da despesa, o código da fonte de recursos e o código da aplicação, de sorte que essas duas emendas não podem ser incorporadas à Lei Orçamentária por sua imprecisão e contrariedade ao disposto no art. 175, § 1º, item 2, da Carta Paulista.

A emenda de fls. 42 altera o nome da ação aprovada na Lei das Diretrizes Orçamentárias, priorizando determinados bairros, o que inviabiliza o adequado gerenciamento do cronograma dos serviços públicos mencionados na ação, além de contrariar o disposto no art. 175, § 1º, item 1, da Constituição do Estado de São Paulo.

As emendas de fls. 44 e 45 dizem respeito expressamente ao projeto de Lei nº 180/2011, que dispõe sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias e não podem ser incorporadas ao texto da Lei Orçamentária, nos termos da vedação estabelecida no art. 174, § 8º, da Constituição do Estado de São Paulo.

As emendas de fls. 50, 79 e 81 alteram rubricas de custeio, contrariando o disposto no art. 33, alínea ‘a’ da Lei Federal nº 4.320/64 e inviabilizam o gerenciamento dos contratos de despesas continuadas do Gabinete do Prefeito, a exemplo do contrato com a IMA relativo ao processamento de dados na PMC, a manutenção dos equipamentos de informática, infraestrutura de comunicação de unidades de saúde, escolas, dentre outras, serviços de atendimento ao cidadão, impressão de formulários, Diário Oficial do Município, publicação de matérias de interesse público nos meios de comunicação, dentre outras.

As emendas de fls. 52, 70 e 71 também contrariam o disposto no art. 33, alínea ‘a da Lei de Finanças Públicas e inviabilizam o contrato com a EMDEC de gerenciamento do trânsito do Município.

A emenda de fls. 69 diz respeito a obra que não consta do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que a inviabiliza por ofensa ao disposto no art. 175, § 1º, item 1, da Constituição Estadual, além disso, o valor da anulação inviabilizará o gerenciamento dos contratos de despesas continuadas do Gabinete do Prefeito, tal como ocorre com a emenda de fls. 50, acima criticada.

A emenda de fls. 73/74 inviabiliza o gerenciamento de contratos de despesas continuadas da Secretaria Municipal de Finanças, especialmente o contrato com a IMA referente ao processamento de dados da SMF, a manutenção dos equipamentos de informática, despesas com os programas FATEC, ELO e SIAFEM, que tratam de arrecadação, contabilidade e orçamento, despesas postais, despesas com estagiários, impressão de carnês de IPTU e ISSQN, patrulheiros, dentre outros.

(...)”

As emendas impugnadas estão nestes autos, especificamente, nas seguintes folhas: 60, 62, 71, 74, 76, 77, 82, 84, 95, 101, 102, 105, 111, 113, 118.

Como se sabe, a possibilidade de apresentação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária, cuja iniciativa é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, é relativamente limitada.

Os artigos 24, § 5º, 174, § 8º, 175 e §§, e 176, § 1º da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Estadual (reproduzindo o disposto nos artigos 63, 166 e 167, § 1º da CF), estabelecem, relativamente ao tema, que:

(a) não se admite o aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, por força de emenda parlamentar;

(b) admitem-se emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária, desde que elas sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

(c) as emendas parlamentares devem indicar os recursos necessários, admitidos, apenas, aqueles provenientes de anulação de despesas, excluídas dessa possibilidade de remanejamento as que incidam sobre dotações para pessoal e encargos, serviços da dívida e transferências tributárias constitucionalmente previstas;

(d) não são admissíveis emendas que tragam dispositivos estranhos à previsão de receita e fixação de despesas (ressalvada a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita);

(e) nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade.

O entendimento do Col. STF, a respeito desse tema, é pacífico, como se infere dos seguintes julgados:

“(...)

Art. 34, § 1º, da Lei estadual do Paraná 12.398/1998, com redação dada pela Lei estadual 12.607/1999. (...) Inconstitucionalidade formal caracterizada. Emenda parlamentar a projeto de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo que resulta em aumento de despesa afronta os arts. 63, I, c/c o 61, §1º, II, c, da CF. (ADI 2.791, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16-8-2006, Plenário, DJ de 24-11-2006.) No mesmo sentido: ADI 4.009, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 4-2-2009, Plenário, DJE de 29-5-2009.

(...)

Processo legislativo da União: observância compulsória pelos Estados de seus princípios básicos, por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes: jurisprudência do Supremo Tribunal. Processo legislativo: emenda de origem parlamentar a projeto de iniciativa reservada a outro poder: inconstitucionalidade, quando da alteração resulte aumento da despesa consequente ao projeto inicial (...). (ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 10-12-1998, Plenário, DJ de 26-2-1999.) No mesmo sentido: ADI 2.113, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 4-3-2009, Plenário, DJE de 21-8-2009; ADI 805, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 17-12-1998, Plenário, DJ de 12-3-1999; ADI 2.079, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 29-4-2004, Plenário, DJ de 18-6-2004; ADI 2.840-QO, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 15-10-2003, Plenário, DJ de 11-6-2004; ADI 816, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 22-8-1996, Plenário, DJ de 27-9-1996.

(...)

Matérias de iniciativa reservada: as restrições ao poder de emenda ficam reduzidas à proibição de aumento de despesa e à hipótese de impertinência da emenda ao tema do projeto. Precedentes do STF: RE 140.542-RJ, Galvão, Plenário, 30-9-1993; ADI 574, Galvão; RE 120.331-CE, Borja, DJ de 14-12-1990; ADI 865-MA, Celso de Mello, DJ de 8-4-1994. (RE 191.191, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 12-12-1997, Segunda Turma, DJ de 20-2-1998.) No mesmo sentido: ADI 3.288, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 13-10-2010, Plenário, DJE de 24-2-2011.

(...)

O poder de emendar projetos de lei, que se reveste de natureza eminentemente constitucional, qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 – RTJ 37/113 – RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que, respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República, as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, § 3º e § 4º da Carta Política (...). (ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 21-9-1994, Plenário, DJ de 23-4-2004.)

(...)

Pois bem.

Examinemos cada uma das emendas impugnadas.

1) A emenda de fls. 28.

A emenda de fls. 28 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas remanejou recursos que estavam, no projeto original, alocados ao Departamento Financeiro (programa: manutenção, modernização e restauração dos serviços públicos) para o Departamento de Apoio à Escola (programa: construções de unidades de ensino fundamental).

Não se revela, nessa propositura, ofensa a nenhum dispositivo da Constituição, mostrando-se ela constitucionalmente legítima, como fruto do poder de emenda parlamentar.

2) A emenda de fls. 30.

A emenda de fls. 30 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas, remanejou recursos que estavam alocados ao Departamento Financeiro (programa: manutenção, modernização e restauração dos serviços públicos) para o Departamento de Apoio à Escola (programa: construções de unidades de ensino fundamental).

Não se revela, nessa propositura, ofensa a nenhum dispositivo da Constituição, mostrando-se ela constitucionalmente legítima, como fruto do poder de emenda parlamentar.

3) A emenda de fls. 39.

A emenda de fls. 39 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas, determinou a abertura de crédito adicional destinado ao Departamento de Cultura sem, entretanto, indicar qual a fonte do remanejamento.

Evidencia-se, com relação a essa emenda, a inconstitucionalidade da iniciativa parlamentar, pelos motivos acima expostos.

4) A emenda de fls. 42.

A emenda de fls. 42 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas, ao alterar a “redação da unidade gestora”, aduz o Senhor Prefeito (fls. 16) “inviabiliza o adequado gerenciamento do cronograma de serviços públicos mencionados”.

Não se revela situação de inconstitucionalidade nessa hipótese, visto que a modificação de redação, por si – e não demonstrou o contrário a inicial desta ação direta – não sinaliza para verdadeira incompatibilidade entre a emenda aprovada e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

5) As emendas de fls. 44 e 45.

As emendas de fls. 44 e 45, ao Projeto de Lei nº 449/01, introduzidas nos anexos da Lei Municipal nº 14.183/11 (Lei Orçamentária Anual) do Município de Campinas, como anotou o Senhor Prefeito, dizem respeito “expressamente ao projeto de lei nº 180/2011, que dispõe sobre a Lei de Diretrizes Orçamentária (Lei Municipal 13.101/2011) e não podem ser incorporadas ao texto da lei orçamentária”.

Não é possível a inclusão na Lei Orçamentária de dispositivos estranhos à previsão de receita e fixação de despesas. Ademais, as emendas referem-se expressamente à inclusão da matéria nelas tratada na Lei de Diretrizes Orçamentárias, situação que evidencia da inconstitucionalidade pela contrariedade ao art. 174, § 8º da Constituição Paulista.

Por essa razão deve-se reconhecer a inconstitucionalidade das emendas de fls. 44 e 45, ao Projeto de Lei nº 449/01, introduzidas nos anexos da Lei Municipal nº 14.183/11.

6) A emenda de fls. 50.

A emenda de fls. 50 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11, em conformidade com a inicial da ação direta “altera rubricas de custeio, contrariando o disposto no art. 33, alínea ‘a’ da Lei Federal 4320/64 e inviabiliza o gerenciamento dos contratos de despesas continuadas do Gabinete do Prefeito, a exemplo do contrato com a IMA relativos ao processamento de dados da PMC, a manutenção de equipamentos de informativa, infraestrutura de comunicação de unidades de saúde e escolas, dentre outras, serviços de atendimento ao cidadão, impressão de formulários, Diário Oficial do Município, publicação de matérias de interesse público nos meios de comunicação, dentre outras” (fls. 19).

Note-se que a impugnação assinala contrariedade à denominada Lei dos Orçamentos Públicos, e não a algum dispositivo constitucional. A emenda questionada, ao contrário, determinou apenas o remanejamento de dotação orçamentária através do cancelamento de despesa prevista na redação originária do projeto de lei.

7) A emenda de fls. 52.

A emenda de fls. 52 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11, determinou o remanejamento de dotações orçamentárias do Gabinete do Prefeito, e conforme a inicial da ação direta “possui a mesma mácula de inconstitucionalidade da emenda de fls. 50” (fls. 20).

Mais uma vez, a impugnação assinala contrariedade à denominada Lei dos Orçamentos Públicos, e não a algum dispositivo constitucional. A emenda questionada, ao contrário, determinou apenas o remanejamento de dotação orçamentária através do cancelamento de despesa prevista na redação originária do projeto de lei.

8) A emenda de fls. 63.

A emenda de fls. 63 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11, nos termos da inicial, “não indica o total de recursos necessários à anulação e não especifica a natureza da despesa, o código fonte de recurso e o código de aplicação, de sorte que não pode ser incorporada à Lei Orçamentária por sua imprecisão e contrariedade ao disposto no art. 175, § 1º, item 2, da Carta Paulista” (fls. 21).

Esta emenda mostra-se inconstitucional, pois, efetivamente, ela prevê nova despesa, sem indicar, entretanto, qual a fonte do remanejamento.

9) A emenda de fls. 69.

A emenda de fls. 69 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 estipulou a realização de obra (construção de um viaduto) que, como noticiou o autor “não consta do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que a inviabiliza por ofensa ao disposto no art. 175, § 1º, item 1 da Constituição Estadual”.

Note-se, pela leitura do texto da emenda, que se trata, seguramente, de obra cuja realização ultrapassará o exercício financeiro em andamento, o que sinaliza para a inconstitucionalidade, efetivamente, nos termos do art. 175, § 1º da Constituição Estadual, por força do qual “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.

Essa situação, de nítida incompatibilidade com a programação administrativa que supera o exercício financeiro, sinaliza para a inconstitucionalidade da emenda.

10) A emenda de fls. 70/71

A emenda de fls. 70/71 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 cuida de remanejamento de recursos inicialmente destinados à Secretaria de Transportes para a Secretaria de Infraestrutura, glosada na inicial por alegada contrariedade a dispositivos da Lei dos Orçamentos Públicos.

Não há, nessa perspectiva, inconstitucionalidade a ser reconhecida.

11) A emenda de fls. 73/74.

A emenda de fls. 73/74 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 cuida, igualmente, de remanejamento de recursos inicialmente destinados à Secretaria de Transportes para a Secretaria de Infraestrutura.

Mais uma vez, deve-se ressaltar que a impugnação não sinaliza para nenhuma das limitações expressas, no ordenamento constitucional, ao poder de emendas em matéria orçamentária.

Não há, portanto, inconstitucionalidade a ser reconhecida nesta emenda.

12) A emenda de fls. 79.

A emenda de fls. 79 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 cuida de remanejamento de recurso do Gabinete do Prefeito para a Manutenção, Modernização e Reestruturação de Serviços Públicos, na Secretaria Municipal de Infraestrutura.

Aludida a impugnação não sinaliza para nenhuma das limitações expressas, no ordenamento constitucional, ao poder de emendas em matéria orçamentária.

Não há, portanto, inconstitucionalidade a ser reconhecida nesta emenda.

13) A emenda de fls. 81.

A emenda de fls. 81 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11 dispõe sobre remanejamento de recursos do Gabinete do Prefeito para a Secretaria de Infraestrutura.

Não há, nesse particular, excesso na iniciativa parlamentar, que está amparada pelo poder constitucional de apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária.

Tanto assim que a fundamentação adotada na impugnação da emenda adota como parâmetro dispositivo infraconstitucional, da Lei dos Orçamentos Públicos.

14) A emenda de fls. 86/87.

A emenda de fls. 86/87 ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11, trata também de remanejamento de recursos, realizado de forma legítima, enquadrado dentro dos limites constitucionais relacionados ao tema.

Em suma, apenas algumas das emendas revelam inconstitucionalidade, nos termos da fundamentação inicialmente consignada neste parecer.

Por todas as razões acima expostas, a presente ação deverá ser julgada parcialmente procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade exclusivamente em relação às seguintes emendas parlamentares ao Projeto de Lei nº 449/01, convertido na Lei Municipal nº 14.183/11: emendas de fls. 39, 44 e 45, 63, 69.

São Paulo, 28 de fevereiro de 2013.

Sérgio Turra Sobrane

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

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