Parecer
Processo n. 0276320-93.2012.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Sorocaba
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Sorocaba
Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 10.352, de 12 de dezembro de 2012, do Município de Sorocaba, de iniciativa parlamentar. Disciplina da implantação de ciclovias. Separação de poderes. Reserva da Administração. Procedência. Lei local, de iniciativa parlamentar, que proíbe a implantação de ciclovias nos passeios públicos através de pintura do solo, padece de inconstitucionalidade porque a gestão do patrimônio público e a disciplina do uso de bens públicos e do trânsito local são assuntos da administração ordinária do Município, estando no círculo da reserva da Administração, consistente nas matérias que são da alçada privativa do Chefe do Poder Executivo, imunes à intervenção do Poder Legislativo (arts. 5º e 47, II e XIV, CE/89).
Colendo Órgão Especial:
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade impugnando a Lei n. 10.352, de 12 de dezembro de 2012, do Município de Sorocaba, de iniciativa parlamentar, que proíbe a implantação de ciclovias nos passeios públicos, sob alegação de ofensa aos arts. 5º, 47, II e XIV, e 144 da Constituição Estadual (fls. 02/21).
2. Concedida liminar (fls. 58/59), o douto Procurador-Geral do Estado declinou da defesa do ato normativo impugnado (fls. 70/72) e as informações defenderam a constitucionalidade da norma (fls. 74/79).
3. É o parecer.
4. É procedente a ação.
5. A lei local impugnada proíbe a implantação de ciclovias, através da pintura de solo, nos passeios públicos da comuna.
6. A gestão do patrimônio público e a disciplina do uso de bens públicos e do trânsito local são assuntos da administração ordinária do Município, estando no círculo da reserva da Administração, consistente nas matérias que são da alçada privativa do Chefe do Poder Executivo, imunes à intervenção do Poder Legislativo, e que emana dos arts. 5º e 47, II e XIV, da Constituição do Estado de São Paulo.
7. A divisão funcional
do poder (separação de poderes) é tradicional pedra fundamental do Estado de
Direito assentado na ideia da repartição das funções estatais e sua entrega a
órgãos que as exercem com independência e harmonia, vedando interferências
indevidas de um sobre o outro. Todavia, o exercício dessas atribuições nem
sempre é fragmentado e estanque, pois, observa a doutrina que:
“O princípio da separação dos poderes (ou divisão, ou distribuição, conforme a terminologia adotada) significa, portanto, entrosamento, coordenação, colaboração, desempenho harmônico e independente das respectivas funções, e ainda que cada órgão (poder), ao lado de suas funções principais, correspondentes à sua natureza, em caráter secundário colabora com os demais órgãos de diferente natureza, ou pratica certos atos que, teoricamente, não pertenceriam à sua esfera de competência” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 585).
8. Como consequência do princípio da separação dos
poderes, a Constituição Estadual, perfilhando as diretrizes da Constituição
Federal, comete a um Poder competências próprias, insuscetíveis de invasão por
outro. Assim, ao Poder Executivo são outorgadas atribuições típicas da função
administrativa, como, por exemplo, dispor sobre a sua organização e seu
funcionamento. Em essência, a separação ou divisão de poderes:
“consiste um confiar cada uma das funções governamentais (legislativa, executiva e jurisdicional) a órgãos diferentes (...) A divisão de Poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função (...); (b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de meios de subordinação” (José Afonso da Silva. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, 2ª ed., p. 44).
9. Daí também decorre uma série de mecanismos de controle
recíprocos de um sobre o outro para evitar abusos e disfunções ao lado da
fixação estática de competências próprias, como observa a doutrina:
“É a esse arranjo, mediante o qual, pela distribuição de competências, pela participação parcial de certos órgãos estatais controlam-se e limitam-se reciprocamente, que os ingleses denominavam, já anteriormente a Montesquieu, sistema de ‘freios recíprocos’, ‘controles recíprocos’, ‘reservas’, ‘freios e contrapesos’ (checks and controls, checks and balances), tudo isso visando um verdadeiro ‘equilíbrio dos poderes’ (equilibrium of powers).
(...)
A
distribuição das funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a determinação
das competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através da
Constituição. Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação, isto
é, todas aquelas participações de cada poder, a título secundário, em funções
que teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão admissíveis
quando a Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à
lei ordinária, nem ao juiz, nem ao intérprete, criarem novas exceções, novas
participações secundárias, violadoras do princípio geral de que a cada
categoria de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua natureza
específica” (J. H. Meirelles Teixeira. Curso
de Direito Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp.
581, 592-593).
10. No caso, a lei local invadiu a reserva da Administração disciplinando assunto que não se insere no feixe de suas competências.
11. Opino pela procedência da ação.
São Paulo, 20 de março de 2013.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
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