Parecer em Ação Direta de
Inconstitucionalidade
Processo nº 2107135-52.2014.8.26.0000
Requerente: Prefeito do Município de Itaí
Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Itaí
Ementa:
1) Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 1.785, de 20 de junho de 2014, do Município de Itaí, de iniciativa parlamentar, que “Dispõe sobre a alteração da Lei nº 1.772/2013 e dá outras providências”, elevando o valor da subvenção em favor da Associação dos Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município em R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).
2)
Preliminar.
Ilegitimidade ativa da Prefeitura Municipal. A legitimidade ativa ad causam, bem como a capacidade
postulatória para o ajuizamento de ação direta, pertencem ao Chefe do Executivo.
Extinção do processo sem resolução do mérito.
3)
Limites à cognição judicial no processo objetivo
de controle de constitucionalidade das leis. Precedentes do E. STF. A ofensa à
legislação infraconstitucional não é suficiente para deflagrar o processo
objetivo de controle de constitucionalidade. Ofensa reflexa ou indireta ao
texto constitucional não viabiliza a instauração da jurisdição constitucional.
4) Matéria reservada ao chefe do Poder Executivo. Violação ao princípio da separação dos poderes. Ato normativo que invade a esfera da gestão administrativa orçamentária. Criação de obrigação e despesas para a Administração. Matéria legislada de ordem financeira e orçamentária, cuja iniciativa é reservada exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo e não incluída na lei orçamentária anual. Ofensa aos artigos 5º; 47, II e XIV; 144; 174, III e § 6º, e 176, I, da Constituição Estadual.
5) Inconstitucionalidade reconhecida.
Colendo Órgão
Especial,
Senhor Desembargador
Relator:
1. Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade, tendo como alvo a Lei n. 1.785, de 20 de junho de 2014, do Município de Itaí, de iniciativa parlamentar, que “Dispõe sobre a alteração da Lei nº 1.772/2013 e dá outras providências”, elevando o valor da subvenção em favor da Associação dos Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município em R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).”
2. Em linhas gerais, sustenta a requerente que a lei é inconstitucional por apresentar vício de iniciativa, violar o princípio da separação dos poderes e criar despesa em desrespeito às regras orçamentárias. Daí, a afirmação de violação dos arts. 24, 25 e 169 da Constituição Estadual c.c. os arts. 53, 55 e 56 da Lei Orgânica Municipal.
3. Foi deferida a liminar para suspender, com efeito ex nunc, a vigência e a eficácia da Lei n. 1.785, de 20 de junho de 2014, do Município de Itaí (fls. 110/111).
4. Citado regularmente, o Procurador Geral do Estado declinou de realizar a defesa do ato normativo impugnado, afirmando tratar-se de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 119/121).
5. O Presidente da Câmara Municipal apresentou informações (fls. 123/125), defendendo a validade do ato normativo impugnado.
6. Nestas condições, vieram os autos para manifestação desta Procuradoria-Geral de Justiça.
PRELIMINARMENTE
Da falta de legitimidade ativa da Prefeitura Municipal
7. A inicial é proposta pela Prefeitura Municipal, assinada eletronicamente pelo advogado, com mandato outorgado pelo Prefeito Municipal (fls. 01/20).
8. A legitimidade ativa pertence ao Prefeito do Município (art. 90, II, Constituição Estadual), bem como a capacidade postulatória, como decidido pelo Supremo Tribunal Federal:
“O Governador de Estado é detentor de capacidade postulatória intuitu personae para propor ação direta, segundo a definição prevista no artigo 103 da Constituição Federal. A legitimação é, assim, destinada exclusivamente à pessoa do Chefe do Poder Executivo estadual, e não ao Estado enquanto pessoa jurídica de direito público interno, que sequer pode intervir em feitos da espécie” (ADI(AgRg)1.797-PE, DJ de 23.2.01; ADI (AgRg) 2.130-SC, Celso de Mello, j. de 3.10.01, Informativo 244; ADI (EMBS.) 1.105-DF, Maurício Corrêa, j. de 23.8.01; ADI 1814-DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, 13-11-2001, DJ 12-12-2001).
9. Consoante explica a doutrina, “os legitimados para a ação direta referidos nos itens I a VII do art. 103 da CF dispõem de capacidade postulatória plena, podendo atuar no âmbito da ação direta sem o concurso de advogado” (Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes. Controle concentrado de constitucionalidade, São Paulo: Saraiva, 2007, 2ª ed., p. 246).
10. Logo, considerando a envergadura política dessa legitimidade ativa ad causam, englobante da capacidade postulatória, é razoável assentar que, embora dispensável a representação por causídico, sua existência, todavia, importa a necessidade de poderes especiais ou subscrição conjunta da petição inicial.
11. Esse
Colendo Órgão Especial em decisão recente sufragou este entendimento,
conforme se verifica
pela seguinte ementa:
“Ação direta objetivando a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Complementar Municipal n. 2.220, de 20 de outubro de 2011. O chefe do Executivo, detentor de legitimidade ativa ‘ad causam’ e de capacidade postulatória para o ajuizamento de ação direta, não subscreveu a petição inicial nem outorgou o instrumento procuratório. Irregularidade da representação. Ocorrência. Precedentes deste Colendo Órgão Especial. Julga-se extinta a ADIN sem resolução do mérito com fundamento no artigo 267, IV do Código de Processo Civil, ficando revogada a liminar concedida anteriormente” (ADIN nº 0030396-43.2012.8.26.000, Rel. Des. Guerrieri Resende, j. 17 de outubro de 2012)
12. No caso dos autos, embora o Prefeito tenha outorgado procuração com poderes especiais ao advogado que assinou eletronicamente a petição inicial, a ação direta foi proposta pela Prefeitura do Município de Itaí, o que acarreta a ilegitimidade ad causam acima mencionada.
13. De fato, figurou no polo ativo a Prefeitura Municipal de Itaí, ao posso que a inicial foi assinada eletronicamente pelo advogado constituído pelo Prefeito.
14. Assim, evidente a ilegitimidade ativa, requeiro seja indeferida a inicial.
Limite de confronto no controle direto de constitucionalidade
15. Deve-se consignar que, no processo objetivo, materializado através da ação direta de inconstitucionalidade, só se mostra viável o confronto direto entre a norma impugnada e os dispositivos constitucionais que figuram como parâmetro de controle.
16. Tal entendimento é absolutamente pacífico e conhecido, dele decorrendo a impossibilidade de exame das alegações de incompatibilidade entre a lei analisada na ação direta e preceitos legais situados na legislação infraconstitucional.
17. Inconstitucionalidades indiretas ou reflexas, ou mesmo decorrentes de questões de fato, não podem ser aferidas. O único exame que se faz, no processo objetivo, decorre do confronto direto entre o ato normativo impugnado e o parâmetro constitucional (na hipótese, apenas estadual) adotado para fins de controle (STF, ADI 2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 13-3-03, DJ de 27-2-04; ADI-MC 1347 /DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 05/09/1995, Tribunal Pleno, DJ 01-12-1995, p.41685, EMENT VOL-01811-02, p.00241, g.n.; ADI-MC n.º 842 - DF, RTJ 147/545-546).
18. Tem prevalecido na doutrina e na jurisprudência, nesse tema, o sentido de que, no processo objetivo, a única avaliação admissível é aquela referente à questão de direito, no confronto direto entre a lei e o texto constitucional.
19. A esse propósito, é oportuno averbar a advertência feita pelo i. Min. Celso de Mello, do E. STF: “A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado exclusivamente à luz do texto constitucional. Desse modo, a inconstitucionalidade deve transparecer diretamente do texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado” (ADI-MC n.º 842 - DF, RTJ 147/545-546, g.n.).
20. Deixa-se, portanto, de proceder à analise da validade dos atos normativos impugnados em face da Lei Orgânica Municipal.
21. A apreciação da ação deve se restringir, portanto, à argumentada incompatibilidade entre a lei impugnada e a Constituição do Estado de São Paulo, sob pena de violação ao art. 102, I, “a” e ao art. 125, § 2º, ambos da CF.
DO MÉRITO
22. Caso superada a preliminar, o pedido deve ser julgado procedente.
23. A Lei n. 1.785, de 20 de junho de 2014, do Município de Itaí, de iniciativa parlamentar, que “Dispõe sobre a alteração da Lei nº 1.772/2013 e dá outras providências”, promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal, após rejeição do veto do executivo, tem a seguinte redação:
“Lei nº 1.785 de 20 de
junho de 2014
Dispõe sobre alteração
da Lei nº 1.772/2013 e dá outras providências.
Art. 1º - O item XII do artigo 1º, da Lei nº 1772, de 17 de janeiro de 2.014, passa a ter a seguinte redação:
‘Art. 1º ....
‘XII – Associação dos
Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município, CNPJ.
16.642.965/0001-18... R$ 600.000,00’
Art. 2º - Em face da elevação do valor da subvenção estabelecido no art. 1º, desta lei, fica o Poder Executivo autorizado a efetuar por Decreto suplementação da dotação destinada ao repasse de recursos a Associação dos Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município, CNPJ. 16.642.965/0001-18 em mais R$ 300.000,00 (Trezentos Mil Reais).
Parágrafo Único. Para cobertura da suplementação autorizada no art. 1º. Será utilizado recursos parciais estabelecidos no orçamento geral sob o título de Reserva de Contingência – 99.999.0012.0.999.
Art. 3º. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.” (sic)
24. O ato normativo impugnado, de iniciativa parlamentar, é verticalmente incompatível com nosso ordenamento constitucional por violar o princípio federativo e o da separação de poderes, previstos nos arts. 5º, 47, II e XIV, 174, III e § 6º e 176, I, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Paulista, os quais dispõem o seguinte:
“(...)
Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras
atribuições previstas nesta Constituição:
(...)
II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior
da administração estadual;
(...)
XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da
competência do Executivo;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
(...)
Art. 174 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com
observância dos preceitos correspondentes da Constituição Federal:
III – os orçamentos anuais.
(...)
§6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo dos
efeitos decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
(...)
Art. 176 - São vedados:
I - o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei
orçamentária anual;”
25. A matéria disciplinada pela lei impugnada
encontra-se no âmbito da atividade administrativa do município, cuja organização,
funcionamento e direção superior cabe ao Prefeito Municipal, com auxílio dos
Secretários Municipais.
26. A lei, de iniciativa parlamentar,
majora obrigação financeira a ser cumprida pela Administração Pública, visto
que aumentou o subsídio prestado à Associação dos Universitários e Estudantes
de Cursos Técnicos do Município de Itaí.
27. Trata-se de atividade
nitidamente administrativa, representativa de atos de gestão econômica, de
escolha política para a satisfação das necessidades públicas. Assim, privativa
do Poder Executivo e inserida na esfera do poder
discricionário da administração.
28. Não se trata, evidentemente, de
atividade sujeita a iniciativa legislativa do Poder Legislativo, sob pena de se
permitir que o legislador administre invadindo área privativa do Poder
Executivo.
29. Quando o Poder Legislativo do Município edita lei disciplinando atuação administrativa, como ocorre, no caso em exame, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do administrador público, violando o princípio da separação de poderes.
30. Cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a respeito da conveniência e da oportunidade sobre o valor do subsídio a ser destinado à Associação dos Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município de Itaí. Trata-se de atuação administrativa, fundada em escolha política de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro poder.
31. A
inconstitucionalidade, portanto, decorre da violação da regra da separação de
poderes, prevista na Constituição Paulista e aplicável aos Municípios (arts. 5º,
47, II e XIV, e 144).
32. É
pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe
primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento,
organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De
outro lado, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar
leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.
33. O legislador municipal, na
hipótese analisada, criou obrigações de cunho econômico para a Administração
Pública local.
34. Abstraindo quanto aos motivos que
podem ter levado a tal solução legislativa, ela se apresenta como
manifestamente inconstitucional, por interferir na realização, em certa medida,
da gestão administrativa do Município.
35. Cumpre
recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a
Câmara não pode administrar. (...) O Legislativo edita normas; o Executivo
pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a
harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º)
extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara,
realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”.
36. Sintetiza,
ademais, que “todo ato do Prefeito que
infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que
invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por
ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF,
art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15. ed.,
atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo,
Malheiros, 2006, p. 708 e 712).
37. Deste
modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando
leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a
harmonia e independência que devem existir entre os poderes estatais.
38. A
matéria tratada na lei encontra-se na órbita da chamada reserva da administração, que reúne as competências próprias de
administração e gestão, imunes a interferência de outro poder (art. 47, II e XIV
da Constituição Estadual - aplicável na órbita municipal por obra de seu art.
144), pois privativas do Chefe do Poder Executivo.
39. De outro lado, e não menos importante, a lei impugnada cria, evidentemente, novas despesas por parte da Municipalidade, sem que tenha havido a inclusão do programa na lei orçamentária anual.
40. A norma combatida, ao majorar o subsídio prestado à Associação dos Universitários e Estudantes de Cursos Técnicos do Município de Itaí, apesar de ter, em tese, indicado os recursos orçamentários necessários para a cobertura dos gastos advindos (parágrafo único do artigo 1º da Lei 1.785/14), violou o artigo 174, inciso III e § 6º, bem como o art. 176, I, da Constituição do Estado de São Paulo.
41. Isso
porque a matéria legislada é de ordem financeira e orçamentária, como emerge do
art. 174, § 6º, da Constituição Estadual, e sua iniciativa é reservada
exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo à luz do art. 174, III, da
Constituição Estadual e, para além, como não está incluída na lei orçamentária
anual, vulnera o art. 176, I, da Constituição Estadual.
42. Diante do exposto, aguarda-se seja acolhida a preliminar para a extinção do processo sem resolução do mérito, ou caso corrigida a inicial o pedido deve ser julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 1.785, de 20 de junho de 2014, do Município de Itaí.
São Paulo, 01 de setembro de 2014.
Nilo Spinola Salgado Filho
Subprocurador-Geral
de Justiça
Jurídico
wpmj/mjap