Parecer em Ação Direta de
Inconstitucionalidade
Processo nº 2127636-27.2014.8.26.0000
Requerente: Prefeito Municipal de Campo Limpo Paulista
Requeridos: Presidente
da Câmara Municipal de Campo Limpo Paulista
Ementa:
1) Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 59, § 3º da Lei Orgânica do Município de Campo Limpo Paulista que prevê o afastamento preventivo do Prefeito Municipal a partir do recebimento de denúncia por prática de infrações penais comuns ou por crime de responsabilidade.
2) Preliminar. Limites à cognição
judicial no processo objetivo de controle de constitucionalidade das leis.
Precedentes do E. STF. A ofensa à legislação infraconstitucional não é
suficiente para deflagrar o processo objetivo de controle de
constitucionalidade. Ofensa reflexa ou indireta ao texto constitucional não
viabiliza a instauração da jurisdição constitucional.
3) Processo objetivo. Causa de pedir aberta. Possibilidade de reconhecimento da inconstitucionalidade por fundamento não apontado na inicial.
4) Dispositivos que tipificam infrações político-administrativas praticadas por Prefeito Municipal e disciplinam respectivo processo de cassação. Tema da alçada federal. Ofensa à regra da repartição constitucional de competências associada diretamente ao princípio federativo (art. 1º e art. 144 da Constituição Estadual).
5) Procedência do pedido.
Colendo Órgão
Especial,
Senhor Desembargador
Relator:
Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade, tendo como alvo o art. 59, § 3º da Lei Orgânica do Município de Campo Limpo Paulista que prevê o afastamento do Prefeito Municipal de suas funções a partir do recebimento de denúncia por prática de infrações penais comuns ou por crime de responsabilidade.
Sustenta o requerente que o dispositivo legal impugnado é inconstitucional porque não há previsão semelhante em nível federal e estadual, e por violar o princípio da ampla defesa e a competência da União para legislar sobre direito processual. Daí, a alegação da violação aos arts. 5º, LV, e 22, I, ambos da Constituição Federal, bem como ao art. 49 da Constituição Estadual.
Deferiu-se o pedido de liminar para a suspensão da eficácia do §3º, art. 59 da Lei Orgânica do Município de Campo Limpo Paulista. (fl. 89).
Citado regularmente (fl. 106), o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou da defesa do ato impugnado, observando que o tema é de interesse exclusivamente local (fls. 108/110).
Devidamente notificado (fl. 112), o Presidente da Câmara Municipal prestou informações a fls. 95/99, afirmando que os atos normativos impugnados guardam simetria com o art. 49, § 3º, 1, e § 4º da Constituição Estadual.
Nestas condições vieram os autos para manifestação desta Procuradoria-Geral de Justiça.
PRELIMINARMENTE
No controle concentrado de constitucionalidade das leis no âmbito estadual, nos termos do art. 125, § 2º da Constituição Federal, não é admissível o contraste da lei local impugnada com a Constituição Federal ou normas infraconstitucionais, dado que o exclusivo parâmetro da ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal é a Constituição Estadual.
Deixa-se, portanto, de proceder à analise da validade dos atos normativos impugnados em face da Constituição Federal. O confronto direto com a Constituição Federal só será possível nos limites do art. 144 da Constituição Estadual.
DA CAUSA DE PEDIR ABERTA
Oportuno também consignar que a ação direta de inconstitucionalidade estadual é processo objetivo de verificação da incompatibilidade entre a lei e a Constituição do Estado. Por essa razão é possível aferir-se a ilegitimidade constitucional do ato normativo impugnado à luz de preceitos e fundamentos constitucionais estaduais não mencionados na petição inicial.
A causa de pedir consiste na violação à Constituição Estadual, razão pela qual tem sido denominada como causa de pedir aberta, possibilitando no controle concentrado de constitucionalidade o acolhimento por fundamento ou parâmetro não apontado na inicial.
A
propósito, anota Juliano Taveira Bernardes que, no processo objetivo, “Segundo o STF, o âmbito de cognoscibilidade
da questão constitucional não se adstringe aos fundamentos constitucionais
invocados pelo requerente, pois abarca todas as normas que compõe a
Constituição Federal. Daí, a fundamentação dada pelo requerente pode ser
desconsiderada e suprida por outra encontrada pela Corte” (Controle abstrato de constitucionalidade,
São Paulo, Saraiva, 2004, p. 436).
Assim vem decidindo o Col. STF:
“(...)
Ementa:
constitucional. (...). 'Causa petendi'
aberta, que permite examinar a questão por fundamento diverso daquele alegado pelo
requerente. (...) (ADI 1749/DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Rel. p. acórdão
Min. NELSON JOBIM, j. 25/11/1999, Tribunal Pleno, DJ 15-04-2005, PP-00005,
EMENT VOL-02187-01, PP-
(...)”
Confira-se ainda, nesse mesmo sentido: ADI 3576/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE, j. 22/11/2006, Tribunal Pleno, DJ 02-02-2007, PP-00071, EMENT VOL-02262-02, PP-00376.
DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS
O art. 59, § 3º da Lei Orgânica do Município de Campo Limpo Paulista tem a seguinte redação:
Art. 59 - Os
crimes que o Prefeito Municipal praticar, no exercício do mandato ou em
decorrência dele, por infrações penais comuns ou por crime de responsabilidade,
serão julgados perante o Tribunal de Justiça do Estado.
(...)
§ 3º. - O
Prefeito ficará suspenso de suas funções com o recebimento da denuncia pelo
Tribunal de Justiça, que cessará se, em até cento e oitenta dias, não houver
conclusão o julgamento.
O transcrito dispositivo legal é verticalmente incompatível com nosso ordenamento constitucional, como será demonstrado a seguir.
DAS VIOLAÇÕES CONSTITUCIONAIS
Inicialmente, cumpre registrar que o art. 49 da Constituição Estadual não serve para solucionar a controvérsia instaurada nestes autos, seja porque tal norma só se aplica à responsabilidade do Governador, que é regida por disposições próprias (Lei n.º 1.079/50), inexistindo, por conseguinte, a possibilidade de atribuir-se tratamento simétrico aos Prefeitos, que – em matéria de responsabilidade – estão sujeitos ao Decreto-Lei n.º 201/67, seja porque, nos termos do art. 24, XI da Constituição Federal, o Estado tem competência concorrente para legislar sobre procedimentos em matéria processual.
Para a solução do caso, é necessário ter em mente que
tratar de crimes comuns e de responsabilidade praticados por Prefeito Municipal
e respectivas normas de processo e julgamento é atividade que se encontra
inserida dentro da competência legislativa exclusiva do legislador federal, por
força do art. 22, I da CF.
A
questão, inclusive, foi pacificada pelo E. STF, que editou a respeito a Súmula
nº 722, dotada do seguinte teor: “São da
competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o
estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento."
Vários
foram os precedentes que justificaram a edição da mencionada súmula, em Sessão
Plenária do E. STF, de 26/11/2003 (cf. DJ de 9/12/2003, p. 1; DJ de 10/12/2003,
p. 1; DJ de 11/12/2003, p. 1.). Entre
tais julgados, podemos ressaltar os seguintes: ADI 1628 MC, DJ de 26/9/1997, RTJ
166/147; ADI 2050 MC, DJ de 1º/10/1999, RTJ 171/807; ADI 2220 MC, DJ de
7/12/2000, RTJ 176/199; ADI 1879 MC, DJ de 14/5/2001, RTJ 177/712; ADI 2592, DJ
de 23/5/2003; ADI 1901, DJ de 9/5/2003.
Em
cada um desses precedentes ficou claro o posicionamento da Suprema Corte no
sentido de que cabe ao legislador federal tipificar as infrações
político-administrativas, assim como traçar as normas para o respectivo
processo e julgamento.
É
assente também que as normas federais anteriores à Constituição de 1988 que
tratam da matéria foram recepcionadas pela Carta Magna, ao menos na parte em
que não são com ela incompatíveis.
Deste
modo, o art. 59, § 3º da Lei Orgânica do Município de Campo Limpo
Paulista, por tratar
de matéria de competência da União, é inconstitucional, devendo seu vício ser reconhecido
por esse E. Órgão Especial em sede de controle concentrado de normas.
A
prescrição de que os Municípios devem observar os princípios constitucionais
estabelecidos não se encontra apenas no art. 144 da Constituição Paulista. O
art. 29, caput, da Constituição
Federal prevê que “O Município reger-se-á
por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e
aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos
nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado, e os seguintes
preceitos (g.n.).”
Relevante
anotar que quando do julgamento da ADI 130.227.0/0-00 em 21.08.07, rel. des.
Renato Nalini, esse E. Tribunal de Justiça acolheu a tese no sentido da possibilidade
de declaração de inconstitucionalidade
de lei municipal por violação do
princípio da repartição de competências estabelecido pela Constituição
Federal. É relevante trazer excerto de voto do i. Desembargador Walter de
Almeida Guilherme, imprescindível para a elucidação da questão:
“(...) Ora,
um dos princípios da Constituição Federal – e de capital importância – é o
princípio federativo, que se expressa, no Título I, denominado ‘Dos Princípios
Fundamentais’, logo no art.1º: ‘A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se
Sendo a
organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da
República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a
distribuição de competência legislativa dos entes federados, inescapável a
conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na
Constituição Federal.
Assim, quando
o referido art. 144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender
os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei
municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a
esfera de competência legislativa da União, não estão obedecendo ao princípio
federativo, e, pois, afrontando estão o art. 144 da Constituição do Estado
(...)” (trecho do voto do i. des. Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da
ADI 130.227.0/0-00).
Há leis federais que tratam da tipificação de crimes comuns e de responsabilidade praticados por Prefeitos e Vereadores, bem como do respectivo processo e julgamento.
O
Decreto-lei nº 201/67 define e regulamenta o processo atinente aos crimes de
responsabilidade cometidos por Prefeitos Municipais e por Vereadores.
Destarte,
ostentam vício de inconstitucionalidade,
por violação ao princípio federativo
– não observância das regras associadas à repartição constitucional de
competências - normas contidas na legislação municipal (Lei Orgânica) e
Regimento Interno da Câmara Municipal que conceituam infrações
político-administrativas e regulam o respectivo processo e julgamento.
Apenas
como reforço, cumpre colacionar julgado do E. STF que, mutatis mutandis, serve de parâmetro para o caso em exame:
"(...)
A expressão
‘e julgar’, que consta do inciso XX do artigo 40, e o inciso II do § 1º do
artigo 73 da Constituição catarinense consubstancia normas processuais a serem
observadas no julgamento da prática de crimes de responsabilidade. Matéria cuja
competência legislativa é da União. Precedentes. Lei federal n. 1.079/50, que
disciplina o processamento dos crimes de responsabilidade. Recebimento, pela
Constituição vigente, do disposto no artigo 78, que atribui a um Tribunal
Especial a competência para julgar o Governador. Precedentes.
Inconstitucionalidade formal dos preceitos que dispõem sobre processo e
julgamento dos crimes de responsabilidade, matéria de competência legislativa
da União. A CB/88 elevou o prazo de inabilitação de 5 (cinco) para 8 (oito)
anos em relação às autoridades apontadas. Artigo 2º da Lei n. 1.079 revogado,
no que contraria a Constituição do Brasil. A Constituição não cuidou da matéria
no que respeita às autoridades estaduais. O disposto no artigo 78 da Lei n.
1.079 permanece hígido — o prazo de inabilitação das autoridades estaduais não
foi alterado. O Estado-Membro carece de competência legislativa para majorar o
prazo de cinco anos — artigos 22, inciso I, e parágrafo único do artigo 85 da
CB/88, que tratam de matéria cuja competência para legislar é da União. O
Regimento da Assembléia Legislativa catarinense foi integralmente revogado.
Prejuízo da ação no que se refere à impugnação do trecho ‘do qual fará chegar
uma via ao substituto constitucional do Governador para que assuma o poder, no
dia em que entre em vigor a decisão da Assembléia’, constante do § 4º do artigo
232." (ADI 1.628, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 10-8-06, DJ de
24-11-06).
(...)”
Saliente-se que a posição aqui sustentada encontra amparo em precedentes desse E. Tribunal de Justiça. É o caso do julgado relatado pelo Exmo Des. Mohamed Amaro (ADIN 106.343-0/8-00, Ilha Solteira, Julgado em 23.06.2004), de cuja ementa pode-se extrair o seguinte excerto:
“(...)
Os princípios
básicos que regem a responsabilização do Chefe do Executivo por crime de
responsabilidade consagram que somente a União – no exercício de sua
competência privativa para legislar sobre direito penal e processual – poderá
definir as figuras típicas correspondentes a crimes de responsabilidade, bem
como suas normas para o respectivo processo e julgamento, restando, pois,
afastada qualquer previsão da lei orgânica municipal, regimento interno, ou
resolução legislativa, diversa do estabelecido na legislação federal
pertinente.
Aos municípios, apenas cabe observar as normas
decorrentes do Decreto-lei 201/67 – que foi recepcionado pela nova ordem
constitucional, como, expressamente, admitido pelo Supremo Tribunal Federal.
O ESTABELECIMENTO DE NORMAS DE PROCESSO E
JULGAMENTO DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE – PORTANTO, SIGNIFICANDO INFRAÇÃO
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA - É DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, POR FORÇA DO QUE
DIPÕEM OS ARTIGOS 85, PARÁGRAFO ÚNICO, E 22, INCISO I, AMBOS DA CARTA MAGNA.
Precedentes jurisprudenciais.
(...)”
No mesmo sentido o julgamento da ADI nº 153.536-0/8-00, relator Des. Mário Devienne Ferraz, j. 09.04.2008 (v.u.), conforme ementa a seguir transcrita:
“(...)
Ação direta
de inconstitucionalidade. Emenda à Lei Orgânica do Município de Tietê nº 2, de
4 de novembro de 2004, que incluiu em seu texto o artigo 61-D, no qual atribui
à Câmara Municipal o poder de afastar o Prefeito cuja denúncia por infração
político-administrativa for recebida por dois terços de seus membros e quando a
denúncia pela prática de crime comum, de responsabilidade ou ato de improbidade
administrativa for recebida pelo Poder Judiciário, perdurando o afastamento até
final julgamento. Inadmissibilidade. Ofensa ao princípio federativo e ao
princípio da competência legislativa. Violação dos artigos 22, I, 24, XI e 29,
todos da Constituição Federal, 144 da Carta Política Estadual, e do Decreto-lei
nº 201/67. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do
artigo impugnado.
(...)”
Não pode o legislador municipal, a pretexto de legislar sobre assuntos de interesse local ou suplementar a legislação Federal ou Estadual de ordem geral, invadir a competência legislativa destes entes federativos superiores (RE 313.060, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 29-11-2005, Segunda Turma, DJ de 24-2-2006).
A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias. Trata-se de um dos pontos caracterizadores e asseguradores da existência e de harmonia do Estado Federal.
A base do conceito do Estado Federal reside exatamente na repartição de poderes autônomos, que, na concepção tridimensional do Estado Federal Brasileiro, se dá entre União, Estados e Municípios. É através desta distribuição de competências que a Constituição Federal garante o princípio federativo. O respeito à autonomia dos entes federativos é imprescindível para a manutenção do Estado Federal.
Referindo-se
aos princípios fundamentais da Constituição, que revelam as opções políticas
essenciais do Estado, José Afonso da Silva aponta que entre eles podem ser
inseridos, entre outros, “os princípios
relativos à existência, forma, estrutura e tipo de Estado: República Federativa do Brasil, soberania, Estado Democrático de
Direito (art. 1º)” (Curso de direito
constitucional positivo, 13. ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p.
Um
dos aspectos de maior relevo, que representa a dimensão e alcance do princípio
do pacto federativo adotado pelo Constituinte em 1988, é justamente o que se
assenta nos critérios adotados pela Constituição Federal para a repartição de
competências entre os entes federativos, bem como a fixação da autonomia e dos
respectivos limites, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, em relação à
União.
Anota,
a propósito, Fernanda Dias Menezes de Almeida que “avulta, portanto, sob esse ângulo, a importância da repartição de
competências, já que a decisão tomada a respeito é que condiciona a feição do
Estado Federal, determinando maior ou menor grau de descentralização.” Daí
a afirmação de doutrinadores no sentido de que a repartição de competências é “’a chave da estrutura do poder federal’, ‘o
elemento essencial da construção federal’, ‘a grande questão do federalismo’,
‘o problema típico do Estado Federal’” (Competências
na Constituição Federal de 1988, 4. ed., São Paulo, Atlas, 2007, p. 19/20).
A
preservação do princípio federativo tem contado com a anuência do C. STF, pois
como destacado em julgado relatado pelo Min. Celso de Mello:
"(...)
a idéia de
Federação — que tem, na autonomia dos Estados-membros, um de seus cornerstones — revela-se elemento cujo
sentido de fundamentalidade a torna imune, em sede de revisão constitucional, à
própria ação reformadora do Congresso Nacional, por representar categoria
política inalcançável, até mesmo, pelo exercício do poder constituinte derivado
(CF, art. 60, § 4º, I). (HC 80.511, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em
21-8-01, DJ de 14-9-01).
(...)”
Por essa linha de raciocínio, pode-se afirmar que a Lei Municipal que trate de matéria cuja competência é do legislador federal ou estadual está, ao desrespeitar a repartição constitucional de competências, a violar o princípio federativo.
Assim contrário à Constituição, e, portanto, não deve ser mantido, o dispositivo legal que prevê o afastamento do Prefeito acusado da prática de crimes comuns ou de responsabilidade, dado que a competência para legislar sobre infrações político-administrativas e a definição de regras peculiares ao seu processo e julgamento também é privativa da União (CF., art. 22, inciso I).
Essa é a razão pela qual restou configurada, no caso, a ofensa ao disposto no art. 1º e no art. 144, ambos da Constituição do Estado de São Paulo.
Diante do exposto,
aguarda-se que seja dada procedência ao pedido para a declaração da
inconstitucionalidade do art. 59, § 3º da Lei Orgânica do Município de
Campo Limpo Paulista.
São Paulo, 08 de setembro de 2014.
Nilo Spinola Salgado Filho
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
aca