Parecer em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Processo nº 2184094-64.2014.8.26.0000

Requerente: Prefeito do Município de Tietê

Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Tietê

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda Aditiva nº 04/2014 (§§ 2º e 3º do art. 1º, §§ 2º e 3º do art. 10 e §§ 3º e 4º do art. 15) e Emenda Substitutiva nº 16/2014 (parte final do § 1º do art. 1º, parte final do art. 10 e parte final do art. 15). Lei nº 3.475, de 12 de setembro de 2014. Iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Alterações de normas afetas ao serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos. Ação procedente. 1. Encontra-se na reserva da administração e na iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo a organização e regulamentação dos serviços públicos, impossibilitada a alteração através de emendas parlamentares (arts. 5º e 24, § 2º, 2, 47, II, XIV e XIX, a, CE/89). 2. Parecer pela procedência do pedido.

Colendo Órgão Especial

Senhor Desembargador Relator

Tratam estes autos de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Tietê, tendo por objeto a Lei Municipal nº 3.475, de 12 de setembro de 2014 (fls. 01/13), que “Dispõe sobre serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos”, mais especificamente na parte acrescentada pela Emenda Aditiva nº 04/2014 (§§ 2º e 3º do art. 1º, §§ 2º e 3º do art. 10 e §§ 3º e 4º do art. 15) e na parte alterada pela Emenda Substitutiva nº 16/2014 (parte final do § 1º do art. 1º, parte final do art. 10 e parte final do art. 15).

O autor alega que houve ofensa ao princípio da separação dos poderes, uma vez que “ao promover a alteração do texto original para incluir os dispositivos em questão, procurou o Legislativo local, de forma deliberada e injustificada, se imiscuir na gestão do Poder Executivo, tolhendo-o de lançar mão de medidas administrativas legítimas, como a terceirização do serviço público nas situações que a lei assim o permite” (fl. 04), acarretando violação aos arts. 5º e 47 da Constituição do Estado de São Paulo.

A liminar foi deferida, para a suspensão da eficácia do ato normativo impugnado, fls. 60/61.

Devidamente notificado (fl. 94), o Presidente da Câmara Municipal manejou agravo de instrumento (fls. 67/68, 73/81) e apresentou informações (fls. 96/103), defendendo a validade do ato normativo impugnado.

Citado regularmente (fls. 123/124), o Senhor Procurador-Geral do Estado declinou de realizar a defesa do ato normativo impugnado, afirmando tratar de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 127/129).

Nestas condições vieram os autos para manifestação desta Procuradoria Geral de Justiça (fl. 130).

O Poder Executivo do Município de Tietê encaminhou à Câmara Municipal de Tietê projeto de lei que “Dispõe sobre serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos”. Contudo, a Câmara de Vereadores apresentou a Emenda Aditiva nº 04/2014 e a Emenda Substitutiva nº 16/2014 que alteraram a redação de dispositivos do texto original.

A Emenda Aditiva nº 04/2014 adicionou os seguintes dispositivos ao projeto de lei:

“(...)

Art. 1º - (...)

§ 2º - A execução dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos urbanos por terceiros somente poderá ser realizada até o término dos contratos em vigor.

§ 3º - Após o término do contratos em vigor citados no parágrafo anterior, os serviços deverão ser executados diretamente pela Secretaria de Serviços, exceto para o caso do transbordo e destinação final dos resíduos sólidos que poderá ser terceirizado.

Art. 10 - (...)

§ 2º - A coleta regular, o transporte e a destinação final dos resíduos sólidos ordinários domiciliares por terceiros somente poderá ser realizada até o término dos contratos em vigor.

§ 3º - Após o término dos contratos em vigor citados no parágrafo anterior, os serviços deverão ser executados diretamente pela Secretaria de Serviços, exceto para o caso do transbordo e destinação final dos resíduos sólidos que poderá ser terceirizado.

Art. 15 - (...)

§ 3º - A coleta regular, o transporte e a destinação final do resíduo reciclável por terceiros remunerada somente poderá ser realizada até o término dos contratos em vigor.

§ 4º - Após o término dos contratos em vigor citados no parágrafo anterior, os serviços deverão ser executados diretamente pela Secretaria de Serviços, exceto no caso de terceirização sem custos para a administração.

(...)”

Por sua vez, a Emenda Substitutiva nº 16/2014 incluiu a parte final sublinhada aos seguintes dispositivos do projeto de lei:

“(...)

Art. 1º - (...)

§ 1º - A Secretaria de Serviços é o órgão responsável pelos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos, executando-os por meios próprios, exceto no caso previsto no parágrafo seguinte.

Art. 10 - A coleta regular, o transporte e a destinação final dos resíduos sólidos ordinários domiciliares são de exclusiva competência as Secretaria de Serviços, que deverá executá-los de forma direta.

Art. 15 - A coleta regular, o transporte e a destinação do resíduo sólido reciclável são de exclusiva competência da Secretaria de Serviços de forma direta ou através de terceiros, desde que, neste último caso, seja sem custo para administração.

(...)” (grifamos)

A ação deve ser julgada procedente.

É que a Emenda Aditiva nº 04/2014 e a Emenda Substitutiva nº 16/2014 ao alterarem a redação de dispositivos do texto original, dispuseram sobre matérias concernentes a serviço público, encontrando-se no âmbito da atividade administrativa do Município, cuja organização, funcionamento e direção superior cabe ao Prefeito Municipal, com auxílio dos Secretários Municipais.

Mais precisamente, as alterações operadas pelas emendas parlamentares cuidaram de assuntos inerentes ao serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos, matéria exclusivamente relacionada à Administração Pública, a cargo do Chefe do Executivo.

Trata-se de atividade nitidamente administrativa, representativa de atos de gestão, de escolha política para a satisfação das necessidades essenciais coletivas, vinculadas aos Direitos Fundamentais. Assim, privativa do Poder Executivo e inserida na esfera do poder discricionário da administração.

Não se trata, evidentemente, de atividade sujeita a disciplina legislativa. Assim, o Poder Legislativo não pode por meio de lei ocupar-se da administração, sob pena de se permitir que o legislador administre invadindo área privativa do Poder Executivo – ainda que o faça através de emenda parlamentar.

É sabido que, uma vez apresentado o projeto pelo Chefe do Poder Executivo, está exaurida a sua atuação. Abre-se o caminho, em seguida, para fase constitutiva da lei, que se caracteriza pela discussão e votação públicas da matéria.

Nessa fase se sobressai o poder de emendar.

O poder de emendar, com efeito, é reconhecido pela doutrina tradicional e está reservado aos parlamentares enquanto membros do Poder incumbido de estabelecer o direito novo.

O Supremo Tribunal Federal o considera como prerrogativa dos parlamentares, como se intui do seguinte julgado:

“O exercício do poder de emenda, pelos membros do parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à função legislativa do Estado - O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em "numerus clausus", pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. - Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa” (STF, Pleno, ADI nº 973-7/AP – medida cautelar. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19 dez. 2006, p. 34).

Não obstante isso, o poder de emenda não é irrestrito. Quando o Poder Legislativo do Município edita ou altera lei, através de emenda parlamentar, disciplinando atuação administrativa, como ocorre, no caso em exame, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do Administrador Público, violando o princípio da separação de poderes.

Cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a respeito da conveniência e oportunidade da criação e regulamentação dos serviços em benefício dos cidadãos. Trata-se de atuação administrativa que fundada em escolha política de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro poder.

A inconstitucionalidade, portanto, decorre da violação da regra da separação de poderes, prevista na Constituição Paulista e aplicável aos Municípios (arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, a, e 144).

Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando – ou emendando – leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que deve existir entre os poderes estatais.

A matéria tratada na lei encontra-se na órbita da chamada reserva da administração, que reúne as competências próprias de administração e gestão, imunes a interferência de outro poder (art. 47, II e IX da Constituição Estadual – aplicável na órbita municipal por obra de seu art. 144), pois privativas do Chefe do Poder Executivo.

Ainda que se imagine que houvesse necessidade de disciplinar por lei alguma matéria típica de gestão municipal, a iniciativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo, mesmo quando ele não possa discipliná-la por decreto nos termos do art. 47, XIX, da Constituição Estadual.

Assim, a emenda parlamentar, ao instituir condições da prestação de serviço público, de um lado, viola o art. 47, II e XIV, no estabelecimento de regras que respeitam à direção da administração e à organização e ao funcionamento do Poder Executivo, matéria essa que é da alçada da reserva da Administração, e de outro, ela ofende o art. 24, § 2º, 2, na medida em que impõe atribuição ao Poder Executivo.

Assim dispõe o art. 24, § 2º, 2, da Constituição Estadual – que reproduz o art. 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal:

“Art. 24 – A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição:

(...)

§ 2º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

2 – criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 47, XIX;”

Com efeito, é assente no Supremo Tribunal Federal que a regra do art. 61, § 1º, II, e, da Constituição Federal, reproduzida no art. 24, § 2º, 2, da Constituição Estadual, é de observância obrigatória para Estados e Municípios, por força do princípio da simetria, bem como que a lei que dispõe sobre serviços públicos, é da iniciativa legislativa reservada privativamente ao Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido o posicionamento do STF, aplicável à hipótese mutatis mutandis:

“(...) 5. Tratando-se de criação de funções, cargos e empregos públicos ou de regime jurídico de servidores públicos impõe-se a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo nos termos do art. 61, § 1º, II, da Constituição Federal, o que, evidentemente, não se dá com a Lei Orgânica” (RTJ 205/1041).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 54, VI DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. VEDAÇÃO DA FIXAÇÃO DE LIMITE MÁXIMO DE IDADE PARA PRESTAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AOS ARTIGOS 37, I E 61, § 1º, II, C E F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Dentre as regras básicas do processo legislativo federal, de observância compulsória pelos Estados, por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes, encontram-se as previstas nas alíneas a e c do art. 61, § 1º, II da CF, que determinam a iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo na elaboração de leis que disponham sobre o regime jurídico e o provimento de cargos dos servidores públicos civis e militares. Precedentes: ADI 774, rel. Min. Sepúlveda Pertence, D.J. 26.02.99, ADI 2.115, rel. Min. Ilmar Galvão e ADI 700, rel. Min. Maurício Corrêa (...)” (RTJ 203/89).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 792, DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATO NORMATIVO QUE ALTERA PRECEITO DO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NO PROCESSO LEGISLATIVO ESTADUAL. PROJETO DE LEI VETADO PELO GOVERNADOR. DERRUBADA DE VETO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno [artigo 25, caput], impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Precedentes. 2. O ato impugnado versa sobre matéria concernente a servidores públicos estaduais, modifica o Estatuto dos Servidores e fixa prazo máximo para a concessão de adicional por tempo de serviço. 3. A proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto aposto pelo Governador. O acréscimo legislativo consubstancia alteração no regime jurídico dos servidores estaduais. 4. Vício formal insanável, eis que configurada manifesta usurpação da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo [artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘c’, da Constituição do Brasil]. Precedentes. 5. Ação direta julgada procedente para declarar inconstitucional a Lei Complementar n. 792, do Estado de São Paulo” (STF, ADI 3.167-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 18-06-2007, v.u., DJe 06-09-2007).

“PROJETO - INICIATIVA - SERVIDOR PÚBLICO - DIREITOS E OBRIGAÇÕES. A iniciativa é do Poder Executivo, conforme dispõe a alínea ‘c’ do inciso II do § 1º do artigo 61 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - SERVIDOR DO ESTADO - EMENDA - AUMENTO DE DESPESA. Resultando da emenda apresentada e aprovada aumento de despesa, tem-se a inconstitucionalidade, consoante a regra do inciso I do artigo 63 da Constituição Federal. PROJETO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO EXECUTIVO - EMENDA - POSSIBILIDADE. Se de um lado é possível haver emenda em projeto de iniciativa do Executivo, indispensável é que não se altere, na essência, o que proposto, devendo o ato emanado da Casa Legislativa guardar pertinência com o objetivo visado. PROJETO - COMPETÊNCIA DO EXECUTIVO - EMENDA - PRESERVAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO. Emenda a projeto do Executivo que importe na ressalva de direito já adquirido segundo a legislação modificada não infringe o texto da Constituição Federal assegurador da iniciativa exclusiva. LICENÇA-PRÊMIO - TRANSFORMAÇÃO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER EM OBRIGAÇÃO DE DAR - ALTERAÇÃO NORMATIVA - VEDAÇÃO - OBSERVÂNCIA. Afigura-se constitucional diploma que, a um só tempo, veda a transformação da licença-prêmio em pecúnia e assegura a situação jurídica daqueles que já tenham atendido ao fator temporal, havendo sido integrado no patrimônio o direito adquirido ao benefício de acordo com as normas alteradas pela nova regência” (RTJ 194/848).

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 109, de 08 de abril de 1994, do Estado de Rondônia. (...) - No mérito, já se firmou o entendimento desta Corte no sentido de que, também em face da atual Constituição, as normas básicas da Carta Magna Federal sobre processo legislativo, como as referentes às hipóteses de iniciativa reservada, devem ser observadas pelos Estados-membros. Assim, não partindo a lei estadual ora atacada da iniciativa do Governador, e dizendo ela respeito a regime jurídico dos servidores públicos civis, foi ofendido o artigo 61, § 1º, II, ‘c’, da Carta Magna. Ação direta que se julga procedente, para declarar-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 109, de 08 de abril de 1994, do Estado de Rondônia” (STF, ADI 1.201-RO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, 14-11-2002, v.u., DJ 19-12-2002, p. 69).

Aliás, o colendo Órgão Especial do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo perfilha esse entendimento e vem pronunciando a inconstitucionalidade de normas semelhantes:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei do Município de Taubaté (Lei Complementar n. 282 de 2.5.2012) que sofreu emendas parlamentares que trataram de matérias atinentes à jornada de trabalho, ao regime de concessão de licença e à remuneração dos servidores de autarquia municipal. Configurado o excesso do poder de emendar, na medida em que as alterações introduzidas referem-se à matéria de iniciativa do Chefe do Executivo. Inconstitucionalidade formal e desrespeito à separação de poderes. Afronta aos artigos 5o; 24, §2° e 144 da Constituição Bandeirante. Ação procedente, modulados os efeitos em relação aos ocupantes de cargos de eletricista nível I e mecânico de manutenção de máquinas e equipamentos, os quais, diante da boa-fé, não serão condenados à devolução dos valores a maior porventura recebidos.” (ADI 0190756-49.2012.8.26.0000, Rel. Des. Enio Santarelli Zuliani, j. 08-05-2013).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Município de Águas de São Pedro - Lei Municipal n° 1.608, de 28 de outubro de 2011, que ‘Autoriza a ampliação da licença maternidade às Servidoras Públicas Municipais de Águas de São Pedro e dá providências’ - Iniciativa parlamentar - Lei concernente ao regime público dos servidores municipais - Iniciativa privativa do Chefe do Executivo - Violação da regra da separação de poderes - Violação dos artigos 5; 24, § 2º, item 4; 25; 47, II e XIV e 144 da Constituição do Estado de São Paulo - Precedentes - Inconstitucionalidade reconhecida - Ação procedente” (ADI 0049652-69.2012.8.26.0000, Rel. Des. De Santi Ribeiro, v.u., 29-08-2012).

As alterações produzidas pela Câmara Municipal traduzem-se em ônus para a Administração não previstos no projeto original e que, por tal motivo, representam inequívoco abuso do poder de emendar, com a consequente violação do princípio da separação dos poderes de que trata o art. 5º da Constituição do Estado.

Diante do exposto, aguarda-se seja o pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos acrescidos à Lei nº 3.475, de 12 de setembro de 2014, do Município de Tietê, pela Emenda Aditiva nº 04/2014 (§§ 2º e 3º do art. 1º, §§ 2º e 3º do art. 10 e §§ 3º e 4º do art. 15) e pela Emenda Substitutiva nº 16/2014 (parte final do § 1º do art. 1º, parte final do art. 10 e parte final do art. 15).

São Paulo, 26 de janeiro de 2015.

Nilo Spinola Salgado Filho

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

ef/dcm