Excelentíssimo
Senhor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo.
Protocolado nº 142.201/11
Assunto: Inconstitucionalidade
da Lei n.º 2.582/96, do
Município de Olímpia.
Ementa:
Lei n.º 2.582/96, do Município de Olímpia, que autorizou o pagamento de pensão
vitalícia a viúvas de ex-prefeitos municipais, em valor correspondente a 3
(três) salários base daquele Município. Benefício de caráter previdenciário que
foi instituído sem a correspondente fonte de custeio. Lei que igualmente atenta
contra a isonomia, a moralidade, a razoabilidade e o interesse público,
princípios aos quais está subordinada a Administração Pública e que também
servem de limite à atuação do legislador. Acolhimento da representação.
O Procurador-Geral de
Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no artigo
116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n.º 734, de 26 de novembro de 1993
(LOEMP), e em conformidade com o disposto nos artigos 125, § 2.º, e 129, inciso
IV, da Constituição Federal, e artigos 74, inciso VI, e 90, inciso III, da
Constituição do Estado de São Paulo, com base nos elementos de convicção constantes
do incluso protocolado (PGJ n.º 142.201/11), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a
presente AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE da Lei n.º 2.582, 28 de novembro de 1996, do
Município de Olímpia, pelos fundamentos a seguir expostos:
A iniciativa da propositura da presente ação direta de
inconstitucionalidade decorre do acolhimento de representação formulada pelo
cidadão Willian Antonio Zanolli, residente no Município de Olímpia, que, por
meio de publicação na imprensa oficial, tomou conhecimento da edição – pelo
atual Prefeito Eugênio José Zuliani – do Decreto Municipal n.º 5.074, de 26 de
setembro de 2011, que, com respaldo na legislação em referência, concedeu o
benefício de pensão mensal a viúva de ex-prefeito municipal.
A
Lei n.º 2.582/96, que “Dispõe sobre
concessão de pensão mensal às viúvas de ex-Prefeitos Municipais e dá outras
providências”, reza o seguinte:
“Art. 1.º - Fica o Poder Executivo Municipal
autorizado a conceder pensão mensal às viúvas de ex-Prefeitos Municipais, cujo
valor será de 3 (três) salários base do Município.
Parágrafo
único – O valor da pensão será corrigido na mesma proporção, quando do reajuste
dos servidores municipais.
Art.
2.º - O benefício de que trata esta lei será concedido mediante requerimento da
pessoa interessada.
Art.
3.º - As despesas decorrentes com a execução desta lei correrão a conta de
dotações próprias do orçamento vigente, suplementadas oportunamente se
necessário.
Art.
4.º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.”
A lei em destaque, como será visto a seguir, é incompatível
com a Constituição do Estado de São Paulo, máxime com as seguintes disposições:
“Art. 1.º - O Estado de São Paulo, integrante
da República Federativa do Brasil, exerce as competências que na lhe são
vedadas pela Constituição Federal.
Art.
111 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos
Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse
público.
Art.
218 – O Estado garantirá, em seu território, o planejamento e desenvolvimento
de ações que viabilizem, no âmbito de sua competência, os princípios de
seguridade social previstos nos artigos 194 e 195 da Constituição Federal.
Art.
144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
A Constituição em vigor consagrou o Município como entidade
federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na
organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota, aliás, da exegese dos arts. 1.º, 18, 29,
30 e 34, VI, “c” da CF (Cf. Alexandre de Moraes, “Direito Constitucional”, Atlas,
São Paulo, 7.ª ed., p. 261).
Na definição de José Afonso da Silva, autonomia “é a capacidade ou
poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por
entidade superior”, representada no caso pela Constituição (Cf. Curso de
Direito Constitucional Positivo, Malheiros, São Paulo, 1992, p. 545).
Ou seja, essa autonomia
consagrada ao Município, pela vigente Constituição, não tem caráter
absoluto e soberano; ao contrário, ela encontra limites nos princípios emanados
dos poderes públicos e dos pactos fundamentais, que instituíram a soberania de
um povo (Cf. De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, Forense, Rio de Janeiro,
Volume I, 1984, p. 251).
A autonomia
municipal assenta-se em quatro capacidades básicas: (a) auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria,
(b) autogoverno, pela eletividade do
Prefeito e dos Vereadores as respectivas Câmaras Municipais, (c) autolegislação, mediante competência
de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência
exclusiva e suplementar, (d)
autoadministração ou administração própria, para manter e prestar os serviços
de interesse local (Silva, J. A., ob. cit., p. 546).
Nessas quatro capacidades encontram-se caracterizadas a
autonomia política (capacidades de auto-organização e autogoverno), a autonomia
normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência),
a autonomia administrativa
(administração própria e organização dos serviços locais) e a autonomia
financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas
rendas, que é uma característica da autoadministração) (Silva, J. A., ob. e
loc. cits).
Contudo, a liberdade conferida aos Municípios – para gerir
os seus próprios assuntos, aplicar as suas rendas e editar leis sobre matérias
de sua competência – não é ampla e ilimitada, pois autonomia não é sinônimo de
soberania, mas sim está subordinada aos limites estabelecidos na própria
Constituição.
Na espécie, verifica-se que a Câmara de Vereadores de Olímpia
editou lei autorizando o Prefeito a conceder benefício às viúvas de ex-prefeitos
municipais consistente no pagamento mensal de 3 (três) salários base do
Município, em tudo semelhante a uma pensão previdenciária, sem indicação da
correspondente fonte de custeio, como determina o sistema constitucional do País,
para a instituição de benefício dessa natureza.
Com efeito, tanto a Constituição do Estado de São Paulo, por
meio do seu art. 218 – norma essa de caráter remissivo, que o STF admite ser
utilizada como parâmetro de controle de constitucionalidade (RE n.º 213.120/BA,
rel. Min. MAURICIO CORREA, DJ 2/6/2000) –, como a Constituição Federal, nos
seus arts. 195, § 5º e 201 albergaram o princípio do regime previdenciário
contributivo, de maneira que não há como ser deferido benefício de natureza
previdenciária sem a correspondente fonte de custeio.
A Constituição Bandeirante previu expressamente que, na
esfera de sua competência, os princípios da seguridade social previstos nos
arts. 194 e 195 da Constituição Federal devem ser observados. E, consoante este
último dispositivo, a seguridade social será financiada por toda a sociedade.
Significa isso dizer que, sem custeio não há como se obter
benefício previdenciário. Com efeito, ao criar pensão em favor de viúva de ex-prefeito
o Município de Olímpia legislou contrariamente ao Estatuto Fundamental,
incorrendo, portanto, em vício material de inconstitucionalidade.
Mas não é só!
Essa legislação também malfere os princípios da igualdade,
moralidade, razoabilidade e interesse público, visto que, para a percepção de
idêntico benefício, do trabalhador comum exigem-se longos anos de labor e efetiva
contribuição, ao passo que para o pagamento de pensão as viúvas de ex-prefeitos
nenhuma contrapartida há, tratando-se, pois, de ato de mera liberalidade,
lesivo ao erário municipal, mantido com a arrecadação de tributos e outras
receitas em geral, o que torna ilógica, sob o prisma da igualdade, a manutenção
do aludido benefício.
É de sabença geral que o homem público age em nome do Estado,
não podendo favorecer ninguém, devendo assegurar a igualdade perante a lei, sob
pena de invalidade dos atos que praticar.
De igual modo, no exercício de sua função normativa, o
legislador deve garantir a igualdade na lei, estando, assim, impedido de
instituir benesses injustificáveis, desarrazoadas, como no caso de se garantir
o pagamento de pensão vitalícia, a expensas do erário municipal, a quem foi
casada com ex-ocupante de cargo público eletivo, só por esse fator. Em
excelente monografia sobre o tema, o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello assinalou
que:
“O
preceito magno da igualdade (...) é norma voltada quer para o aplicador da lei
quer para o próprio legislador. Deveras, não só perante a norma posta se
nivelam os indivíduos, mas, a própria edição dela assujeita-se ao dever de
dispensar tratamento equânime às pessoas.
Por
isso Francisco Campos lavrou, com pena de ouro, o seguinte asserto:
‘Assim,
não poderá subsistir qualquer dúvida quanto ao destinatário da cláusula
constitucional da igualdade perante a lei. O seu destinatário é, precisamente,
o legislador e, em consequência, a legislação; por mais discricionários que
possam ser os critérios da política legislativa, encontra no princípio da igualdade
a primeira e mais fundamental de suas limitações (Direito Constitucional, Ed.
Freitas Bastos, 1956, vol. II, p. 30).
A
Lei não deve ser fonte de privilégios ou perseguições, mas instrumento
regulador da vida social que necessita tratar equitativamente todos os
cidadãos. Este é o conteúdo político-ideológico absorvido pelo princípio da
isonomia e juridicizado pelos textos constitucionais em geral, ou de todo modo
assimilado pelos sistemas normativos vigentes.
Em
suma: dúvida não padece que, ao se cumprir uma lei, todos os abrangidos por ela
há de receber tratamento parificado, sendo certo, ainda, que ao próprio ditame
legal é interdito deferir disciplinas diversas para situações equivalentes.’
Nada justifica, com a devida vênia, a adoção de tratamento
tão privilegiado a quem nunca manteve vínculo com a Administração Pública,
exceto o fato de haver se casado com alguém que, num dado momento de sua vida,
exerceu transitoriamente mandato eletivo (fator de discriminação).
Ao autorizar o pagamento de pensão às viúvas de ex-prefeitos,
o legislador local olvidou-se de que, no exercício de sua função normativa, não
é possível a instituição de privilégio a quem quer que seja (igualdade na lei),
sob pena de descumprimento do mais comezinho princípio constitucional, a igualdade, que é estreitamente
vinculado ao princípio republicano.
Segundo Geraldo Ataliba, “a igualdade é o postulado condicional do regime republicano, sua pedra
de toque e a ‘res publica’ é de todos e para todos. Os poderes de que todos
recebe devem traduzir-se em benefícios e encargos iguais para todos os cidadãos.”
(Cf. República e Constituição, RT, São Paulo, 1985, p. 134)
Só para efeito de comparação, afigura-se indefensável a manutenção
dessa benesse legal em contraste com a situação, por exemplo, daqueles que, por
ação ou omissão de agentes públicos, recebem pensão mensal custeada pelo erário
(vide, ad exemplum, o massacre de
Eldorado dos Carajás, a chacina da Candelária, etc.).
Nesta última hipótese existe uma justificativa albergada
pelo direito para a concessão do benefício: o dever estatal de reparar os danos
causados a particulares por seus agentes (responsabilidade objetiva), mas – no
caso de viúvas de ex-prefeitos – nenhuma justificativa há sob a lógica do
direito.
Ao tratar dos privilégios, sob o prisma da igualdade,
Pimenta Bueno bem asseverou que:
“A
abolição dos privilégios (...) é uma outra consequência necessária do justo e
útil princípio da igualdade perante a lei.
Por
privilégio em geral, ou na consideração do direito público, entende-se toda e
qualquer espécie de prerrogativas, vantagens, isenções ou direitos quaisquer concedidos com exceção da lei comum
(g.n.), como, por exemplo, o
privilégio de aposentadoria (g.n.), de não pagar certos impostos, de
gozar de certos monopólios, do direito exclusivo de caça, de foro judicial
privilegiado, etc. Consequentemente, o privilégio pode expressar-se por uma das
seguintes formas:
1.º)
Fazer ou gozar alguma coisa, de que os outros são excluídos pela proibição do
direito comum.
2.º)
Não fazer ou não prestar alguma coisa, que os outros são obrigados a fazer ou
prestar em virtude do direito comum, ou geral. 3.º) Ter direito superior ou
preferência, quando entrar com outros em concorrência.
É
pois uma exceção ou proteção especial de maior ou menor importância, que faz
desaparecer a igualdade perante a lei, e que põe alguns cidadãos em melhores
condições que todos os outros. Basta enunciar o fato para se reconhecer quanto
são em geral odiosos os privilégios; são usurpações sobre os direitos alheios,
ou pelo menos desigualdade formal de direitos.
.......................................................
A
lei deve ser uma e a mesma para todos, qualquer especialidade ou prerrogativa
que não for fundada só e unicamente em uma razão muito valiosa do bem público,
será uma injustiça e poderá ser uma tirania.” (Cf. Direito Público Brasileiro e
Análise da Constituição do Império, Senado Federal, 1978, pp. 415/416)
Mais grave ainda neste caso é notar que na lei em exame nenhuma
menção há sobre as condições financeiras das viúvas de ex-prefeitos,
estabelecendo apenas uma condição objetiva para a obtenção do benefício; logo,
mesmo aquelas que, no plano da realidade, prescindem do recebimento da pensão para
manter-se poderão reclamar o seu pagamento.
Nem é o caso de argumentar-se que, na prática, somente quem
dele precisar vai requerer o pagamento do benefício, visto que, no plano do
controle de constitucionalidade, a norma é avaliada sob uma perspectiva eminentemente
abstrata.
De igual modo, o princípio da moralidade foi seriamente abalado,
neste caso, porquanto a lei não pode autorizar que o governante aja sem isenção,
em defesa de interesses privados, em seu próprio benefício, negligenciando os
interesses da sociedade, dos quais deveria se ocupar.
Para Hely Lopes Meirelles, “a moralidade administrativa integra o Direito, como elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade,
erigindo-se em fator de legalidade.” (Cf. Direito Administrativo
Brasileiro, Malheiros, São Paulo, 200,3, 28.ª edição, atualizada por Eurico de
Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, p. 89)
Por sua vez, Lúcia Valle Figueiredo assevera que “o princípio da moralidade corresponde ao
conjunto de regras de conduta da Administração que, em determinado ordenamento
jurídico, são consideradas os standards comportamentais que a sociedade deseja
e espera.” (Cf. Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 9.ª edição, 2008,
p. 57)
Tamanha liberalidade com recursos públicos, num país que
ostenta uma das maiores cargas tributárias do mundo, mas muito pouco devolve à
sociedade em termos de saúde, educação, segurança, etc., constitui verdadeiro
acinte, que merece rigorosa reprovação do Poder Judiciário.
Tanto o legislador como o administrador público estão subordinados
às normas e princípios constitucionais, conforme previsto no art. 111 da Carta
Estadual.
Há que se considerar, por outro lado, que a situação
financeira do Município de Olímpia nunca foi das melhores, tanto que, há vários
anos, mantém estoque de precatórios em atraso, não priorizando o pagamento de
seus credores, mas canalizando recursos para a prática de liberalidades.
Reportagem publicada no sítio www.ifolha.com.br. dá uma dimensão da
gravidade do problema.
|
“Olímpia aparece na lista negra dos precatórios
do TJ Seg, 14 de Março de 2011
20:37 O
Tribunal de Justiça (TJ) de São Paulo colocou 63 prefeituras da região
noroeste, dentre elas, as de Olímpia e Cajobi, na lista negra dos que
deixaram de prestar informações sobre o pagamento de precatórios. As
prefeituras teriam deixado de cadastrar os credores no Sistema de Controle de
Pagamento do TJ. O pedido, no entanto, teria sido ignorado |
Assim, afigura-se irrecusável que a legislação em exame é
verticalmente incompatível com os arts. 111 e 218 da Constituição do Estado de
São Paulo, preceitos esses que são de observância obrigatória pelos Municípios,
por força do disposto no art. 144 dessa mesma Carta, impondo-se, por
conseguinte, a sua exclusão do ordenamento constitucional em vigor.
Por um dever elementar de lealdade, cumpre esclarecer que a
questão principal a emergir do bojo da presente ação direta de
inconstitucionalidade foi submetida à apreciação do Órgão Especial desse
Egrégio Tribunal de Justiça, na Arguição de Inconstitucionalidade n.º
0265581-95.2011.8.26.0000, rel. Des. José Reinaldo, ainda pendente de julgamento.
De igual modo, está pendente de julgamento no STF o RE n.º
405386/RJ, rel. Min. Ellen Gracie, em que se discute, a par de outras questões,
a constitucionalidade de lei que instituiu pensão a viúvas de ex-prefeitos.
Nada obstante, entendo presentes os pressupostos jurídico-processuais
que autorizam a suspensão liminar da eficácia da lei ora impugnada.
Ocorre que, no julgamento da ADI n.º 3853-2/MS (Rel. Min.
CARMEN LÚCIA), em que se discutiu a validade de lei que autorizou o pagamento
de subsídio mensal e vitalício a ex-governadores do Estado do Mato Grosso do
Sul, e de pensão ao cônjuge supérstite, na metade do valor percebido em vida
pelo titular, o STF posicionou-se no sentido de sua inconstitucionalidade,
conforme ementa abaixo reproduzida:
”
Embora não se refira especificamente ao pagamento de pensão
a viúva de ex-prefeitos, tema que continua pendente de solução nesse egrégio
Tribunal de Justiça e também no STF, a lógica do raciocínio empregado é
idêntica à do caso sob exame: o pagamento de subsídio a ex-ocupante de cargo
eletivo e, na sua falta, de pensão ao cônjuge supérstite.
Patente neste caso a ofensa aos princípios da moralidade,
igualdade, razoabilidade e interesse público, ante a concessão de benefício
(pensão especial) a quem nenhum vínculo manteve ou mantém com a Administração
Pública, exceto o fato de ter sido casada com ex-ocupante de cargo público
eletivo, situação, que, porém, sob a perspectiva do direito, e à vista dos
interesses prestigiados constitucionalmente, nenhuma relevância apresenta para
justificar a atribuição de verdadeiro tratamento privilegiado.
Por outro lado, como a verba tem caráter alimentar, e,
portanto, é irrepetível, se a presente ação for julgada procedente, afinal, não
será possível acionar as beneficiárias de modo a obter-se o ressarcimento do
erário municipal, ante os prejuízos sofridos com a aplicação dessa lei, que
deverá ser suspensa, com efeito ex nunc,
tão só para evitar, até a decisão final da presente ação direta de
inconstitucionalidade, a continuidade dos pagamentos, em favor de quem já
requereu e obteve a benesse legal, e a concessão de novos benefícios com base
nessa controvertida lei.
À vista do exposto, requer-se a concessão de liminar, ante a presença dos
requisitos legais do fumus boni iuris
e periculum in mora e, a seguir, que
seja determinado o processamento da presente ação, colhendo-se informações
pertinentes do Prefeito e da Câmara de Vereadores de Olímpia, sobre as quais me
manifestarei no momento oportuno, vindo, afinal, a ser reconhecida e proclamada
a inconstitucionalidade da Lei 2.582, de 28 de novembro de 1996, do aludido Município,
adotando-se as providências necessárias à suspensão definitiva dos efeitos de
sua execução.
São Paulo, 7 de novembro
de 2011.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça
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Protocolado nº 142.201/11
Interessado: Dr. José Márcio Rossetto Leite
Assunto: Inconstitucionalidade
da Lei n.º 2.582/96, do Município de Olímpia.
1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face da Lei n.º 2.582/96, do Município de Olímpia, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 7 de novembro de
2011.
Fernando Grella Vieira
Procurador-Geral de Justiça
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