Excelentíssimo Senhor Doutor Desembargador
Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
EMENTA:
Leis Complementares n.os 150 (25/2/2009), 173 (8/2/2010), 192
(14/2/2011) e 215 (13/2/2012), do Município de Tupã. Revisão anual geral.Índicesdefinidos
pela própria Câmara, com desconsideração da existência de reserva de iniciativa
sobre a matéria em favor do Executivo. Precedentes do STF. Revisão pontual. Leis
que, na verdade, concederam reajustes da remuneração dos servidores da Câmara e
do subsídio dos Vereadores. Alteração do valor do subsídio dentro da própria
legislatura. Inconstitucionalidade parcial. Acolhimento da representação.
O PROCURADOR-GERAL
DE JUSTIÇA, no exercício da atribuição prevista no artigo 116, inciso VI,
da Lei Complementar Estadual n.º 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica
do Ministério Público de São Paulo) e em conformidade com o disposto nos artigos
125, § 2.º e 129, inciso IV, da Constituição Federal, e artigos 74, inciso VI e
90, inciso III, da Constituição do Estado de São Paulo, com base nos elementos
de convicção extraídos do incluso protocolado (PGJ 162.821/11), vem perante
este Egrégio Tribunal de Justiça
promover AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE de disposições das Leis Complementares Municipais n.os
150, de 25/2/2009, 173 de 8/2/2010, 192 de 14/2/2011, e 215, de 13/2/2012, de
Tupã, pelas razões a seguir expostas:
1.
A presente ação decorre do acolhimento
de representação formulada pelo cidadão Nelson Barbosa de Pádua, o qual
questiona a legitimidade da revisão anual do subsídio pago aos Vereadores de
Tupã baseada em índice que não é geral, mas sim pontual, com inobservância da
regra da legislatura.
2. As disposições normativas impugnadas na
presente ação rezam o seguinte:
“(Lei Complementar n.º 150/2009)
Artigo
1.º – Ao Quadro Permanente de Servidores Públicos da Câmara Municipal da
Estância Turística de Tupã inclusive aos inativos, pensionistas, estagiários,
cargos em comissão e Agentes Políticos
do Legislativo, nos termos do artigo 39, parágrafo 4.º, e 37, incisos X
e XI, da Constituição Federal, é concedida revisão geral anual, em igual
índice, de 5,9% (cinco vírgula nove por cento) de forma linear, conforme
tabelas de vencimentos constantes do Anexo I desta Lei Complementar.
Anexo
I
Subsídio Valor (R)
Presidente 5.189,10
Vereador 4.130,10
(Lei Complementar n.º 173/2010)
Artigo
1.º – Ao Quadro Permanente de Servidores Públicos da Câmara Municipal da
Estância Turística de Tupã inclusive aos inativos, pensionistas, estagiários,
cargos em comissão e Agentes
Políticos do Legislativo, nos termos do artigo 39, parágrafo 4.º, e 37,
incisos X e XI, da Constituição Federal, é concedida revisão geral anual, em
igual índice, de 4,31% (quatro vírgula trinta e um por cento) de forma linear,
conforme tabelas de vencimentos constantes do Anexo I desta Lei Complementar.
Anexo
I
Subsídio Valor (R)
Presidente 5.412,75
Vereador 4.308,11
(Lei Complementar n.º 192/2011)
Artigo
1.º – Ao Quadro Permanente de Servidores Públicos da Câmara Municipal da
Estância Turística de Tupã inclusive aos inativos, pensionistas, estagiários,
cargos em comissão, temporários e Agentes
Políticos do Legislativo, nos termos do artigo 39, parágrafo 4.º, e 37,
incisos X e XI, da Constituição Federal, é concedida revisão geral anual, em
igual índice, de 5,90 % (cinco vírgula noventa por cento) de forma linear,
conforme tabelas de vencimentos constantes do Anexo I desta Lei Complementar.
Anexo
I
Subsídio Valor (R)
Presidente 5.732,10
Vereador 4.562,28
(Lei Complementar n.º 215/2012)
Artigo
1.º – Ao Quadro Permanente de Servidores Públicos da Câmara Municipal da
Estância Turística de Tupã inclusive aos inativos, pensionistas, estagiários,
cargos em comissão, temporários e Agentes
Políticos do Legislativo, nos termos do artigo 39, parágrafo 4.º, e 37,
incisos X e XI, da Constituição Federal, é concedida revisão geral anual, em
igual índice, de 6,50% (seis vírgula cinquenta por cento), IPCA/IBGE, de forma
linear, conforme tabelas de vencimentos constantes do Anexo I, II e III desta
Lei Complementar.
Anexo
III
Subsídio Valor (R)
Presidente 6.104,69
Vereador 4.858,83
3.
Como serádemonstrado a seguir, as expressões
acima destacadas em negrito são conflitantes com a Constituição do Estado de
São Paulo, em especial com os seus arts. 5.º, 24, § 2.º, itens 1 e 4, 111, 115,
inciso XI, e 144, os quaistêm o seguinte teor:
“Artigo
5.º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
§
1.º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.
Art.
24 - .......
.................................................
§
2.º - Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado, a iniciativa das leis
que disponham sobre:
1
– criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração
direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração;
................................................
4
– servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares
para a inatividade;
Artigo 111 – A administração pública direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público.
Artigo
115 – Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive
as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é
obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
................................................
XI
– a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção
de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na
mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.
Artigo
144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e
financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios
estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
4. No modelo estruturante concebido pela
Constituição, os municípios foram dotados de autonomia administrativa,
legislativa e financeira, o que os habilita a organizar seus próprios serviços,
criar cargos e fixar sua remuneração, desde que, por óbvio, observem as normas
constitucionais federais atinentes ao funcionalismo público em geral.
5. A CartaPolítica Estadual, no seu art. 115,
XI, reza que:
Art.
115 - .........
XI
- a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção
de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na
mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;
6. Trata-se de norma repetida da Constituição
Federal (art. 37, X), cuja observância é obrigatória pelos Municípios.
7. Assim dispõe o art. 37, X, da Constituição
Federal:
Art.
37 - ..............
X
-a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4.º do
art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada
a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na
mesma data e sem distinção de índices;
8. É curioso observar que a norma constitucional
federal é mais abrangente do que sua similar estadual. Enquanto aquela
apresenta duplo comando (1. exigência de lei específica para a fixação ou
alteração da remuneração dos servidores públicos e do subsídio dos agentes
políticos/2. garantia de revisão anual), esta tratou apenas de garantir a
revisão anual geral, sugerindo, na sua parte final, que a iniciativa da lei a
versar sobre tal assunto seja privativa de cada Poder, o que, como será visto
mais adiante, é inexato.
9.
Na verdade, ao adaptar a norma
constitucional federal, o legislador constituinte estadual mudou a posição
geográfica da locução observada a iniciativa privativa em cada
caso, que, na correta exegese
do art. 37, inciso X, da Constituição Federal, diz respeito ao primeiro
comando: a iniciativa de lei para a
fixação ou alteração da remuneração dos servidores públicos e do subsídio dos
agentes políticos, nada tendo a ver com a iniciativa da lei de revisão
geral anual.
10. Só para reforçar tal exegese, cabe recordarque
o inciso X do art. 37 da Constituição Federal foi regulamentado, no âmbito da
União,pela Lei n.º 10.331, de 18/12/2001, que apresenta a seguinte redação:
LEI N.º 10.331, DE 18 DE DEZEMBRO DE
2001.
Regulamenta o inciso X do art. 37 da
Constituição, que dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e
subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º As remunerações e
os subsídios dos servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, serão
revistos, na forma do inciso X do art. 37 da Constituição, no mês de janeiro, sem distinção de
índices, extensivos aos proventos da inatividade e às pensões.
Art. 2º A revisão geral
anual de que trata o art. 1º observará as seguintes condições:
I
- autorização na lei de diretrizes orçamentárias;
II
- definição do índice em lei específica;
III - previsão do montante da
respectiva despesa e correspondentes fontes de custeio na lei orçamentária
anual;
IV - comprovação da disponibilidade
financeira que configure capacidade de pagamento pelo governo, preservados os
compromissos relativos a investimentos e despesas continuadas nas áreas
prioritárias de interesse econômico e social;
V - compatibilidade com a evolução
nominal e real das remunerações no mercado de trabalho; e
VI - atendimento aos limites para
despesa com pessoal de que tratam o art. 169 da Constituição e a Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000.
Art. 3º Serão
deduzidos da revisão os percentuais concedidos no exercício anterior,
decorrentes de reorganização ou reestruturação de cargos e carreiras, criação e
majoração de gratificações ou adicionais de todas as naturezas e espécie,
adiantamentos ou qualquer outra vantagem inerente aos cargos ou empregos
públicos. (Revogado pela Lei nº 10.697, de 2.7.2003)
Art. 4º No prazo de trinta
dias contados da vigência da lei orçamentária anual ou, se posterior, da lei
específica de que trata o inciso II do art. 2º desta Lei, os
Poderes farão publicar as novas tabelas de vencimentos que vigorarão no
respectivo exercício.
Art. 5º Para o exercício de
2002, o índice de revisão geral das remunerações e subsídios dos servidores
públicos federais será de 3,5% (três vírgula cinco por cento).
Parágrafo único. Excepcionalmente, não
se aplica aoíndice previsto no caput a dedução de que trata o
art. 3º desta Lei.
Art. 6º Esta Lei entra em
vigor na data de sua publicação.
Brasília, 18 de dezembro de 2001; 180o daIndependência
e 113o da República.
FERNANDO
HENRIQUE CARDOSO
Pedro
Malan
Martus
Tavares
Gilmar Ferreira Mendes
11. A referida lei, editada para explicitar o
comando constitucional, deixa bastante claro que: (I) lei única irá dispor
sobre a revisão anual geral da remuneração dos servidores públicos federais dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, elidindo, assim, a possibilidade
de que cada Poder edite uma lei específica; (II) o índice de revisão deverá ser
definido por lei específica; (III) não poderá haver distinção de índices.
12. Ademais, a Lei n.º 10.697, de 2 de julho de
2003, de iniciativa do Poder
Executivo, assim dispôs:
LEI N.º 10.697, DE 2 DE JULHO DE 2003.
Dispõe sobre a revisão geral e anual
das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas
federais, de que trata a Lei n.º 10.331, de 18 de dezembro de 2001, referente
ao ano de 2003.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte Lei:
Art. 1o Ficam reajustadas em um por cento,
a partir de 1º de janeiro de 2003, as remunerações e os subsídios
dos servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da
União, das autarquias e fundações públicas federais.
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua
publicação, com efeitos financeiros a partir de 1º de janeiro de
2003.
Art. 3º Revoga-se o art. 3º da Lei nº 10.331, de 18 de dezembro de
2001.
Brasília, 2 de julho de 2003; 182o da
Independência e 115o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Guido Mantega
13. Ou seja, na órbita federal, a iniciativa de
lei a dispor sobre a revisão geral anual é do Poder Executivo, não havendo
razão para ser diferente na órbita municipal, tendo em vista a rigorosa
simetria que sempre deve ser observada entre situações idênticas e a necessária
observância do postulado básico da independência e harmonia entre os Poderes
(CE, art. 2.º).
14. Pois bem, com base em interpretação
enviesada da regra constitucional, e ao longo destes anos, a Câmara de
Vereadores de Tupãvem editando leis com o objetivo de promover a revisão anual
geral da remuneração dos servidores da Câmara, inclusive inativos, pensionistas, estagiários, cargos em comissão e
temporários, e também do subsídio
dos agentes políticos do Legislativo.
15. Ocorre, porém, que os Vereadores são
remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única (CF, art. 39,
§ 4.º), e o seu regime remuneratório está subordinado à regra da legislatura, só podendo o valor do subsídio ser
fixado em cada legislatura para a subsequente, consoante o disposto no art. 29,
inciso VI, da Constituição da República.
16. Sob o pretexto de promover a revisão anual
geral da remuneração dos seus servidores e também do subsídio dos Vereadores, consoante
o permissivo constitucional, a Câmara Municipal de Tupã vem seguidamente
desrespeitando a regra da revisão anual geral, a regra da legislatura, a regra
da iniciativa reservada de lei em favor do Executivo e, finalmente, o princípio
básico da independência e harmonia entre os Poderes.
17. Como se sabe, a iniciativa de lei para a concessão da revisão geral anual dos
servidores públicos compete ao Chefe do Poder Executivo, consoante a
orientação predominante no colendo STF (AgRgRE
n.º 501.669-2/Paraná, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, j. em 13/12/2006;ADI 3.303, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 27/9/2006,
Plenário, DJ de 16/3/2007; Rcl 1.947-AgR, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em
29-11-2001, Plenário, DJ de 1º-2-2002.),
de modo que, ao editar leis sobre esse tema, a Câmara Municipal de Tupã usurpou
prerrogativa que é própria da função executiva, com grave repercussão na
independência e harmonia entre os Poderes.
18. Afora esse aspecto de ordem formal, a Câmara
Municipal de Tupã não atentou para o fato de que a revisão geral pressupõe a adoção de índice aplicável
indistintamente a todo o funcionalismo público municipal.
19. De fato, os índices anualmente fixados nas
leis em epígrafe serviram apenas à revisão da remuneração dos servidores da
Câmara Município de Tupã e do subsídio dos Vereadores, sem nenhuma equivalência
com aqueles observados à remuneração dos servidores da Prefeitura, conforme
restou apurado na instrução do procedimento anexo, tratando-se, portanto, de índices aleatórios, pontuais,
cuja adoção não se explica pela regra do art. 37, inciso X, da Constituição
Federal.
20. Como o egrégio STF fixou exegese no sentido
de que o disposto no art. 37, inciso X, da Constituição Federal,constitui
expressão do principio isonômico e não serve para estratificar a remuneração
dos servidores públicos, tampouco impedir a concessão de reajustes pontuais, considerando-se
as peculiaridades de cada segmento do funcionalismo público (ADI 525-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em
12-6-1991, Plenário, DJ de 2-4-2004; AI 612.460-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em
26-2-2008, Segunda Turma, DJE de 28-3-2008; ADI 3.599, Rel. Min. Gilmar
Mendes, julgamento em 21-5-2007, Plenário, DJ de
14-9-2007; ADI 1.757-MC, voto do Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em
12-2-1998, Plenário, DJ de 19-11-1999; ADI 526-MC, Rel. Min.Sepúlveda
Pertence, julgamento em 12-12-1991, Plenário, DJ de
5-3-1993.), e à medida que os reajustes previstos nas leis municipais ora impugnadas não concernem
à revisão geral anual, torna-se forçoso concluir que a Câmara Municipal de Tupã, em verdade,concedeu aos Vereadores aumento
do valor do subsídio dentro da própria legislatura, o quelhe édefeso.
21. Quanto aos servidores em geral, também
beneficiados por essas leis, nenhuma objeção há para a concessão de reajustes
que não impliquem apenas revisão anual geral, o mesmo não se podendo dizer, todavia,
dos Vereadores, que são remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em
parcela única, em cada legislatura para a subsequente, e que, portanto, não
poderiam ser alcançados pelas leis em epígrafe.
22.
Noutras palavras, se os índices
adotados não correspondem à revisão anual geral – a qual, vale reiterar, é
aplicável indistintamente a todo o funcionalismo público municipal –, só podem
corresponder então a aumento de
remuneração, malgrado a terminologia legalmente empregada, que equipara
reajuste a revisão de vencimentos, o que é perfeitamente admissível em relação
aos servidores da Câmara, mas vedado aos Vereadores, por força da regra da
legislatura.
23. Cabe aqui uma observação: o fato em si de o
legislador não empregar termos técnicos adequados na formulação da lei não a
torna inconstitucional. Logo, ao mencionar que os índices aplicados
correspondem à revisão anual geral, matéria de competência reservada ao
Prefeito, e à medida que a Constituição não veda a concessão de reajustes aos
servidores, é possível concluir que, a despeito de a terminologia empregada, as
leis em análise não devem ser declaradas inconstitucionais, pois que na verdade
trataram de reajuste da remuneração.
24. Conclui-se, daí, que, em linha de princípio,
nenhuma inconstitucionalidade há nessas leis com relação aos reajustes dos
servidores da Câmara, desde querespeitados os limites de gastos previstos na
Constituição e na legislação de regência e a isonomia entre cargos e salários
dos diferentes Poderes – matéria
insuscetível de aferição no controle normativo abstrato, pois envolve o exame
prévio de circunstâncias fáticas e de outras leis municipais –, sempre lembrando
que a competência para fixar a
remuneração dos seus servidores é privativa da Câmara.
25. Nessa linha de raciocínio, se a Câmara não
procedeu à revisão anual geral, porquanto tal matéria é de competência
reservada ao Executivo, só pode então ter concedido reajustes aos seus
servidores e aos Vereadores.
26. A ratio
da regra da legislatura é impedir que os Vereadores aprovem os seus subsídios,
isto é, que legislem em causa própria, o que, porém, não foi observado com a
edição das leis ora impugnadas, nas quais houve a concessão de verdadeiros
reajustes dentro da mesma legislatura.
27. Remanesce,
no caso, a necessidade da concessão de “MEDIDA
LIMINAR”. Isto porque, quando se trata do controle normativo abstrato, e
uma vez verificada a cumulativa satisfação dos pressupostos legais concernentes
ao “fumus boni juris” e ao “periculum in mora”, o poder geral de
cautela autoriza a suspensão da eficácia do ato normativo impugnado, até o
final julgamento destaação direta de inconstitucionalidade.
28. A plausibilidade jurídica da tese exposta na
inicial é evidente, não admitindo maiores questionamentos, ante a comprovada
demonstração de que, na verdade, sob o pretexto de proceder à revisão geral
anual, matéria reservada à iniciativa do Prefeito, os Vereadores elevaram o
valor de seus subsídios na própria legislatura, o que é expressamente vedado
pela Constituição.
29. E, por outro lado, também está delineada a situação de risco, caracterizadora do ‘periculum in mora’, tanto mais porque na
situação dos autos e das disposições inconstitucionais das leis impugnadas, os
cofres públicos estão suportando despesas ilegítimas com agentes políticos, o
que macula, por via de consequência, os princípios da moralidade e
impessoalidade, isso sem falar no caráter alimentar da verba, que a princípio é
irrepetível, potencializando o risco de dano irreparável ao erário.
Ante o exposto, com o deferimento damedida liminar,requeiro seja autorizado o processamento da
presente ação direta, colhendo-se as informações pertinentes da Câmara de
Vereadores de Tupã, sobre as quais me manifestarei oportunamente, vindo,afinal,
a ser declarada a inconstitucionalidade parcial das Leis Complementares
Municipais n.os150, de
25/2/2009, 173 de 8/2/2010, 192 de 14/2/2011, e 215, de 13/2/2012, de Tupã
(expressão: e Agentes Políticos do Legislativo, contida no art.
1.º),por violação aosarts. 5º, “caput”, e
seu § 1º, 24, § 2º, nos1 e4, 111, 115, inciso XI, e 144,todos
da Constituição do Estado de São Paulo.
São
Paulo, 22 de março de 2012.
Fernando Grella
Vieira
Procurador-Geral de Justiça
krcy