EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

 

Protocolado nº 133.339/2009

Assunto: Inconstitucionalidade da Lei nº 4.277/09, do Município de Suzano.

 

Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça, da Lei nº. 4.277/09, do Município de Suzano, que institui cargos de provimento em comissão, aos quais não correspondem funções de direção, chefia e assessoramento, mas funções próprias dos cargos de provimento efetivo.  Violação do art. 115, inc. II e V, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido para que se declare a inconstitucionalidade material das expressões da lei que identificam tais cargos ou empregos.

 

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º e art. 129, inciso IV, da Constituição Federal, e ainda art. 74, inciso VI e art. 90, inciso III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei nº 4.277/09, do Município de Suzano, que “dispõe sobre a reestruturação organizacional e administrativa da Câmara Municipal de Suzano, redenomina, transforma, reclassifica, cria e extingue cargos e funções, e dá outras providências”, pelos fundamentos a seguir expostos.

I – DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A Lei nº 4.277/09, do Município de Suzano, que “dispõe sobre a reestruturação organizacional e administrativa da Câmara Municipal de Suzano, redenomina, transforma, reclassifica, cria e extingue cargos e funções, e dá outras providências”, criou os seguintes cargos de provimento em comissão, todos constantes do Anexo III, previsto no art. 17, inc. III, a saber:

1.   Assessor Administrativo, 1 vaga;

2.   Assessor de Bancada e de Liderança Partidária, 1 vaga;

3.   Assessor de Controle Interno, 1 vaga;

4.   Assessor de Coordenação e Articulação Política, 14 vagas;

5.   Assessor de Imprensa e Comunicação, 1 vaga;

6.   Assessor de Pesquisa Técnica, 4 vagas;

7.   Assessor de Relações Comunitárias, 14 vagas;

8.   Assessor de Relações Internas, 14 vagas;

9.   Assessor de Relações Parlamentares, 14 vagas;

10.              Assessor de Suporte Administrativo, 2 vagas;

11.              Assessor Especial da Presidência, 1 vaga;

12.              Assessor Especial das Comissões Permanentes, 10 vagas;

13.              Assessor Especial de Cerimonial e Eventos, 1 vaga;

14.              Assessor de Ouvidoria, 1 vaga;

15.              Assessor Jurídico, 1 vaga

16.                   Chefe de Gabinete da Presidência, 1 vaga;

17.                   Chefe de Gabinete Legislativo, 14 vagas;

18.                   Coordenador-Geral da Assessoria Especializada das Comissões Permanentes, 1 vaga;

19.                   Ouvidor Legislativo, 1 vaga;

20.                   Secretário-Diretor Jurídico, 1 vaga;

21.                   Secretário-Diretor Legislativo, 1 vaga;

22.                   Secretário-Diretor Operacional, 1 vaga.

 

Ocorre que aos cargos destacados em negrito, instituídos pela lei impugnada, não correspondem funções de direção, chefia e assessoramento. São lotações que não se situam na administração superior, nem demandam a estrita confiança dos Vereadores, cujas missões devem ser realizas por servidores de carreira, até mesmo para não haver solução de continuidade ao término dos mandatos.

A previsão normativa desses cargos de provimento em comissão não condiz com o artigo 37, incisos II e V, da Constituição Federal ou com o artigo 115, incisos II e V, da Constituição Estadual.

É o que será demonstrado a seguir.

II – DO DIREITO

A Constituição em vigor consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se observa da análise dos arts. 1.º, 18, 29, 30 e 34, VI, “c” da CF (cf. Alexandre de Moraes, “Direito Constitucional”, São Paulo: Atlas, 7.ª ed., p. 261).

A autonomia concedida aos Municípios não tem caráter absoluto e soberano. Pelo contrário, encontra limites nos princípios emanados dos poderes públicos e dos pactos fundamentais, que instituíram a soberania de um povo (cf. De Plácido e Silva, “Vocabulário Jurídico”, Rio de Janeiro: Forense, v. I, 1984, p. 251), sendo definida por José Afonso da Silva como “a capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior”, que no caso é a Constituição (Curso de Direito Constitucional Positivo, 8ª. ed., São Paulo: Malheiros, 1992, p. 545).

A autonomia municipal se assenta em quatro capacidades básicas: (a) auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica própria, (b) autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores as respectivas Câmaras Municipais, (c) autolegislação, mediante competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à sua competência exclusiva e suplementar, (d) auto-administração ou administração própria, para manter e prestar os serviços de interesse local (cf. José Afonso da Silva, ob. cit., p. 546).

Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia política (capacidades de auto-organização e autogoverno), a autonomia normativa (capacidade de fazer leis próprias sobre matéria de sua competência), a autonomia administrativa (administração própria e organização dos serviços locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretação de seus tributos e aplicação de suas rendas, que é uma característica da auto-administração) (ob. e loc. cits).

Assim, por força da autonomia administrativa de que foram dotadas, as entidades municipais são livres para organizar os seus próprios serviços, segundo suas conveniências locais. E, na organização desses serviços públicos, a Administração cria cargos e funções, institui classes e carreiras, faz provimentos e lotações, estabelece vencimentos e vantagens e delimita os deveres e direitos de seus servidores (cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 8ª. ed., São Paulo: Malheiros, 1996, p. 420).

Contudo, a liberdade conferida aos Municípios para organizar os seus próprios serviços não é ampla e ilimitada; ela se subordina às seguintes regras fundamentais e impostergáveis: (a) a que exige que essa organização se faça por lei; (b) a que prevê a competência exclusiva da entidade ou Poder interessado; e (c) a que impõe a observância das normas constitucionais federais pertinentes ao servidor público (ob. e loc. cits.)

No caso em exame, o Legislador Municipal criou cargos e empregos de provimento em comissão para o exercício de funções estritamente técnicas ou profissionais, próprias dos cargos de provimento efetivo. São funções que denotam a natureza profissional do vínculo entre seus agentes e a Administração Pública e que, por essa razão, só poderiam ser preenchidas por concurso público.

Segundo Ruy Cirne Lima (Princípios de Direito Administrativo, RT, 6.ª ed., p. 162), o funcionário público profissional se peculiariza por quatro característicos básicos, a saber: (a) natureza técnica ou prática do serviço prestado; (b) retribuição de cunho profissional; (c) vinculação jurídica à Administração Direta; (d) caráter permanente dessa vinculação.

Desse modo, nitidamente diferenciado dos cargos que reclamam provimento em comissão, as funções profissionais devem ser exercidas em caráter permanente, ou seja, pelo quadro estável de servidores públicos municipais, os quais, em conformidade com o disposto no art. 115, inciso II, da Constituição do Estado de São Paulo, só podem ser arregimentados por concurso público de provas ou de provas e títulos.

Na verdade, o cargo em comissão destina-se apenas às atribuições de “direção, chefia e assessoramento” (CF., art. 37, inciso V, com a redação dada pela EC n.º 19/98) e tem por finalidade propiciar ao governante o controle das diretrizes políticas traçadas. Exige, portanto, das pessoas indicadas a titularizá-los, absoluta fidelidade à orientação fixada pela autoridade nomeante. Em outras palavras, o cargo de provimento em comissão está diretamente ligado ao dever de lealdade à linha fixada pelo agente político superior.

Daí porque a exceção contida na parte final do inciso II, do artigo 115, da Constituição do Estado de São Paulo - “ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração” -, que, no ponto, reproduz a dicção do artigo 37, inciso II, da Constituição da República, tem alcance limitado a situações excepcionais, relativas aos cargos cuja natureza especial justifique a dispensa de concurso público.

Torna-se evidente, portanto, que a limitação apontada não tem caráter puramente formal, de simples e incriteriosa indicação legal de cargos de provimento em comissão, que pudesse afastar o princípio constitucional da igual acessibilidade aos cargos públicos.

Bem a propósito, ao estudar com profundidade esse assunto, Márcio Cammarosano deixou anotado que o princípio democrático implica no princípio da igualdade “e este no princípio da igual acessibilidade dos cargos públicos, com o que se resguarda também o princípio da probidade administrativa” (Provimento de Cargos Públicos no Direito Brasileiro, São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 45).

Assim, para que a lei criadora de um cargo em comissão não venha a se constituir em burla ao princípio constitucional arrolado, enunciado expressamente pelo artigo 37, incisos I e II, da Constituição da República, deverá observar criteriosamente a natureza das funções a serem desempenhadas, pois, no dizer de Celso Antonio Bandeira de Mello (O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, Editora Revista dos Tribunais, 1.ª edição, pág. 49), “impende que exista uma adequação racional entre o tratamento diferençado construído e a razão diferencial que lhe serviu de supedâneo”.

Afinado a esse mesmo entendimento, Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 18ª. ed, São Paulo: Malheiros, p. 378) adverte sobre pronunciamento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “a criação de cargo em comissão em moldes artificiais e não condizentes com as praxes de nosso ordenamento jurídico e administrativo, só pode ser encarada como inaceitável esvaziamento da exigência constitucional de concurso”.

E, da mesma forma, já decidiu o Pretório Excelso que “a exigência constitucional do concurso público não pode ser contornada pela criação arbitrária de cargos em comissão para o exercício de funções que não pressuponham o vínculo de confiança que explica o regime de livre nomeação e exoneração que os caracteriza.” (STF, RTJ 156/793)

Na esteira desse raciocínio, é inescusável que a parte final do inciso II do art. 115 da Constituição do Estado de São Paulo, tem alcance circunscrito a situações em que o requisito da confiança seja predicado indispensável ao exercício do cargo. De fato, como se trata de uma exceção à regra do concurso público, a criação de cargos em comissão pressupõe o atendimento do interesse público e só se justifica para o exercício de funções de “direção, chefia e assessoramento”, em que seja necessário o estabelecimento de vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. Fora desses parâmetros, é inconstitucional qualquer tentativa de criação de cargos dessa natureza.

É incontestável que os cargos abaixo relacionados, cuja validade jurídico-constitucional ora se examina, não se apresentam como cargos ou funções da administração superior, ou mesmo de “direção, chefia e assessoramento”, que exijam relação de confiança ou especial fidelidade às diretrizes traçadas pela autoridade nomeante, mas sim de cargos comuns, de natureza profissional, que devem ser assumidos em caráter permanente por servidores aprovados em concurso, como demonstram, à guisa de exemplo, as seguintes atribuições subalternas constantes da lei (art. 17, inc. VI e Anexo VI):

 

Cargo impugnado

Extrato das atribuições constantes da Lei

Assessor Administrativo

- receber e encaminhar documentos relativos à Presidência;

- organizar, classificar, registrar, selecionar, catalogar, arquivar e desarquivar processos, documentos, relatórios, periódicos e outras publicações;

- controlar todos os prazos que envolvam documentos de interesse da Presidência;

- requisitar e controlar o material de expediente do Gabinete da Presidência;

- etc.

Assessor de Bancada e de Liderança Partidária

- receber a pauta do expediente e distribuí-la aos Vereadores;

- organizar e manter atualizado o arquivo e toda a correspondência recebida e expedida pela bancada ou coligação;

- cuidar, anualmente, da expedição ou distribuição de cartões de cumprimentos a autoridades ou personalidades de destaque, de acordo com a relação fornecida pelos Vereadores;

- proceder ao recorte e arquivo de toda a matéria inserida em jornais e revistas, que faça referência aos membros da bancada ou coligação, bem como aos partidos que a integram;

- receber e distribuir toda correspondência endereçada aos Vereadores da bancada ou coligação;

- anotar e transmitir recados recebidos, pessoal ou telefônicos;

- etc.

Assessor de Controle Interno

- dar transparência e publicidade ao orçamento e prestação anual de contas;

- fiscalizar, monitorar, avaliar, controlar e promover medidas corretivas a respeito de todas as atividades sob o aspecto da responsabilidade fiscal, da legalidade, do cumprimento de metas e do nível de eficiência, nos termos da legislação específica;

- analisar a prestação de contas e enviar relatórios ao Tribunal de Contas do Estado;

- verificar os limites e gastos com pessoal e gastos totais do Legislativo;

- etc.

Assessor de Coordenação e Articulação Política

- assiste direta e imediatamente ao Vereador no desempenho de suas atribuições e, especialmente, realizando estudos e contatos que por ele sejam determinados em assuntos de articulação política;

- incumbe-se do preparo do expediente político do Vereador e de sua pauta de audiências;

- acompanha o andamento dos projetos de interesse do Vereador que estejam em tramitação, fazendo, quando determinado, articulação política e gestão junto a outros Vereadores e a Administração Municipal;

- coleta e gere informações de caráter político, a fim de elaborar estudos, propostas e recomendações que possibilitem o aperfeiçoamento do trabalho político do Vereador;

- etc.

Assessor de Imprensa e Comunicação

- respeita, segue e cumpre rigorosamente a hierarquia, não a violando em nenhuma hipótese ou sob qualquer pretexto;

- levanta dados para a elaboração de matéria oficial de interesse do Legislativo;

- apura informações com rigor, junto a diversas fontes;

- organiza entrevistas e clippings;

- organiza e mantém arquivo das matérias publicadas sob sua responsabilidade e de outras que dizem respeito ao Poder Legislativo;

- realiza outros serviços afins quando determinados pelos responsáveis por instâncias hierárquicas superiores;

- etc.

Assessor de Pesquisa Técnica

- promove estudos e pesquisas necessárias ao conhecimento da realidade do Município, a fim de obter subsídios para análise e fundamentação dos planos e projetos do Legislativo;

- coleta, prepara e organiza mapas, quadros, tabelas planilhas e relações estatísticas;

- acompanha permanentemente os diários oficiais (do Município, Estado e União) a fim de coletar informações de interesse legislativo, político e/ou parlamentar;

- auxilia, quando necessário, nos trabalhos de rotina do gabinete ou repartição;

- executa tarefas afins quando solicitadas pelos superiores hierárquicos;

- etc.

Assessor de Relações Comunitárias

- visita bairros e distritos, informando ao Vereador as reclamações dos munícipes;

- mantém cadastro atualizado sobre representantes e entidades da sociedade civil;

- executa tarefas afins quando solicitadas pelos superiores;

- etc.

Assessor de Relações Internas

- requisita materiais de consumo necessários à manutenção do Gabinete;

- realiza trabalho de datilografia em máquinas elétricas e digitação em microcomputadores;

- redige relatórios, memorandos ou outros expedientes de interesse do Gabinete;

- responsabiliza-se pelo recebimento, expedição e distribuição da correspondência do Gabinete;

- etc.

Assessor de Relações Parlamentares

- acompanha e registra todas as etapas de andamento das proposituras, cuidando para que observem os prazos legais;

- dá, quando necessário, atendimento preliminar ao público que se dirigir ao gabinete;

- organiza todos os procedimentos atinentes ao trabalho legislativo do gabinete;

- realiza trabalho de datilografia em máquinas elétricas e digitação em microcomputadores;

- etc.

Assessor de Suporte Administrativo

- prepara despachos do Secretário da Mesa nos expedientes e processos encaminhados ao Gabinete;

- coordena a agenda do Secretário, principalmente em matéria de expediente administrativo;

- recebe e encaminha documentos relativos à administração;

- organiza, classifica, registra, seleciona, cataloga, arquiva e desarquiva processos, documentos, relatórios, periódicos e outras publicações;

- controla todos os prazos que envolvam documentos de interesse administrativo do Secretário da Mesa;

- assessora na elaboração, redação, digitação, revisão e encaminhamento de correspondências, cartas, ofícios, circulares, entre outros documentos referentes às atribuições administrativas do Secretário da Mesa;

- comunica todas as irregularidades constatadas, bem como as anormalidades nos serviços aos superioeres hierárquicos;

- etc.

Assessor Especial da Presidência

- obedece e cumpre integralmente as determinações recebidas;

- acompanha e mantém a Presidência informada sobre todas as demandas e encaminhamentos de interessa da Câmara Municipal relacionadas à sua área de atuação;

- elabora matérias de interesse da Presidência e remete-as às diretorias e gabinetes competentes para as devidas providências;

- participa da organização dos procedimentos atinentes ao trabalho administrativo do Presidente;

- etc.

Assessor Especial das Comissões Permanentes

- dá apoio técnico para a preparação das proposições, com a devida avaliação e instrução;

- supervisiona a redação final de todos os pareceres emanados pelas Comissões Permanentes;

- propõe a adequação, sob o aspecto formal, das proposituras apresentadas e que estejam em tramitação nas Comissões Permanentes;

- elabora os relatórios solicitados pelo Coordenador Geral ou pelo Secretário Legislativo;

- etc.

Assessor Especial de Cerimonial e Eventos

- coordena a realização de todos os eventos oficiais e solenes promovidos pela Presidência da Câmara Municipal e pelos Vereadores;

- contribui na organização de seminários, congressos e palestras de interesse da Câmara Municipal;

- redige minutas de correspondência do cerimonial, providencia confecção de convites e sua distribuição, bem como redige mensagens protocolares e auxilia na divulgação dos eventos;

- providencia confecção de diplomas, folders e roteiros para a realização das cerimônias;

- orienta e supervisiona a preparação do local onde será realizada a cerimônia;

- etc.

Assessor de Ouvidoria

- participa de oitivas, redigindo e lavrando depoimentos;

- elabora convocações, intimações, convites e outros expedientes usados na apuração dos fatos;

- prepara trabalhos que exijam correção de linguagem e perfeição técnica;

- presta orientação básica para esclarecimento de dúvidas e/ou obtenção de informações acerca da Ouvidoria Legislativa àqueles que ali se dirigem com esse intuito;

-organiza, classifica e mantém arquivo de todos os trabalhos realizados pela Ouvidoria, guardando total sigilo sobre estes;

- etc.

Assessor Jurídico

- emite pareceres em propositura e demais expedientes julgados necessários em tramitação pela Câmara Municipal;

- executa pesquisas jurídicas, quando solicitado, sobre assuntos de interesse da Mesa Diretiva;

- assessora os Vereadores integrantes da Mesa sob o aspecto legal dos assuntos de interesse da Câmara Municipal;

- etc.

 

Para finalizar, lembra-se que o Órgão Especial desse Egrégio Tribunal de Justiça entende ser possível declarar a inconstitucionalidade material de expressões de lei criadora de cargos em comissão (ADIN n.º 11.939-0, relator Des. OLIVEIRA COSTA), cuja natureza não correspondia às características próprias dessas funções, daí porque, também aqui se impõe declarar a insubsistência dos seguintes cargos previstos na lei impugnada, por serem incompatíveis com os arts. 111; 115, incisos I, II e V e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, a saber:

1.   Assessor Administrativo, 1 vaga;

2.   Assessor de Bancada e de Liderança Partidária, 1 vaga;

3.   Assessor de Controle Interno, 1 vaga;

4.   Assessor de Coordenação e Articulação Política, 14 vagas;

5.   Assessor de Imprensa e Comunicação, 1 vaga;

6.   Assessor de Pesquisa Técnica, 4 vagas;

7.   Assessor de Relações Comunitárias, 14 vagas;

8.   Assessor de Relações Internas, 14 vagas;

9.   Assessor de Relações Parlamentares, 14 vagas;

10.              Assessor de Suporte Administrativo, 2 vagas;

11.              Assessor Especial da Presidência, 1 vaga;

12.              Assessor Especial das Comissões Permanentes, 10 vagas;

13.              Assessor Especial de Cerimonial e Eventos, 1 vaga;

14.              Assessor de Ouvidoria, 1 vaga;

15.              Assessor Jurídico, 1 vaga

 

III – CONCLUSÃO

Por todo o exposto, evidencia-se a necessidade de reconhecimento da inconstitucionalidade das normas aqui apontadas.

Assim, aguarda-se o recebimento e processamento da presente Ação Declaratória, para que ao final seja julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade parcial da Lei nº 4.277/09, do Município de Suzano, que “dispõe sobre a reestruturação organizacional e administrativa da Câmara Municipal de Suzano, redenomina, transforma, reclassifica, cria e extingue cargos e funções, e dá outras providências”, nas partes em que foram previstos os cargos de provimento em comissão destacados, bem assim de todos os anteriores atos normativos, em especial a Lei nº 4.158/07, que contenham as mesmas previsões, para se evitar o efeito repristinatório.

Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos impugnados.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

 

São Paulo, 13 de janeiro de 2010.

 

                         Fernando Grella Vieira

                         Procurador-Geral de Justiça

jesp