Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado n. 180.565-13
Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Complementar n. 141/2012 e Lei n. 1653/12, ambas do Município de biritiba mirim. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários). Revisão anual. Vinculação ao reajuste do funcionalismo público. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Inadmissibilidade da vinculação dessa revisão a promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 3. Arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE; arts. 29, VI, e 37, X e XIII, CF.
O Procurador-Geral de Justiça do
Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art.
116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei
Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no
art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts.
74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas
informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse
Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE em face dos arts. 2º, da Lei Complementar nº
141, de 03 de outubro de 2012 e 3º, da Lei nº 1.653, de 09 de outubro de 2012, ambas do Município de Biritiba Mirim, pelos fundamentos a seguir expostos:
I – Os Atos Normativos Impugnados
1. A Lei Complementar mº 141, de 03 de outubro de 2012 (fls. 148), do Município de Biritiba Mirim, dispôs “sobre a fixação do subsídio dos Secretários Municipais de Biritiba Mirim, e dá outras providências”, e tem a seguinte redação, com destaque (negrito e sublinhado) para o dispositivo inconstitucional:
“(...)
Art. 1º - O subsídio mensal dos Secretários Municipais fica fixado em R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais).
Art. 2º - Os
subsídios de que trata esta Lei serão revistos anualmente na mesma época e
pelos mesmos índices da revisão da remuneração dos Servidores Públicos Municipais,
nos termos do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal.
Art. 3º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições em contrário, com seus efeitos a partir de 01 de janeiro de 2.013.
(...)”
2. A Lei Municipal nº 1.653, de 09 de outubro de 2012, de Biritiba Mirim, que “Dispõe sobre fixação do subsídio do Prefeito Municipal e do Vice-Prefeito Municipal de Biritiba Mirim, e da outras providências”, tem a seguinte redação, com destaque (negrito e sublinhado) para o dispositivo inconstitucional:
“(...)
Art. 1º. O subsídio mensal do Prefeito do Município de Biritiba Mirim, fica fixado em R$ 12.000,00 (doze mil reais).
Art. 2º - O subsídio mensal do Vice-Prefeito de Biritiba Mirim fica fixado em R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais).
Art. 3º - Os
subsídios de que trata esta Lei serão revistos anualmente na mesma época e
pelos mesmos índices da revisão da remuneração dos Servidores Públicos
Municipais, nos termos do inciso X do artigo 37 da Constituição Federal.
Art. 4º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições contrárias, com seus efeitos a partir de 01 de janeiro de 2.013” (fl. 147).
(...)”
3. A inconstitucionalidade dos dispositivos acima transcritos, entretanto, reside na previsão de que os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais serão anualmente revistos em função da revisão da remuneração dos servidores públicos do Município.
4. Vejamos as razões pelas quais a inconstitucionalidade se evidencia no caso em exame.
II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade
5. Os
dispositivos impugnados do Município de Biritiba Mirim contrariam frontalmente
a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção
normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição
Federal.
6. Os dispositivos das leis contestadas são incompatíveis
com os seguintes preceitos da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios
por força de seu art. 144, e que assim estabelece:
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do
serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.
7. Note-se que o disposto nos arts. 111, 115, X e XV, e 124, § 3º, da Constituição Estadual, reproduz os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, e 39, § 3º, da Constituição Federal.
8. De
outra parte, o art. 144 da Constituição
Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da
Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado
“norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos
limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da
Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o
controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo
(STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF,
Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
9. Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto, não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política por força de eleição ou nomeação para cargo em comissão (no caso dos Secretários Municipais).
10. Por este motivo os dispositivos legais mencionados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos municipais, vinculando-a a datas e índices adotados na revisão da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade.
11. Eles contrastam com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
12. Não autoriza o ordenamento constitucional vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
13. Ademais, observa autorizada doutrina que “as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
14. Esse regime constitucional, sinaliza para a impossibilidade de vinculação, para o Prefeito, o Vice-Prefeito e Secretários Municipais, relativamente à revisão geral anual concedida ao funcionalismo público comum, nos termos do art. 37, X da CF, e art. 115, XI da Constituição Paulista.
15. Ademais, fértil é a jurisprudência
ao censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes
políticos municipais a dos servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n°
11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos
subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo
terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração
Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para
abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual
(ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º,
111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente,
assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de
Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente
receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a
revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da
Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des.
Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos.(...)
‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao
reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma
legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em
causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade
administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art.
5º, LXXIII).
Em suma, como
bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a
remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido
que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos
Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares,
sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501).
Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
(...)”
16. Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois, esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI), é restrito aos servidores públicos em geral.
17. A solução dada ao tema pelos dispositivos impugnados - adite-se - vulnera ainda a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
18. Os
agentes políticos são servidores profissionais, e a eles não se dirige a
garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da Constituição
Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art. 37, X, da
Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e
dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou
seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em
virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
19. Assim, mostra-se indevida, por vício de inconstitucionalidade, a implantação da revisão anual operada pelos dispositivos impugnados nesta ação direta.
III – Pedido liminar
20. Diante do exposto, evidencia-se a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, determinantes da concessão da liminar para a suspensão da eficácia dos preceitos impugnados nesta ação direta.
21. O fumus boni iuris está amplamente demonstrado na fundamentação da presente petição inicial, a revelar a indisfarçável inconstitucionalidade dos dispositivos antes apontados.
22. O periculum in mora reside no fato de que, mantida a eficácia dos preceitos legais questionados, despesas serão realizadas pelo Poder Público Municipal que dificilmente serão revertidas aos cofres públicos, em função da alegação de boa-fé ou mesmo pelo caráter alimentar dos valores pagos.
23. A melhor solução para preservar o erário é a suspensão da eficácia dos preceitos hostilizados na presente ação direta.
IV – Pedido
24. Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade dos dispositivos da legislação municipal de Biritiba Mirim, na forma a seguir discriminada:
(a) da Lei Complementar nº 141, de 03 de outubro de 2012, de Biritiba Mirim, que “Dispõe sobre fixação do subsídio dos Secretários Municipais de Biritiba Mirim”, deverá ser declarada a inconstitucionalidade do art. 2º;
(b) da Lei Municipal nº 1.653, de 09 de outubro de 2012, de Biritiba Mirim, que “Dispõe sobre fixação do subsídio do Prefeito Municipal e do Vice-Prefeito Municipal de Biritiba Mirim”, deverá ser declarada a inconstitucionalidade do art. 3º.
25. Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Biritiba Mirim, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.
26. Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.
Termos em que,
Aguarda-se deferimento.
São Paulo, 29 de julho de 2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
wpmj/mi
Protocolado n. 180.565/13
Interessado: Dr. Renato Kim Barbosa
1. Trata-se
de expediente instaurado por provocação do Digno Promotor de Justiça, Dr.
Renato Kim Barbosa, de Mogi das Cruzes, postulando o ajuizamento de ação direta
de inconstitucionalidade em face de normas que tratam sobre fixação dos
subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, instituídos
pelas Lei Complementar nº 141, de 03 de outubro de 2012, Lei nº 1.598, de 16 de
fevereiro de 2011, Lei nº 1.613, de 09 de outubro de 2012 e Lei nº 1.655, de 11
de dezembro de 2011, todas do Município de Biritiba Mirim.
2.
A solução para o
presente expediente é o arquivamento parcial. Com efeito, em relação às Leis nº
1.598, de 16 de fevereiro de 2011 e 1.655, de 11 de dezembro de 2011, ambas do
Município de Biritiba Mirim as mesmas foram revogadas expressamente pela Lei nº
1.705, de 10 de março de 2014, do mesmo Município (fl. 195).
3. A revogação das leis impugnadas supervenientemente à
representação e ao pedido de informações deste protocolado, operacionalizada
pela Lei n. 1.705, de 10 de março de 2014, do Município de Biritiba Mirim,
caracteriza perda do objeto por falta de interesse de agir para o ajuizamento
de ação direta de inconstitucionalidade.
4. Revogada
a norma jurídica potencialmente desconforme a Constituição, descabe o controle
abstrato, concentrado, direto e objetivo de constitucionalidade, consoante
julgado pelo Supremo Tribunal Federal:
“EMENTA:
Ação direta de inconstitucionalidade. Questão de ordem. - Tendo a Lei nº 373,
de 10 de março de 1992, do Estado de Tocantins - e foi ela o objeto da presente
ação direta de inconstitucionalidade - sido revogada expressamente pela Lei
783, de 18 de outubro de 1995, do mesmo Estado-membro, ficou prejudicada essa
ação por perda de seu objeto, porquanto já se firmou a orientação desta Corte
no sentido de que o interesse de agir, em ação direta de inconstitucionalidade,
só existe enquanto estiver em vigor a norma jurídica impugnada (assim se
decidiu, a título exemplificativo, na ADIN 520 e ADIMC nº 2001). Questão de
ordem que se resolve dando-se por prejudicada a presente ação direta de
inconstitucionalidade, ficando cassada, em consequência, a liminar concedida”
(STF, ADI-QO
747-TO, Rel. Min. Moreira Alves, 22-05-2002).
5. Outro não é o entendimento esposado pelo Colendo Órgão
Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:
“Constitucional.
Ação direta de inconstitucionalidade. Norma apontada como inconstitucional
modificada por lei superveniente. Perda do objeto reconhecida. Processo extinto
sem exame do mérito” (TJSP, ADI149.673.0/8-00, 02-07-2008).
6. De fato, a finalidade
precípua do controle concentrado é expurgar do ordenamento jurídico normas que
contrariem de maneira direta preceitos constitucionais. Dessa forma, se tal
desiderato é alcançado por outros meios, as condições necessárias à propositura
da ação direta de inconstitucionalidade deixam de existir.
7. Esta,
aliás, é a orientação pacífica da egrégia Procuradoria-Geral de Justiça consubstanciada
na Súmula 23:
“CONTROLE
DE CONSTITUCIONALIDADE. NORMA REVOGADA. O controle abstrato de
constitucionalidade de lei ou ato normativo revogado, é descabido, sem prejuízo
da fiscalização difusa por via de ação ou exceção”.
8. No
tocante aos efeitos preteritamente ocorridos sob a insólita vigência das leis
impugnadas, também é assente que tal é da alçada das vias ordinárias, como
decidiu o Supremo Tribunal Federal:
“Esta Suprema Corte entende que é inviável o controle
concentrado de constitucionalidade de norma já revogada. Se tal norma, porém,
gerou efeitos residuais concretos, o Poder Judiciário deve se manifestar sobre
as relações jurídicas dela decorrentes, por meio do controle difuso. Precedente:
ADI
9. Desta forma, promovo o arquivamento
parcial do protocolado, sem prejuízo da promoção de eventuais medidas cabíveis
pela douta Promotoria de Justiça em relação aos efeitos pretéritos à revogação
das leis nsº 1.598, de 16 de fevereiro de 2011 e 1.655, de 11 de dezembro de
2011, ambas do Município de Biritiba Mirim.
10. Por
fim, promova-se a distribuição de ação direta de inconstitucionalidade,
instruída com o protocolado incluso, em face dos arts.
2º, da Lei Complementar nº 141, de 03 de outubro de 2012 e 3º, da Lei nº 1.653,
de 09 de outubro de 2012, ambas do Município de Biritiba Mirim.
11. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 29 de julho de 2014.
Márcio Fernando Elias
Rosa
Procurador-Geral
de Justiça
wpmj/mi