EXCELENTÍSSIMO
SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Protocolado nº
26.188/11
Assunto: Inconstitucionalidade da Lei n.
2/2010, do Município de Rancharia.
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade movida pelo PGJ
tendo por objeto a Lei n. 2/2010, do Município de Rancharia, que dispõe sobre a
revisão anual dos subsídios de vereadores. Lei de iniciativa parlamentar.
Adoção de índice federal. Ofensa à “regra da legislatura” (art. 29, VI, CF).
Precedentes do TJ reconhecendo, em hipóteses análogas, igual ofensa ao art. 144
da Constituição Paulista.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da Constituição Federal, e ainda nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei n. 2, de 28 de Janeiro de 2010, do Município de Rancharia, que “dispõe sobre a revisão anual dos subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Rancharia, e dá outras providências”, pelos fundamentos a seguir expostos:
I. DO DISPOSITIVO IMPUGNADO
Pela Lei n. 2, de 28 de Janeiro
de 2010, do Município de Rancharia, que “dispõe sobre a revisão anual dos
subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Rancharia, e dá outras
providências”, a Municipalidade de Rancharia reajustou, em 4,11% (quatro
vírgula onze por cento), os subsídios dos Vereadores da Legislatura de 2009-
Confira-se:
LEI n. 002/2010, de 28
de Janeiro de 2010
“Que dispõe sobre a revisão anual dos subsídios dos
Vereadores da Câmara Municipal de Rancharia e dá outras providências”
ALBERTO CESAR CENTEIO DE ARAÚJO, Prefeito do Município de Rancharia, Estado de São Paulo, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona e promulga s seguinte lei;
Artigo 1º. – Ficam reajustados em 4,11% (quatro vírgula onze percentuais) os subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Rancharia, correspondentes à revisão geral anual de que trata o inciso X, do artigo 37, da Constituição Federal.
Artigo 2º. – O percentual de que trata o artigo 1º desta Lei corresponde ao somatório acumulado da variação do INPC-IBGE, relativo ao período de janeiro/2009 a dezembro/2009.
Artigo 3º. – As despesas com a execução desta Lei correrão por conta de dotação própria consignada no orçamento do Poder Legislativo de Rancharia vigente, que serão suplementadas se necessário.
Artigo 4º. – Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2010.
PREFEITURA DO MUNICÍPIO DA RANCHARIA aos 28 de janeiro de 2010.
ALBERTO CEAR CENTEIO DE ARAÚJO
Prefeito Municipal
Ocorre que o ato normativo editado contraria frontalmente o disposto nos artigos 111; 115, XI e XV; 144 e 297 da Constituição do Estado de São Paulo, como será demonstrado a seguir.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Como se sabe, os subsídios dos Vereadores são fixados pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subsequente, nos termos do art. 29, VI, da CR/88 (red. EC nº 25/2000), que estipula a denominada “regra da legislatura”.
Por força dessa disposição, entende-se que é vedado o aumento de subsídios dos Vereadores na legislatura em curso.
De outro lado, ao tratar da questão no âmbito do Poder Executivo, o art. 37, X da CR/88 (red. EC nº 19/98) estabelece que a “remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso”.
Ademais, esse mesmo dispositivo (art. 37, X da CR/88), em sua parte final determina que seja “assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.
Há, portanto, duas questões diversas relacionadas ao art. 37, X da CR/88.
Não se pode confundir a (a) fixação dos subsídios, ou mesmo sua majoração, com a (b) revisão geral anual da remuneração e dos subsídios, que diz respeito à respectiva atualização monetária, para preservar o poder aquisitivo da moeda. Essa distinção já foi destacada pelo Colendo STF (ADI 2.726, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 5-12-02, Plenário, DJ de 29-8-03).
A finalidade da revisão geral e anual sem distinção de índices e na mesma data é singela: assegurar tratamento isonômico aos servidores públicos quanto ao índice e à data que serão empregados para afastar a corrosão do poder aquisitivo do capital em função da inflação, na medida em que, sendo esta um fenômeno uniforme, não se justificaria, quanto a ela, a adoção de índices diferenciados.
É por tal fundamento que o Colendo Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a atribuição privativa do Poder Executivo para o encaminhamento do projeto de lei destinado à definição do índice de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, previsto no art. 37, X, in fine da CR/88, o que impede ao “Poder Judiciário deferir pedido de indenização no tocante à revisão geral anual de servidores, por ser atribuição privativa do Poder Executivo” (RE 548.967-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 20-11-07, 1ª Turma, DJE de 8-2-08). No mesmo sentido: RE 529.489-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 27-11-07, 2ª Turma, DJE de1º-2-08; RE 561.361-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 20-11-07, 1ª Turma, DJE de 8-2-08; RE 547.020-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 6-11-07, 1ª Turma, DJE de15-2-08.
Do mesmo modo, já pontuou o Colendo STF que:
“(...)
Mesmo que reconheça mora do Chefe do Poder Executivo, o
Judiciário não pode obrigá-lo a apresentar projeto de lei de sua iniciativa privativa, tal como é o que
trata da revisão geral anual da
remuneração dos servidores, prevista no inciso X do artigo 37 da Lei Maior,
em sua redação originária. Ressalva do entendimento pessoal do Relator.
Precedentes: ADI 2.061, Relator Ministro Ilmar Galvão; MS 22.439, Relator
Ministro Maurício Corrêa; MS 22.663, Relator Ministro Néri da Silveira; AO 192,
Relator Ministro Sydney Sanches; e RE 140.768, Relator Ministro Celso de Mello.
Agravo regimental desprovido. (RE 519.292-AgR, Rel. Min. Carlos Britto,
julgamento em 15-5-07, 1ª Turma, DJ de 3-8-
(...)”
Tal entendimento – no sentido de que uma única lei deve definir o índice relacionado à revisão geral da remuneração dos servidores prevista no art. 37, X da CR/88 -, foi inclusive sedimentado, ao menos na esfera da União, com a edição da Lei nº 10.331/2001, que, conforme respectiva rubrica, “Regulamenta o inciso X do art. 37 da Constituição, que dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais”, prevendo em seu art. 1º, combinado com o art. 2º, II, que mediante lei específica “as remunerações e os subsídios dos servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, serão revistos, na forma do inciso X do art. 37 da Constituição, no mês de janeiro, sem distinção de índices, extensivos aos proventos da inatividade e às pensões”.
No caso em análise, constata-se que a lei impugnada decorre de projeto de lei iniciado na Câmara Municipal, circunstância que, por si só, invalida o ato normativo.
Se a cada poder fosse dada a iniciativa da lei que define a revisão anual das remunerações e subsídios, o índice não seria “geral” como manda a Constituição, com ofensa à isonomia.
Com efeito, “ainda animado, ao menos em parte, pelo intento de melhor controlar providências que impliquem despesas com pessoal e de lhes conferir maior visibilidade, o inciso X do art. 37 estatui, de par com a garantia de revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos e do subsídio dos retribuídos por tal forma, que dita revisão far-se-á sempre na mesma data, sem distinção de índices” (Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 27ª. ed., São Paulo, Malheiros, 2010, p. 279).
Outra questão que pode desaguar na inconstitucionalidade do ato normativo consiste em saber os Vereadores estão sujeitos à revisão, nos moldes acima expostos.
Em outras palavras, importa saber se a isonomia na revisão da remuneração do pessoal do serviço público alcança apenas os servidores públicos em geral, ou atinge também os agentes políticos, e, em especial, os Vereadores.
Referindo-se ao art. 37, X da CR/88, Maria Sylvia Zanella Di Pietro anota que:
“Os servidores passam a fazer jus à revisão geral anual, para
todos na mesma data e sem distinção de índices (estas últimas exigências a
serem observadas em cada esfera de governo). A revisão anual, presume-se que
tenha por objetivo atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do
poder aquisitivo da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar
obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data para todos.
Esta revisão anual constitui direito dos servidores, o que não impede revisões
outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a carreiras
determinadas, por outras razões que não a atualização do poder aquisitivo dos
vencimentos e subsídios” (Direito administrativo, 19. ed., São Paulo, Atlas,
2006, p. 523). No mesmo sentido o pensamento de Carmen Lúcia Antunes Rocha, em Princípios
constitucionais dos servidores públicos, São Paulo, Saraiva, 1999, p. 323.
Destaque-se: a doutrina acima, ao tratar do tema, deixa implícito o entendimento de que a garantia contida no art. 37, X, da CR/88 aplica-se apenas aos servidores públicos em geral.
Não se pode perder de vista no exame da matéria, ademais, que a Constituição Federal submete a fixação da retribuição pecuniária devida aos Vereadores à denominada “regra da legislatura”, que contém em essência, duas diretrizes: (a) primeiro, a determinação de que o valor dos subsídios pagos aos parlamentares seja fixado pela legislatura anterior, para a subsequente; (b) segundo, a vedação de aumentos no curso da própria legislatura, ou seja, em benefício dos próprios mandatários populares.
Isso é o que decorre do inciso VI do art. 29 da CR (red. EC 25/00), ao prever que “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente (...)”.
Nesse sentido, vários precedentes elucidando o sentido da
“regra da legislatura” são apontados por Alexandre de Moraes,
“(...)
TJSP - A lei, ao estipular que a fixação dos subsídios dos
Vereadores seja feita em cada legislatura para a subseqüente, prevê
necessariamente, que o valor seja fixado antes das eleições, enquanto os
Vereadores não saibam se serão ou não reeleitos. Se a fixação fosse feita após
as eleições, eles estariam fixando, com certeza, os próprios vencimentos,
contrariando o espírito das leis. Assim, com infringência ao princípio da
moralidade e agindo com desvio de finalidade, é que foi aprovada a resolução
STF – Constitucional. Ação popular, Vereadores. Remuneração.
Fixação. Legislatura subseqüente. CF, 5º LXXIII; art.29, V. Patrimônio material
do poder público, Moralidade Administrativa: lesão. I. A remuneração do
Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal
em cada legislatura para a subseqüente, CF, art.29, V. Fixando os Vereadores a
sua própria remuneração, vale dizer, fixando esta remuneração para viger na
própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao patrimônio
material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que constitui
patrimônio moral da sociedade. Art.5º,
LXXIII” (STF, 2ª T., RE 206.889/MG – rel. Min. Carlos Velloso, RTJ 165/373).
(…)”
Em síntese, em decorrência da “regra da legislatura” não é aplicável aos Vereadores a normativa contida no art. 37, X, da CR. Não se pode falar, quanto a eles, em “revisão geral anual”, e menos ainda na adoção de percentual arbitrário, como o da lei em comento, adotado a partir de índice federal (art. 2º).
Nem se perca de vista que, tendo a lei sido concebida pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Rancharia, nada garante que o índice adotado corresponda àquele escolhido para o funcionalismo de modo geral.
Se não bastasse, vem em reforço desse raciocínio o fato de que a sistemática remuneratória dos Vereadores tem regramento absolutamente próprio na Constituição Federal, pois, além da “regra da legislatura” há previsão de: (a) limites que associam a população do Município à fração do que percebem os Deputados Estaduais para definição dos subsídios dos Vereadores (art. 29, VI, da CR, red. EC 25/00); (b) limites em percentual da receita do Município (5%, nos termos do art. 29, VII, da CR, red. EC 01/92); (c) limites percentuais associados ao somatório da receita tributária e transferências constitucionais inerentes ao Município considerado (art. 29-A da CR, red. EC 25/00).
Todos estes argumentos induzem à conclusão de que não se aplica aos membros do Legislativo
Municipal a unidade de índice de
revisão, válida para o funcionalismo
Essa conclusão foi assentada também em sede doutrinária por
Por tais motivos, a Lei nº 2/2010, de iniciativa da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Rancharia e promulgada pelo Prefeito Municipal, ofende frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo por manifesta incompatibilidade vertical com seus arts. 111, 115, XI e XV, e 144, verbis:
Art. 111 - A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115 - Para a organização da
administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou
mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das
seguintes normas:
(...)
XI - a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público, observado o disposto na Constituição Federal.
(...)
Art. 144 - Os Municípios, com autonomia
política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei
orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição.
Artigo 297 – São também aplicáveis
no Estado, no que couber, os artigos das Emendas à Constituição Federal que não
integram o corpo do texto constitucional, bem como as alterações efetuadas no
texto da Constituição Federal que causem implicações no âmbito estadual, ainda
que não contempladas expressamente pela Constituição do Estado.
De fato, o E.
Tribunal de Justiça tem firme orientação de que a ofensa à “regra da
legislatura” e aos princípios constitucionais de observância obrigatória no
âmbito dos Municípios consistem em frontal violação dos parâmetros
constitucionais ora invocados, como demonstram recentes julgados da Corte.
Confiram-se:
Ação direta
de inconstitucionalidade - Lei 4.822/2003, do Município de Ourinhos, que dispõe
sobre a fixação dos subsídios dos Vereadores, referentemente à Legislatura que se
inicia em 1º de janeiro de 2005 – Inconstitucionalidade formal e material - A
primeira, centrada no fato de que fixação dos subsídios dos Vereadores é ato de
competência exclusiva da Câmara Municipal, exercitável por resolução, e não por
lei, ofendendo princípio da Constituição Federal atinente ao processo
legislativo, que cogente para Estados e Municípios, mercê do art. 144 da
Constituição do Estado de São Paulo, e a própria autonomia do Poder Legislativo
local, ao influxo do disposto no art. 5º e § 1ºdesta última - Inconstitucionalidade
material, pois ao dispor a lei, no art. 1º, que o valor do subsídio dos
Vereadores corresponderá a 40% dos subsídios dos Deputados da Assembléia Legislativa
do Estado, está permitindo que o mesmo seja reajustado na mesma legislatura,
pois assim é autorizado para os Deputados Estaduais, violando o art. 29, VI, da
Constituição Federal, que se configura como princípio desta que se impõe à
organização municipal, como decorre do art. 144 da Constituição do Estado de
São Paulo que, portanto, se vê diretamente contrariado — Ação julgada
procedente (ADIN nº 125.269.0/9-00, rel. Des. Walter de Almeida Guilherme, j.
26.04.2006).
AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE OBJETIVANDO A DESCONSTITUIÇÃO DO ARTIGO 68 DA LEI
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA, COM A REDAÇÃO DADA PELA
EMENDA À LEI
ORGÂNICA Nº 1/2005, PASSANDO A DETERMINAR QUE OS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES SEJAM
FIXADOS POR MEIO DE RESOLUÇÃO DA MESA DA CÂMARA, NUMA LEGISLATURA, PARA VIGER
NA SUBSEQUENTE, BEM COMO SEJAM REVISTOS ANUALMENTE, TAMBÉM POR RESOLUÇÃO.
INCISO VI DO
ARTIGO 29 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, COM A REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL
25/2000 - APLICAÇÃO AOS MUNICÍPIOS, POR FORÇA DO ARTIGO 144 DA CONSTITUIÇÃODO
ESTADO
- Matéria de
competência privativa da Câmara Municipal. Não poderia, pois, lei fixar os
subsídios dos Vereadores, sob pena de violação da autonomia do Poder
Legislativo local (C. Est., art. 5º e § 1º) e, por conseguinte, da
independência e harmonia dos Poderes, vedada a delegação Principio da
Constituição Federal atinente ao processo legislativo, que é cogente para
Estados e Municípios (art. 144 da C E s
t) Precedentes desta Egrégia Corte de Justiça.
- O inciso X
do artigo 37 da Constituição Federal estabelece que a remuneração dos
servidores públicos e o subsídio, de que trata o § 4 ° do artigo 39 da Carta
Magna, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica. O texto
constitucional refere-se lato senso ao termo "lei" Por se tratar,
aqui, de ato interna corporis,
realizado para normatizar matéria de competência especifica da Câmara
Municipal, a espécie legislativa apropriada é a Resolução. Entendimento do
Egrégio Tribunal de Contas do Estado
- Sem embargo
disso, a "regra da legislatura'", reintroduzida pela mencionada
Emenda Constitucional, consiste em que o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura, para a subsequente.
- A previsão
de reajuste anual dos subsídios contraria aludida regra, que é especial e não
prevê qualquer majoração, nominal ou real, durante a legislatura.
INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL, POR VIOLAÇÃO DIRETA DO PRINCÍPIO CONHECIDO COMO "REGRA DA
LEGISLATURA" (CF, ART 29, VI, E CE, ART 144), ACOLHENDO-SE A AÇÃO PARA
DESCONSTITUIR O § 2% E, POR DECORRÊNCIA, A EXPRESSÃO, INTEGRANTE DO § 3:
"E NA REVISÃO ANUAL PREVISTA NO PARÁGRAFO ANTERIOR", AMBOS DO ARTIGO
68 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA.
Ação
parcialmente procedente (ADIN nº 130.409-0/0-00, rel. Des. Mohamed Amaro, j. 16
Mai. 2007).
III. CONCLUSÃO E PEDIDO
Face ao exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que, ao final, seja julgada procedente, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei n. 2, de 28 de Janeiro de 2010, do Município de Rancharia, que “dispõe sobre a revisão anual dos subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal de Rancharia, e dá outras providências”.
Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para sua manifestação, protestando por nova vista, em seguida, para fins de manifestação final.
São Paulo, 28 de Abril de 2011.
Procurador-Geral de Justiça
Jesp
Protocolado nº 26.188/11
Interessado: Promotoria
de Justiça de Rancharia
Assunto:
Inconstitucionalidade da Lei n. 2/2010, do Município de Rancharia
1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face da Lei n. 2/2010, do Município de Rancharia, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 28 de Abril de 2011.
Procurador-Geral de Justiça
eaa