EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR
PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado nº 91.060/2008
Assunto : Inconstitucionalidade da Lei nº Complementar
nº 1.886, de 24 de abril de 2007, do Município de São Pedro do Turvo.
Ementa: Projeto de lei complementar de iniciativa do Poder
Executivo recepcionado pela Câmara e lido em Sessão Ordinária. Conluio entre Vereadores e Prefeito Municipal para a
substituição do projeto de lei, mantido o protocolo original. Aprovação em
Sessão seguinte, com dispensa da leitura, do texto substituído. Violação do
processo legislativo constitucional. Ofensa aos princípios da independência dos
Poderes. Inconstitucionalidade em face do artigo 144 da Constituição do Estado
de São Paulo.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art.125, § 2º e art. 129, inciso IV da Constituição Federal, e ainda art. 74, inciso VI e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE da Lei Complementar nº 1.886, de 24 de abril de 2007, do Município de São Pedro do Turvo, pelos fundamentos a seguir expostos.
1.
DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO.
A Lei Complementar nº 1.886, de 24 de abril de 2007, do Município de São Pedro do Turvo, cuja vigência está certificada a fls. 70, “dispõe sobre a organização do quadro de pessoal da Prefeitura Municipal de São Pedro do Turbo, evolução funcional, escala de vencimentos e dá outras providências”.
Esse diploma legal decorreu de projeto de lei complementar nº 009/2007, de iniciativa do Alcaide, recepcionado pela Câmara Municipal no dia 13 de abril de 2007.
O projeto foi aprovado, por unanimidade, na 1ª. Sessão Extraordinária, ocorrida no dia 23 de abril de 2007, com dispensa de sua leitura. Sabe-se, entretanto, que o texto ao final aprovado não era aquele que fora protocolizado e lido na sessão antecedente. Havia sido substituído – com o aval dos Edis – após reunião havida entre estes e representantes do Poder Executivo.
Desse modo, é possível afirmar que a Lei impugnada decorre de processo legislativo viciado, o que se contrapõe à disciplina da Seção VIII (“Do processo legislativo”), do Título IV, da Constituição da República, em particular o artigo 67 da Constituição da República[1], de observância obrigatória pelo Estado, conforme determina o artigo 144 da Constituição Paulista[2], em face do qual o ato normativo será analisado a seguir.
2.
DO PROCESSO LEGISLATIVO
A Procuradoria-Geral de Justiça recepcionou representação sobre irregularidade no trâmite do projeto de lei complementar nº 009/2007, de iniciativa do Executivo Municipal de São Pedro do Turvo/SP, protocolizado na Câmara Municipal sob nº 63/2007, em 13 de abril de 2007, que “dispõe sobre reorganização do quadro de pessoal da Prefeitura Municipal de São Pedro do Turvo, evolução funcional, escala de vencimentos e dá outras providências”.
O primeiro aspecto questionado dizia respeito à criação de
15 (quinze) novos cargos
O representante também afirmou que houve, com a conivência da Câmara, a substituição do texto da propositura por outro. Disse que, na Sessão do dia 16 de abril de 2007, o projeto original foi lido e que, na 1ª. Sessão Extraordinária, do dia 23 de abril de 2007, acabou sendo aprovado o texto substituído. O fato foi demonstrado pelo cotejo entre determinados dispositivos dos textos original e substituído (inclusos), citando-se, como exemplo, a reclassificação da escala de vencimentos do cargo de nutricionista e a redução da carga horária da jornada de trabalho desse mesmo cargo, que não coincidem.
De acordo com a representação, o Vereador Aristides Carlos Damasceno teria constatado a irregularidade do processo legislativo.
Como diligência própria deste procedimento, foram expedidos ofícios ao Prefeito Municipal, ao Presidente da Câmara Municipal e ao Vereador Aristides Carlos Damasceno para solicitar que prestassem informações sobre o processo legislativo (fls.59/60).
O Vereador Aristides Carlos Damasceno confirmou serem discrepantes os textos de lei apresentado e aprovado pela Câmara Municipal, ressaltando a alteração relacionada ao cargo de nutricionista, cuja jornada de trabalho foi reduzida. Esclareceu que se pronunciou sobre o projeto na 6ª. Sessão Ordinária (fls. 64/65).
O Prefeito confessou a irregularidade. Confirmou que, no dia 13 de abril de 2007, remeteu ao Legislativo o projeto de lei complementar em análise, cuja leitura se deu por ocasião da 6ª. Sessão Ordinária. Admitiu que, após esse ato, houve uma reunião entre todos os Vereadores e determinados assessores do Prefeito, na qual foram acordadas alterações do texto, com dispensa de projeto substitutivo ou emendas. Afirmou que, no dia 23 de abril de 2007, durante a 1ª. Sessão Extraordinária, o projeto com o texto alterado foi aprovado, com dispensa da leitura e que, na ocasião, os Vereadores estavam plenamente cientes das modificações realizadas (fls. 67/69).
O Presidente da Câmara Municipal
corroborou as informações do Alcaide. Asseverou que a Casa de Leis recebeu o
projeto no dia 13 de abril de 2007 e que, no dia 16, este foi lido durante a
6ª. Sessão Ordinária. Os Vereadores decidiram, então, ouvir do Poder Executivo
explicações sobre o projeto e, no dia 18 de abril de
3.
FUNDAMENTAÇÃO
O processo legislativo, compreendido o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto) realizados para a formação das leis, é objeto de minuciosa previsão na Constituição Federal, para que se constitua em meio garantidor da independência e harmonia dos Poderes[3].
O desrespeito às normas do processo legislativo, cujas linhas mestras estão traçadas na Constituição da República, conduz à inconstitucionalidade formal do ato produzido, que poderá sofrer o controle repressivo, difuso ou concentrado, por parte do Poder Judiciário.
De fato:
As regras gerais que veiculam princípios do processo legislativo são impositivas para as três esferas do governo. A legislação local não pode restringi-la nem ampliá-las. São dispositivos inarredáveis, considerados de importância primordial para a regência das relações harmônicas e independentes dos Poderes. Dizem respeito à própria configuração do Estado, em seu modelo de organização política, traçado pela nova ordem constitucional. Dele, o Município, como integrante da Federação, não pode se afastar[4].
Estabelece-se, assim, a premissa de que “dada a tese da simetria, consagrada pelo STF, o processo legislativo municipal acaba por coincidir com o processo legislativo federal”[5].
O caso em análise representa notória ofensa ao processo legislativo fundamental, isto é, aquele desenhado pela Constituição da República.
A iniciativa, compreendida como a entrega do projeto à Câmara, foi concretizada com a protocolização do texto original.
O que se sucedeu, entretanto, foi o frontal desrespeito às regras da separação dos Poderes e do relacionamento entre eles, de observância obrigatória pelos Municípios (art. 144 da Constituição Bandeirante), que a disciplina das emendas garante.
Com efeito, uma vez apresentado o projeto pelo Chefe do Poder Executivo está exaurida a sua atuação[6]. Abre-se o caminho, em seguida, para fase constitutiva da lei, que se caracteriza pela discussão e votação públicas da matéria.
Nessa fase se sobressai o poder de emendar.
O poder de emendar é reconhecido pela doutrina tradicional e é reservado aos parlamentares enquanto membros do Poder incumbido de estabelecer o direito novo[7]. O Supremo Tribunal Federal o considera como prerrogativa dos parlamentares e afirma que é restrito[8]. Sujeita-se a limites estabelecidos na Constituição da República e à disciplina regimental.
Admitem-se emendas das seguintes espécies: (a) supressivas (que extirpam parte da proposição original), (b) aditivas (que acrescentam algo ao texto apresentado), (c) modificativas (que alteram a proposição sem violar sua essência), (d) substitutivas (que alteram formal ou materialmente o projeto e são analisadas como sucedâneo de outra proposição) e (e) de redação (destinadas à adequação da técnica legislativa).
Essa prerrogativa limitada não se confunde com a conduta pouco louvável do corpo de Vereadores que, insatisfeito com a propositura original, ajusta com o Poder Executivo a configuração do novo texto, que substitui o primeiro, como se este nunca tivesse existido. A uma porque, assim agindo, põe a perder a independência do Poder Legislativo. A duas porque esse procedimento caracteriza burla à regra do artigo 67 da Constituição Federal, que limita a possibilidade de reapresentação de projeto de lei rejeitado.
Na hipótese dos autos, a comparação dos textos demonstra que foram realizadas, ao menos, as seguintes mudanças:
|
Projeto
original |
Projeto
aprovado |
|
O art. 20 era composto
de cinco incisos. O inc. IV dispunha que “o servidor público nomeado para
ocupar emprego em comissão, fará jus à diferença pecuniária existente entre a
remuneração do emprego de origem e o vencimento do emprego em comissão,
incorporando a diferença recebida ao seu salário”. O inc. V estabelecia que
“o servidor público nomeado para ocupar emprego em comissão, após cada
período de cinco anos de efetivo desempenho de suas atribuições no serviço
público municipal, perceberá adicional por tempo de serviço, calculado à
razão de 5% sobre o seu padrão de vencimento, o qual se incorporará à sua
remuneração para todos os efeitos”. |
Os incisos IV e V
foram suprimidos do projeto aprovado. |
|
O art. 34 original
fazia menção à escala de vencimentos constantes do anexo IV. |
Com a alteração, esse
dispositivo passou a abranger as escalas de vencimentos constantes dos anexos
VII, VIII e IX. Aparentemente, essa modificação teve por finalidade suprir
omissão do texto anterior. |
|
O artigo 46 dispunha
que “os valores serão enquadrados...”. |
O erro material foi
corrigido. A redação agora dispõe que “os funcionários serão enquadrados...”. |
|
O parágrafo único do
artigo 58 fazia referência à manutenção das gratificações instituídas pelos
artigos 24 e 25 da Lei 1.159/89. |
O mesmo dispositivo
determina a manutenção das gratificações instituídas pelos artigos 24, 25 e
26 da Lei nº 1.159/89. |
|
O anexo I estabelecia
como requisito para o “assessor de assistência social” formação em curso
superior em serviço social e registro no órgão competente. |
O mesmo cargo passou a
exigir ensino médio completo e conhecimentos na área. |
|
O anexo I atribuía
referência 15 para os vencimentos do Chefe de Seção de Administração
Financeira. |
Na lei aprovada, esse
cargo está relacionado à referência 12. |
|
No anexo II, a
nutricionista trabalhava 40 horas semanais e seus vencimentos estavam
relacionados à referência 16. |
Com a alteração, a
nutricionista passou a trabalhar 20 horas semanais e seus vencimentos foram
reclassificados para a referência 12. |
Como se nota, algumas alterações são significativas. Mudaram-se requisitos, carga horária e vencimentos de diversos cargos.
É de se pensar, então, se diante do ajuste entre Poderes Executivo e Legislativo e da aprovação da lei por unanimidade na Câmara Municipal, haveria dano efetivo.
Pensamos que sim, pois não há como saber o que teria sucedido com a eventual rejeição do projeto original ou sua alteração por emendas.
De outro giro, o ajuste encetado impede o controle do processo legislativo pelo cidadão, abrindo campo para acordos escusos, o que se reputa igualmente ofensivo aos princípios democrático e republicano.
Por tais motivos, não cuidamos aqui de mera ofensa à Lei Orgânica Municipal, o que inviabilizaria o controle concentrado da constitucionalidade[9] [10]. O caso em discussão está maculado por vício que não se contém na regulamentação local, ou seja, atinge princípios e se contrapõem aos parâmetros constitucionais destacados.
Não há como convalidar uma lei cuja iniciativa foi viciada pela substituição de textos com um mesmo protocolo e cuja aprovação foi precedida da leitura do texto substituído.
De mais a mais, esse Tribunal de Justiça perfilha do entendimento de que o disposto no artigo 67 da Constituição da República é regra de obediência obrigatória pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, e, em recente julgado, declarou a inconstitucionalidade, por violação do artigo 144 da Carta Bandeirante, de projeto de lei de iniciativa de Prefeito, rejeitado pela Câmara Municipal e reapresentado na mesma sessão legislativa[11].
Com mais razão, o proceder ilegal de “reapresentação do projeto” com o mesmo número de controle do protocolo, embora precedido de ajuste celebrado entre os integrantes dos Poderes Executivo e Legislativo, macula definitivamente a lei afinal concebida por infração a regras de ordem pública (indisponíveis), impondo-se, em conseqüência, a declaração de sua inconstitucionalidade.
Entendemos, por fim, que a inconstitucionalidade atinge toda a lei e não apenas a parte em descompasso com o projeto original.
É da doutrina que os vícios formais tornam inconstitucional toda a disposição, enquanto que os vícios materiais podem deixar válidas as partes não afetadas do texto[12].
4.
PEDIDO DE LIMINAR.
Estão presentes, na hipótese examinada, os pressupostos do fumus bonis iuris e do periculum in mora, a justificar a suspensão liminar da vigência e eficácia do ato normativo impugnado.
A razoável fundamentação jurídica decorre dos motivos expostos anteriormente, que indicam, de forma clara, que a Lei impugnada na presente ação padece de vício de inconstitucionalidade.
O perigo da demora decorre especialmente da idéia de que, sem a imediata suspensão da vigência e eficácia do ato normativo impugnado, instalar-se-á situação consumada, decorrente da reestruturação dos cargos da Prefeitura.
A idéia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a apreciação da necessidade da concessão da liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. Válida tal afirmação, na medida em que providências administrativas que ulteriormente serão necessárias para o restabelecimento do statu quo ante, com a esperada procedência da ação, trarão ônus e custos para a Administração Pública.
Assim, a imediata suspensão da eficácia do ato normativo, cuja inconstitucionalidade é palpável, evita qualquer desdobramento no plano dos fatos que possa significar, na prática, prejuízo concreto para o Poder Público Municipal no aspecto administrativo.
De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida. Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos mais recentes do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
Diante do exposto, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia do ato normativo impugnado, ou seja, a Lei Complementar nº 1.886, de 24 de abril de 2007, do Município de São Pedro do Turvo, durante o trâmite da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
5.
CONCLUSÃO E PEDIDO.
Por todo o exposto, evidencia-se a necessidade de reconhecimento da inconstitucionalidade da norma aqui apontada.
Assim, aguarda-se o recebimento e processamento da presente Ação Declaratória, para que ao final seja julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 1.886, de 24 de abril de 2007, do Município de São Pedro do Turvo.
Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.
São Paulo, 5 de setembro de 2008.
Fernando Grella
Vieira
Procurador-Geral de
Justiça
Jesp
[1]
Art.
[2] Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.
[3] Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 675.
[4] Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, 16ª. ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 675.
[5] Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Do processo legislativo, 5ª. ed., rev., ampl. E atual. São Paulo: RT, p. 254.
[6] STF: “A iniciativa de lei constitui mero pressuposto objetivo vinculatório do procedimento legislativo, que se exaure no impulso dado pelo Poder competente, sem o efeito de reduzir a atuação do Poder Legislativo a uma simples aprovação ou rejeição (STF, 1ª. T., RExtr. Nº 140.542-2/RJ – rel. Min. Ilmar Galvão, DJ, Seç I, 25 ago. 1996, p. 41.038).
[7] Manoel Gonçalves Ferreira Filho. Do processo legislativo, 5ª. ed., rev., ampl. E atual. São Paulo: RT, p. 209.
[8] “O exercício do poder de emenda, pelos membros do parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à função legislativa do Estado - O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em "numerus clausus", pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção regalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. - Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa” (STF, Pleno, ADI nº 973-7/AP – medida cautelar. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19 dez. 2006, p. 34).
[9] A questão é pertinente porque o Supremo Tribunal Federal não tem declarado a inconstitucionalidade formal advinda de irregularidade interna das câmaras legislativas. Para a Corte Constitucional, a infração ao regimento é assunto interna corporis, não sujeito, destarte, à apreciação pelo Poder Judiciário (ADIn 2.038-BA, rel. Min. Marco Aurélio, red. p/ acórdão Min. Nelson Jobim, j. 18.08.1999 – Informativo STF 158)
[10] Oswaldo Luiz Palu. Controle de Constitucionalidade: conceitos, sistemas e efeitos. 2ª. ed., rev., amp. e atual. de acordo com as Leis 9.868 e 9.882/99. São Paulo: RT, 2001, p. 218-9.
[11] Ação direta de inconstitucionalidade - Projeto de lei de iniciativa do Prefeito rejeitado pela Câmara Municipal - Reapresentação na mesma sessão legislativa, aprovação e promulgação da Lei n° 2.767/2007 - Inconstitucionalidade por ofensa ao disposto no art 67 da Constituição Federal que, por veicular princípios da Constituição da República, deve ser observado obrigatoriamente por Estados, Distrito Federal e Municípios - Violação do art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo — Ação julgada procedente (ADin nº 156.794-0/6, rel. Des. Walter de Almeida Guilherme, j.30 abr. 2008).
[12] José Joaquim Gomes Canotilho. Direito Constitucional, 5ª. ed. Lisboa: Almedina, 1992, p. 1.025.