Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado n. 99.166/13
Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 4º, Lei n. 1.394, de 01 de outubro de 2012, art. 7º, Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, e art. 1º e parágrafo único, Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, do Município de Pradópolis. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores). Revisão anual. Vinculação ao reajuste do funcionalismo público. 1. Incompatível com a anterioridade do subsídio em relação à legislatura e a inalterabilidade do subsídio de Vereadores durante a legislatura regra que autoriza sua revisão anual. 2. Inexistência do direito à revisão geral anual da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 3. Inadmissibilidade da vinculação dessa revisão a promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 4. Revisão da remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais que demanda lei de iniciativa da Câmara. 5. Arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE; arts. 29, V e VI, e 37, X e XIII, CF.
O
Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição
prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de
novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em
conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da
Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do
Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso
protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça,
promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
em face do art. 4º, da Lei n. 1.394, de 01 de outubro de 2012, do art.
7º, da Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, e das expressões “e agentes
políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e Legislativo)” do caput do art. 1º e “subsídios de
Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais” do parágrafo único do art. 1º
da Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, do Município de Pradópolis,
pelos fundamentos a
seguir expostos:
I – Os Atos Normativos Impugnados
1. A Lei n. 1.394, de 01 de outubro de 2012, fixou os
subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais para o
período 2013 a 2016, e seu art. 4º tem o seguinte teor:
“Art. 4º. Os subsídios de que trata a presente Lei poderão ser revistos, anualmente, na mesma data e com o mesmo índice dos servidores públicos municipais através de Lei do Poder Executivo; sendo que ao Prefeito e Vice-Prefeito aplica-se apenas e tão somente o índice inflacionário apresentado pelo Governo Federal” (fls. 34/35).
2. A
Resolução n. 02, de 27 de setembro de 2012, fixou os subsídios dos Vereadores
para a legislatura 2013-2016, prevendo em seu art. 7º o seguinte:
“Art. 7º. Os subsídios de que trata a presente resolução só serão revistos anualmente e na mesma data dos servidores públicos municipais através de resolução do Legislativo, para reposição da inflação do respectivo período, desde que não firam o artigo anterior” (fls. 46/47).
3. E,
de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, a Lei Complementar n. 227, de 10 de
junho de 2013, assim dispôs no art. 1º e parágrafo único:
“Art. 1º. Para efeito de revisão geral anual da remuneração dos servidores, funcionários e agentes políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e Legislativo), com fundamento no inciso X, do artigo 37, da Constituição Federal, ficam atualizados monetariamente, em 6,5887%, os valores nominais dos salários-base, dos respectivos padrões de referência do Quadro Geral de Pessoal, a partir de 1º de maio de 2.013, de acordo com a variação acumulada do IPCA do IBGE, nos últimos doze meses (de fevereiro/2012 a março/2013).
Parágrafo único. Aplicam-se, as disposições deste artigo, nas mesmas bases, condições, percentual e data, a quaisquer espécies remuneratórias, principalmente, aos servidores e funcionários inativos, subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais, proventos de aposentadoria, aos salários dos servidores e contratados temporariamente e às pensões, normais e vitalícias, pagas pela Prefeitura e pela Câmara Municipal” (fls. 65/67).
II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade
4. Os dispositivos impugnados do
Município de Pradópolis contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São
Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão
dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
5. Os dispositivos contestados são incompatíveis com os
seguintes preceitos da Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por
força de seu art. 144, e que assim estabelece:
“Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
§ 1º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.
§ 2º - O cidadão, investido na função de um
dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta
Constituição.
(...)
Artigo 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Artigo 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do
serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Artigo 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição”.
6. O disposto nos arts. 111, 115, X e XV, e 124, § 3º, da Constituição Estadual, reproduz os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, e 39, § 3º, da Constituição Federal.
7. De outra parte, o art. 144 da
Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além
das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é
denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a
disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes
da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar
o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo
(STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF,
Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
8. Daí decorre a possibilidade de
contraste de lei ou ato normativo local com o art. 144 da Constituição Estadual
por sua remissão à Constituição Federal e a seu art. 29, V e VI, que assim
dispõe:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
V – subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I;
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
(...)”.
9. Vereadores, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos porquanto têm o status de agentes não profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política por eleição.
10. Bem por isso, o art. 4º, da Lei n. 1.394, de 01 de
outubro de 2012, o art. 7º, da Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, e as
expressões “e agentes políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e
Legislativo)” do caput do art. 1º e
“subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais” do parágrafo
único do art. 1º da Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, ao
instituírem o direito à revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos
municipais, e vinculando-o às datas e índices adotados na revisão da
remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de
inconstitucionalidade.
11. Elas contrastam com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal. Não autoriza o ordenamento constitucional a vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
12. Com efeito, centrada a controvérsia na proibição de vinculação (art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal), se não há norma constitucional cunhando a vinculação entre espécies remuneratórias, não é dado à lei estabelecê-la.
13. A esse respeito, bem explicava Pontes de Miranda que a vinculação proibida é “no sentido de ligação, que torne dependente ou sujeite às regras jurídicas que se editem sobre outro cargo” (Comentários à Constituição de 1967, São Paulo: Revista dos Tribunais, tomo III, 1967, p. 461), opinião perfilhada pela doutrina de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins no ordenamento jurídico vigente ao enunciarem que a “vinculação é a subordinação de um cargo a outro ou a qualquer outro fator que funcione como índice de reajuste automático, como o salário mínimo ou a arrecadação tributária para fins de remuneração” (Comentários à Constituição do Brasil, São Paulo: Saraiva, 1992, vol. III, tomo III, p. 199), bem como por Hely Lopes Meirelles ao assentar que “vincular não significa remuneração igual, mas atrelada a outra, de sorte que a alteração da remuneração do cargo vinculante provoca, automaticamente, a alteração da prevista para o cargo vinculado” (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 30ª ed., 2005, p. 410).
14. Nesse
sentido, a doutrina observa que “as manifestações da jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre
carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada
categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o
aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de
vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei
estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador
e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos
servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se
coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva,
diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de
uma carreira dependente de outra”(Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São
Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
15. Insta observar
que o atrelamento automático da revisão dos subsídios dos agentes políticos
municipais aos vencimentos dos servidores públicos municipais é
inconstitucional, pois a alteração dos valores devidos a estes implica a
automática modificação dos subsídios dos agentes políticos, desconsiderando a diversidade do regime jurídico da remuneração dos agentes políticos
municipais detentores de mandato eletivo e investidos em cargos comissionados,
perceptível em seu perfil constante na Constituição Federal.
16.
Fértil é a jurisprudência ao
censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos
municipais a dos servidores públicos municipais:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).
“Ação direta de inconstitucionalidade -
sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da
Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original e na que foi
dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de 2008, do
Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito,
Secretários e Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de
2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta
o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente -
vedada é a vinculação do reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do
Vice, e de seus auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo
público municipal - é vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em
percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a
vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à revisão geral anual do
funcionalismo público municipal ou à alteração dos subsídios dos Deputados
Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante a legislatura, por força
da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da legislatura’ aos
parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a
quem tem vínculo não profissional com a Administração Pública - é vedada a
expansão do subsídio como parcela única concebido, para abranger valores
excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual (ajuda de custo,
jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e
XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a
fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem
remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou
na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os limites
estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP, ADI
994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo Supremo Tribunal Federal já
assentou ser inconstitucional dispositivo de lei estadual vinculando a
alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de
Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos.(...)
‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao
reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma
legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em
causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade
administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art.
5º, LXXIII).
Em suma, como bem anotou o parecer da
douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a remuneração deve ser fixada
em cada legislatura para a subsequente, não é tolerável a 'revisão anual dos
subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido que, de um lado, a Carta Magna
condicionasse a fixação dos subsídios dos Vereadores a legislatura e, de outro
lado, mantivesse para os parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do
art. 37, X’ (fl. 501).
Por derradeiro, é oportuna trazer à
baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães,
ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que
‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o
subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação
sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim
redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava
que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não
soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de
46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de
Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e
vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo
interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’
(...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne
Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
17. Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois, esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) – é restrito e exclusivo dos servidores públicos (art. 115, XI), vulnerando, além disso, a legalidade e a moralidade (art. 111, Constituição Estadual).
18. Ademais, a inconstitucionalidade se evidencia por outros fundamentos.
19. No tocante aos subsídios dos Vereadores, referidos no art. 7º da Resolução n. 02/12 e nas expressões gizadas do art. 1º e parágrafo único da Lei Complementar n. 227/13, o vício avança sob outra perspectiva, consistente na violação do art. 29, VI, da Constituição Federal, em face da remissão contida no art. 144 da Constituição Estadual.
20. O preceito
constitucional parâmetro estabelece as regras da anterioridade da legislatura para fixação do
subsídio dos agentes políticos parlamentares municipais e da inalterabilidade
do subsídio durante a legislatura e que decorrem do princípio da moralidade
administrativa agasalhado tanto no art. 111 da Constituição Estadual quanto no
art. 37 da Constituição Federal.
21. O preceito inibe a fixação ou
alteração da remuneração dos Vereadores durante a legislatura, consoante
doutrina (Manoel
22. Neste
sentido, proclama-se que “o subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal
até o final da legislatura para vigorar na subseqüente” (STF, RE 204.889-SP, 1ª
Turma, Rel. Min. Menezes Direito, 26-02-
“INCIDENTE DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 3º da Lei n°. 5 357, de 31 de maio de 2000 e
artigo 1º da Lei n° 5.960, de 05 de junho de 2003, ambos do Município de
Franca. Leis Municipais que dispõem sobre a majoração dos subsídios de
vereadores durante a própria legislatura. Aumentos variáveis no tempo.
Incidente de inconstitucionalidade suscitado por uma das Câmaras de Direito
Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, em recurso de apelação contra
sentença que julgou ação civil pública em face do referido Município e de todos
os seus vereadores. Dispositivos que violam a ‘regra da legislatura’ e o
princípio da moralidade administrativa. Reajuste anual que não é aplicável aos
vereadores. Ofensa aos artigos 29, VI, e 37, ambos da Constituição Federal e
144 da Constituição do Estado. Argüição acolhida para declarara
inconstitucionalidade dos dispositivos objurgados” (TJSP, Incidente de
Inconstitucionalidade 161.056-0/0-00, Franca, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne
Ferraz, v.u., 13-08-2008).
23. Não têm os agentes políticos não
profissionais as garantias da revisão geral anual que, como se infere do art.
115, XI, da Constituição Estadual, igualmente violado (e que reproduz o art.
37, X, da Constituição Federal), porquanto esse direito subjetivo é exclusivo
dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na
Constituição da República, como magistrados e membros do Ministério Público e
do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à
função pública.
24. Neste sentido, fértil é a
jurisprudência:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente” (STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).
“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).
25. Esse
entendimento também assenta que para a inalterabilidade do subsídio dos edis
durante a legislatura posterior àquela em que sua expressão monetária foi
estabelecida. Neste sentido:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 164/2009, DO MUNICÍPIO DE PARISI QUE REAJUSTOU EM 5,65% A REMUNERAÇÃO DE SEUS AGENTES POLÍTICOS PARA A MESMA LEGISLATURA EXISTÊNCIA DE LEI ANTERIOR PREVENDO REAJUSTE PARA O ANO DE 2009. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE ANUAL, ANTERIORIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA OFENSA AOS ARTIGOS 29, VI E 37, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 111 E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 990.10.064771-7, Órgão Especial, Rel. Des. Armando Toledo, 17-11-2010, v.u.).
“Em face do disposto no inciso VI do
artigo 29 da Constituição da República, com a redação que lhe deu a Emenda
constitucional nº. 25, dos 14 de fevereiro de 2000, não poderiam os senhores
vereadores da Câmara Municipal de Piracicaba, na própria legislatura, atualizar
seus subsídios, ainda que com invocação do inciso XV do caput do artigo 37 da
Constituição da República.
Sobre esse último dispositivo, de
caráter geral, prevalece aquele, específico para o subsídio dos vereadores.
Certo que reajuste não é aumento, mas
manutenção do poder de compra dos subsídios. Todavia, o inciso VI do artigo 29
da Constituição da República não proíbe aumento de subsídio durante a
legislatura, quando então poder-se-ia dizer possível o reajuste ou atualização,
mas determina que o subsídio seja fixado para a legislatura subseqüente, com
observância dos critérios previstos na própria Constituição da República e na
respectiva Lei Orgânica. O que é fixo não permite, salvo expressa previsão,
alterações a título de atualização” (TJSP, II 990.10.096557-0, Rel. Des.
Barreto Fonseca, 05-05-2010, v.u.).
“Ação direta de inconstitucionalidade -
sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original
e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de
2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e
Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras
providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º
ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do
reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus
auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é
vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos
Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios
dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à
alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor
daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da
chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares
municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo
não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio
como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do
mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e
XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a
fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem
remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou
na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os
limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP,
ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“Este
Colendo Órgão Especial, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade
intentada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, já decidiu pela
inconstitucionalidade de lei municipal que atrelava o valor do subsídio dos
vereadores a um percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais, porque permitia
que aquele (o subsídio dos vereadores) fosse reajustado na mesma
legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados da Assembléia
Legislativa do Estado, enxergando-se, aí, violação ao artigo 29, VI, da
Constituição Federal e, em conseqüência, ao artigo 144 da Constituição do
Estado (ADIn n° 125.269-0/9-00, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, j . em 26.04.2006, v.u.; em igual sentido
ADIn n° 157.896-0/9-00, Rei. Des. Armando Toledo, j . em 16.07.2008, v.u).
O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos.
Assim está ementado o venerando acórdão em comento:
‘CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.904, DE 14 DE FEVEREIRO DE
2003 - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe
dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes
agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcionai de cada poder
orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são
remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria
reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa
(incisos X e XI do art. 37 da CF/88) - O dispositivo legal impugnado, ao
vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou todos os dispositivos
constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes
públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes Ação
direta de inconstitucionalidade procedente’ (ADI 3491/RS, Tribunal Pleno, relator Ministro Carlos Britto, v.u, j .
em 27.09.2006, DJ de 23.03.2007, p. 71).
‘Mutatis
mutantis’ a situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a
alteração do subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal.
Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal vinculação para o
reajuste dos vereadores, porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra
da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República.
É o caso dos autos, em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos
vereadores ao reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na
mesma legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por
legislar em causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da
moralidade administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e
protege (art. 5º, LXXIII).
Em suma,
como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que
a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria
sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios
dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os
parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl.
501)
Por
derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da
lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não
podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de
seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a
matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida:
‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que
deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse
quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e
terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles,
sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas
instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’
(V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão
Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
26. Colhe-se, ademais, da Suprema Corte:
“(...) Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão assim ementado: ‘CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIOS. MAJORAÇÃO EM MEIO À LEGISLATURA. INADMISSIBILIDADE. 1. É inadmissível, por afronta aos arts. 29, VI, da CF/88, a majoração dos subsídios dos vereadores em meio à legislatura. Os dispositivos constitucionais mencionados, não perdendo de vista a moralidade e a impessoalidade da Administração, consagraram o princípio da anterioridade, segundo o qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, portanto, antes de conhecidos os novos eleitos. 2. APELAÇÕES DESPROVIDAS’ (fl. 329). No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 29, VI, 37, X, e 39, § 4º, da mesma Carta. O agravo não merece acolhida. O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência da Corte como se observa do julgamento do RE 206.889/MG, Rel. Min. Carlos Velloso (...) Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, dentre outras: AI 195.378/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 122.521/MA Rel. Min. Ilmar Galvão. Isso posto, nego seguimento ao recurso” (STF, AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe 10-10-2008).
“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA AO ART. 29, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: INEXISTÊNCIA. 1. A norma municipal foi declarada inconstitucional pelo órgão especial do TJ/SP, por violação aos arts. 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 2. A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na Constituição Federal. 3. Permaneceu inatacado, nas razões recursais, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (STF, AgR-RE 494.253-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 22-02-2011, v.u., DJe 15-03-2011).
27. E, ainda, sob outra
perspectiva, no tocante à revisão do subsídio do Prefeito, do Vice-Prefeito e
dos Secretários Municipais, operada pelo art. 1º e parágrafo único da Lei
Complementar n. 227/13, nos termos do art. 4º da Lei n. 1.394/12, houve violação aos arts. 5º e 144 da Constituição
Estadual, este por sua remissão ao art. 29, V, da Constituição Federal.
28. O inciso V do art. 29 da Constituição Federal institui reserva
de iniciativa legislativa da Câmara para revisão dos subsídios do Prefeito,
Vice-Prefeito e Secretários.
29. Essa iniciativa legislativa não pode ser substituída por
lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para a revisão geral anual da
remuneração do funcionalismo público em razão do princípio da simetria ou paralelismo
das formas, pois, competindo à Câmara Municipal a iniciativa para fixá-los,
cabe-lhe exclusivamente revê-los.
30. No caso, como se constata do processo legislativo respectivo (fls. 68/71), a iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo é inconstitucional, pois, desafia a regra indicada que decorre do princípio da separação de poderes ou divisão funcional do poder constante do art. 5º da Constituição Estadual.
III – Pedido
liminar
31. À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se
a ele o periculum in mora. A atual
tessitura dos preceitos normativos do Município de Botucatu apontados como
violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é
sinal, de per si, para suspensão de sua
eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se dispêndio indevido de
recursos públicos e a consequente oneração financeira do erário.
32. À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para
suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, do art. 4º, da Lei n. 1.394, de 01 de
outubro de 2012, do art. 7º, da Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, e das
expressões “e agentes políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e
Legislativo)” do caput do art. 1º e
“subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais” do parágrafo
único do art. 1º da Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, do
Município de Pradópolis.
IV – Pedido
33. Face ao exposto, requerendo o recebimento e o
processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade do art. 4º, da Lei n. 1.394, de 01 de outubro de 2012, do art.
7º, da Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, das expressões “e agentes
políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e Legislativo)” do caput do art. 1º e “subsídios de
Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais” do parágrafo único do art. 1º
da Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, do Município de Pradópolis.
34. Requer-se ainda sejam requisitadas
informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Pradópolis, bem como
posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o
ato normativo impugnado, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação
final.
Termos em que, pede
deferimento.
São
Paulo, 19 de agosto de 2013.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
wpmj
Protocolado n. 99.166/13
1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade em face do art. 4º, da Lei n. 1.394, de 01 de outubro de 2012, do art. 7º, da Resolução n. 02, de 27 de dezembro de 2012, e das expressões “e agentes políticos do Município de Pradópolis (Poder Executivo e Legislativo)” do caput do art. 1º e “subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais” do parágrafo único do art. 1º da Lei Complementar n. 227, de 10 de junho de 2013, do Município de Pradópolis.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São
Paulo, 19 de agosto de 2013.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de
Justiça