EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado n. 193.397/2013

Ementa: Constitucional e Financeiro. Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré. Subvenção econômica a produtores rurais e agrícolas. Vício de iniciativa. Falta de indicação da fonte de custeio. Inconstitucionalidade 1. Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, de iniciativa parlamentar, que “Autoriza o Poder Executivo a conceder subvenção econômica de até 30% (trinta por cento) do valor do prêmio do seguro rural dos produtores rurais agrícolas de Sumaré”. 2. Inconstitucionalidade formal subjetiva pelo vício de iniciativa e pela ofensa ao Princípio da Separação e da Harmonia entre os Poderes. 3. Inconstitucionalidade por ofensa ao art. 25 da Constituição Estadual, decorrente da falta de indicação de recursos. 4. Violação aos arts. 5º, 25, 47, II, XI e XIV, 144, 174, I, II e III e 176, I, da CE.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art.125, § 2º e art. 129, inciso IV da Constituição Federal, e ainda art. 74, inciso VI e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PT n. 193.397/2013), vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de liminar, em face da Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, de iniciativa parlamentar, pelos fundamentos a seguir expostos.

I – O Ato Normativo Impugnado

A Lei Municipal n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre a concessão de subvenção econômica a produtores rurais e agrícolas de Sumaré, nos seguintes termos:

“Art. 1º - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a conceder subvenção econômica de 30% do valor do prêmio do seguro rural para todos os produtores rurais estabelecidos no território de Sumaré.

§ 1º - São beneficiários da subvenção econômica os produtores rurais agrícolas, pessoas físicas ou jurídicas, que cumulativamente:

a) Desenvolvam efetivamente atividades da cultura agrícola no território do Município de Sumaré.

b) Tenham contrato de seguro rural vigente junto às sociedades autorizadas a operar em seguros pela Superintendência de seguros privados – SUSEP, na forma da legislação em vigor.

c) Estejam cadastrados junto aos órgãos municipais, estaduais ou federais competentes.

§ 2º - O porcentual de até 30% (trinta por cento) a que se refere o “caput” deste artigo não poderá de forma alguma ultrapassar o valor total do prêmio do seguro rural efetivamente pago pelo segurado.

§ 3º - O seguro rural deverá ser provado através da apresentação da apólice original e cópia autenticada.

Art. 2º - O Poder Público requisitará à Secretaria de Agricultura do Estado de São Paulo a relação de todos os produtores rurais estabelecidos no território Sumareense, os quais deverá formular através de requerimento próprio, devidamente instruído, o pedido de subvenção, e entrega-lo na Casa da Agricultura ou na Superintendência da Agricultura e Turismo do Município, no prazo estabelecido pela Prefeitura Municipal de Sumaré, sob pena de decair desse direito.

Parágrafo Único:- Serão beneficiários da subvenção os produtores agrícolas que com base nas informações prestadas pela Superintendência da Agricultura, Secretaria de Agricultura do Estado de São Paulo e o número de requerimentos que preencham os requisitos do § 1º do artigo 1º desta lei.

Art. 3º - Os beneficiários da subvenção de que trata esta Lei deverão cumprir as exigências decorrentes da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, da Lei Orgânica do Município, Leis Complementares do Município e das Instruções nº 02/2008 do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, no que couber.

Art. 4º - As despesas decorrentes desta lei correrão por conta de dotação orçamentárias próprias suplementadas se necessárias.

(...)”

II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade

A Lei nº 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, a qual está subordinada a produção normativa municipal por força dos seguintes preceitos (ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal):

“Art. 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

Na espécie, a incompatibilidade vertical da lei local com a Constituição do Estado de São Paulo se manifesta pelo contraste direto com a seguinte disposição constitucional estadual:

“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

(...)

Art. 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos.

(...)

Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

(...)

XI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

(...)

XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

(...)

Art. 174 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com observância dos preceitos correspondentes da Constituição Federal:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

Art. 176 - São vedados:

I - o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei orçamentária anual;

O Poder Legislativo Municipal não pode deflagrar processo legislativo determinando ao Poder Executivo a concessão de subvenção econômica a produtores rurais e agrícolas do Município.

Trata-se, no caso, de atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo, de tal forma que o Poder Legislativo invadiu a sua esfera de competência, a quem cabe a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre tais matérias.

Apenas o Prefeito Municipal tem iniciativa para deflagrar processo legislativo para aprovação de lei com o conteúdo da que se pretende ver declarada como inconstitucional, sob pena de indevida interferência de um Poder sobre o outro.

As normas que tratam da reserva de iniciativa, longe de normas de direito estrito, ou de exceção, refletem com sutileza as nuances e a evolução do princípio da separação de poderes. As regras de fixação de competência para a iniciativa do processo legislativo têm como corolário o princípio da separação dos poderes, que nada mais é do que o mecanismo jurídico que serve à organização do Estado, definindo órgãos, estabelecendo competências e marcando as relações recíprocas entre esses mesmos órgãos.

Ao Poder Legislativo, como se sabe, é vedada a administração da cidade, tarefa que incumbe, no Município, ao Prefeito, ou ao que, modernamente, chama-se de “Governo”, que tem na lei um dos seus mais relevantes instrumentos. O poder de iniciativa neste campo - administração da cidade - é do Executivo (melhor, do “Governo”), participando o Poder Legislativo, quando assim determinar a Constituição, apenas a qualidade de aprovar-desaprovar os atos. A hipótese é de administração ordinária, cabendo ao Legislativo apenas o estabelecimento de normas gerais, diretrizes globais, jamais atos pontuais e específicos.

Para Hely Lopes Meirelles, após dizer que “todo o patrimônio municipal fica sob a administração do prefeito”:

“A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos; dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura; edita, tão-somente, preceitos para sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais; apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município; mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito.

Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com caráter regulatório, genérico e abstrato; o Executivo consubstancia os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e concretos de administração”.

Válida a esse propósito a advertência feita por Hely Lopes Meirelles, para quem “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art.2º c/c o art.31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15ªed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p.708 e 712).

A tarefa de administrar o Município, a cargo do Poder Executivo, engloba as atividades de planejamento, organização e direção dos serviços públicos, o que abrange, efetivamente, a concepção de programas, como o da espécie em análise.

Por intermédio da lei em análise, a Câmara criou um programa que visa a concessão de benefício econômico aos produtores rurais e agrícolas, onerando, desta forma, a Administração, como já observado. Embora elogiável a preocupação do Poder Legislativo local com o tema, a iniciativa não tem como prosperar na ordem constitucional vigente, uma vez que a norma disciplina atos que são próprios da função executiva.

Por esse motivo, a Constituição Estadual, em dispositivo que repete o artigo 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, conferiu ao Governador do Estado a iniciativa privativa das leis que disponham sobre as atribuições da Administração Pública e, consequentemente, sobre o seu orçamento.

Corolário dos preceitos constitucionais estaduais invocados é que as leis geradoras de despesa pública são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo como expressão do princípio da separação dos poderes.

A Lei impugnada é autêntica lei financeira, pois, disciplina a assunção de despesa pública pelos cofres públicos.

Bem por isso se evidencia sua inconstitucionalidade na medida em que cria espécie de despesa pública – subvenção econômica a produtores rurais e agrícolas – não incluída na lei orçamentária anual.

É inegável, portanto, que a matéria tratada na lei impugnada, ao dispor sobre a concessão de subvenção econômica a produtores rurais e agrícolas, além de gerar aumento de despesa, sem indicação da fonte, com violação ao artigo 25 e 176, I, da Constituição Bandeirante, dispõe sobre tema que deveria ser objeto da peça orçamentária do município, matéria esta de iniciativa privativa do Prefeito Municipal, nos termos do artigo 174 da CE.

Nem se alegue que, tratando-se de lei autorizativa, o vício estaria superado. Deve-se atentar para o fato de que o Executivo não necessita de autorização para administrar e, no caso em análise, não a solicitou.

Sérgio Resende de Barros, analisando a natureza das intrigantes leis autorizativas, especialmente quando votadas contra a vontade de quem poderia solicitar a autorização, ensina:

"...insistente na pratica legislativa brasileira, a ‘lei’ autorizativa constitui um expediente, usado por parlamentares, para granjear o crédito político pela realização de obras ou serviços em campos materiais nos quais não têm iniciativa das leis, em geral matérias administrativas. Mediante esse tipo de ‘leis’, passam eles, de autores do projeto de lei, a co-autores da obra ou serviço autorizado. Os constituintes consideraram tais obras e serviços como estranhos aos legisladores e, por isso, os subtraíram da iniciativa parlamentar das leis. Para compensar essa perda, realmente exagerada, surgiu ‘lei’ autorizativa, praticada cada vez mais exageradamente autorizativa é a ‘lei’ que - por não poder determinar - limita-se a autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão autorizados pela Constituição, pois estão dentro da competência constitucional desse Poder. O texto da ‘lei’ começa por uma expressão que se tornou padrão: ‘Fica o Poder Executivo autorizado a...’ O objeto da autorização - por já ser de competência constitucional do Executivo - não poderia ser ‘determinado’, mas é apenas ‘autorizado’ pelo Legislativo, tais ‘leis’, óbvio, são sempre de iniciativa parlamentar, pois jamais teria cabimento o Executivo se autorizar a si próprio, muito menos onde já o autoriza a própria Constituição. Elas constituem um vício patente" (Leis Autorizativas. Revista da Instituição Toledo de Ensino, agosto a novembro de 2000, Bauru, p. 262).

Bem por isso, não passou despercebido ao Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que "a lei que autoriza o Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo portanto inconstitucional" (ADIN n°593099377 – rel. Des. Mana Berenice Dias – j. 7/8/00).

Esse E. Sodalício também vem afirmando a inconstitucionalidade das leis autorizativas, forte no entendimento de que as tais “autorizações” são eufemismo de “determinações”, e, por isso, usurpam a competência material do Poder Executivo:

“LEIS AUTORIZATIVAS – INCONSTITUCIONALIDADE - Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa lei e inconstitucional. — não só inócua ou rebarbativa, — porque estatui o que só o Constituinte pode estatuir O poder de autorizar implica o de não autorizar, sendo, ambos, frente e verso da mesma competência - As leis autorizativas são inconstitucionais por vicio formal de iniciativa, por usurparem a competência material do Poder Executivo e por ferirem o principio constitucional da separação de poderes.

VÍCIO DE INICIATIVA QUE NÃO MAIS PODE SER CONSIDERADO SANADO PELA SANÇÃO DO PREFEITO - Cancelamento da Súmula 5, do Colendo Supremo Tribunal Federal.

LEI MUNICIPAL QUE, DEMAIS IMPÕE INDEVIDO AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA SEM A INDICAÇÃO DOS RECURSOS DISPONÍVEIS, PRÓPRIOS PARA ATENDER AOS NOVOS ENCARGOS (CE, ART 25). COMPROMETENDO A ATUAÇÃO DO EXECUTIVO NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO - ARTIGO 176, INCISO I, DA REFERIDA CONSTITUIÇÃO, QUE VEDA O INÍCIO DE PROGRAMAS. PROJETOS E ATIVIDADES NÃO INCLUÍDOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL” (ADIN 142.519-0/5-00, rel. Des. Mohamed Amaro, 15.8.2007).

Feitas estas considerações, constata-se que a Lei nº 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, viola as disposições dos arts. 5º, 25, 47, II, XI e XIV, 144, 174, I, II e III e 176, I, da CE

III – DO PEDIDO LIMINAR

Estão presentes, na hipótese examinada, os pressupostos do fumus bonis iuris e do periculum in mora, a justificar a suspensão liminar da vigência e eficácia do ato normativo impugnado.

A razoável fundamentação jurídica decorre dos motivos expostos anteriormente, que indicam, de forma clara, que a Lei impugnada na presente ação padece integralmente de inconstitucionalidade.

O perigo da demora decorre especialmente da idéia de que sem a imediata suspensão da vigência e eficácia do ato normativo questionado, subsistirá a sua aplicação, com realização de despesas e imposição de obrigações à Municipalidade, que dificilmente poderão ser revertidas aos cofres públicos, na hipótese provável de procedência da ação direta.

É nítida a ocorrência do risco do fato consumado, e da dificílima – para não dizer improvável - reparação dos danos que serão causados ao erário.

A idéia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a apreciação da necessidade da concessão da liminar na ação direta de inconstitucionalidade. Note-se que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, não será possível restabelecer o status quo ante.

Assim, a imediata suspensão da eficácia do ato normativo questionado, cuja inconstitucionalidade é palpável, evitará a ocorrência de maiores prejuízos, além dos que já se verificaram.

De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida. Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos mais recentes do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).

Diante do exposto, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia dos dispositivos da Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré.

IV – DO PEDIDO

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré.

Requer-se ainda que sejam requisitadas informações ao Presidente da Câmara Municipal de Sumaré, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado, para se manifestar sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para manifestação final.

Termos em que,

Aguarda-se deferimento.

São Paulo, 20 de fevereiro de 2013.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

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Protocolado nº 193.397/2013 – MP

Interessado: Prefeitura Municipal de Sumaré

Assunto: Inconstitucionalidade da Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré

1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face da Lei n. 5.527, de 03 de setembro de 2013, do Município de Sumaré, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.

São Paulo, 20 de fevereiro de 2013.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

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