Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado nº 12.173/13
Ementa
1) Ação direta de inconstitucionalidade.
Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012, do Município de Valinhos, que “Fixa
subsídio e dá outras providências.”
2) Violação do
princípio da separação dos poderes em decorrência da fixação dos subsídios dos
Vereadores por lei sancionada pelo Chefe do Poder Executivo (art. 5º, “caput” e
144, da Constituição Estadual).
3) Inexiste direito à revisão geral
anual aos agentes políticos parlamentares municipais. Ofensa ao princípio da
moralidade administrativa e às regras da anterioridade da legislatura e da
inalterabilidade do subsídio durante esse período (art. 144, CE). Os vereadores não possuem direito à revisão
geral anual em obséquio às regras de anterioridade da legislatura e da
inalterabilidade do subsídio durante esse período (art. 29, VI, da Constituição
Federal), iluminadas pelo princípio da moralidade administrativa (art. 111,
Constituição do Estado) e atraídas pela remissão do art. 144 da Constituição
Estadual aos princípios da Constituição Federal. A garantia contida no art. 37,
X da CR/88 aplica-se apenas aos servidores públicos em geral. Em decorrência da
“regra da legislatura” não é aplicável aos Vereadores a normativa contida no
art. 37, X, da CR. Não se pode falar, quanto a eles, em “revisão geral anual”.
4. Inadmissibilidade da vinculação dessa revisão à promovida em favor dos
servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices.
5. Violação dos
arts. 111, 115, XI e XV, 144 e 297 da CE; arts. 29, VI, e 37, X e XIII, da CF.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São
Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar
Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público
de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129,
IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da
Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no
incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de
Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em
face da Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012, do
Município de Valinhos,
pelos fundamentos a seguir expostos:
I – O Ato Normativo Impugnado
A Lei n. Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012, do Município
de Valinhos, que “Fixa subsídio e dá outras providências”, apresenta a seguinte
redação:
“Art. 1º - O subsídio
mensal dos Vereadores da Câmara Municipal de Valinhos para a Legislatura
compreendida de 1º de janeiro de 2013 a 31 de dezembro de 2016 é fixado em R$
8.900,00 (oito mil e novecentos reais).
Art. 2º - O Subsídio do Vereador deverá ser revisto na forma
do art. 37, X, da Constituição Federal, adotando-se os mesmos índices e datas
utilizadas para a revisão do funcionalismo público do Poder Legislativo.
Art. 3º - As despesas com execução da presente Lei correrão
por conta de dotações próprias consignadas nos orçamentos anuais do Município.
Art. 4º - Esta lei entrará em vigor na data de sua
publicação”.
II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade
O ato normativo impugnado contraria
frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a
produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da
Constituição Federal. O ato normativo contestado viola os seguintes preceitos
da Constituição Estadual:
“Art. 5º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 111- A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(....)
Art. 144. Os Municípios, com
autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição”.
(....)
art. 297- São também aplicáveis ao
Estado, no que couber, os artigos das Emendas à Constituição Federal que não
integram o corpo do texto constitucional, bem como as alterações efetuadas no
texto da Constituição Federal que causem implicações no âmbito estadual, ainda
que contempladas expressamente pela
Constituição do Estado”.
Inicialmente, verifica-se que a matéria disciplinada na Lei
Complementar Municipal nº Lei n. 4.772/2012, de Valinhos, é da competência exclusiva da Câmara Municipal de Valinhos.
Decorre, daí, que a participação ativa do Prefeito no
processo legislativo que culminou com a edição da lei ora impugnada, a dispor
sobre matéria de competência exclusiva da Câmara, tipifica nítida invasão da
órbita de atribuições do Poder Legislativo, situação apta a ensejar a violação
do princípio da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no art.
5.º da Constituição do Estado de São Paulo.
Essa eiva de
inconstitucionalidade não pode ser afastada com o singelo argumento de que a
Câmara anuiu à participação ativa do Prefeito no processo de formação da lei em
exame, conquanto fosse indevida, máxime considerando-se que as competências
outorgadas pela Constituição são irrenunciáveis, incomunicáveis e indelegáveis.
Nesse
sentido, Hely Lopes Meirelles assevera com propriedade que:
“O sistema de separação de funções –
executivas e legislativas – impede que o órgão de um Poder exerça atribuições
do outro.
Qualquer atividade, da Prefeitura ou da
Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante.” (Cf. Direito
Municipal Brasileiro, p. 508)
Em verdade, o
instrumento veiculador da norma não se revela idôneo, dado que, por se
relacionar com matéria de competência exclusiva da Câmara, a espécie normativa adequada
seria a resolução.
Segundo José
Afonso da Silva, os decretos
legislativos são atos destinados a
regular matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49) que
tenham efeitos externos a ele; independem de sanção e veto. As resoluções
legislativas são também atos destinados a regular matéria de competência do
Congresso e de suas Casas, mas com efeitos internos (Cf. Curso de Direito
Constitucional Positivo, Malheiros, São Paulo, 33.ª edição, 2010, p. 525).
A existência de
vício formal contamina todo o processo legislativo e conduz à invalidação da
norma editada com a inobservância dos ditames constitucionais.
Isto porque, o próprio ato veiculador
da revisão dos subsídios dos Vereadores (lei) é impróprio porque como esclarece
José Afonso da Silva:
“(...)
o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais (não
mais por lei de iniciativa da Câmara, como tinha determinado a Emenda
Constitucional 19/98) em cada legislatura para a subsequente” (José Afonso da
Silva. Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2006, p.
306).
Também
viola frontalmente o próprio art. 144 da Constituição Estadual e o art. 29, VI,
da Constituição Federal, dispositivo este que enuncia:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
(...)”.
É que o art. 144 da Constituição
Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da
Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado
“norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos
limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da
Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o
controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo
(STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF,
Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Ora, o instrumento formalmente correto,
ex vi do art. 29, VI, da Constituição
Federal, aplicável por obra do art. 144 da Constituição Estadual, é resolução,
havendo na edição de leis para disciplina do assunto – fixação do subsídio e
sua revisão – violação ao princípio da separação de poderes na medida em que
consentida a participação do Chefe do Poder Executivo com sua sanção.
Logo,
analisado sob esse prisma, o ato normativo contestado viola os arts. 5º e 144,
da Constituição Estadual.
Confiram-se:
“Ação
direta de inconstitucionalidade - Lei 4.822/2003, do Município de Ourinhos, que
dispõe sobre a fixação dos subsídios dos Vereadores, referentemente à
Legislatura que se inicia em 1º de janeiro de 2005 – Inconstitucionalidade
formal e material - A primeira, centrada no fato de que fixação dos subsídios
dos Vereadores é ato de competência exclusiva da Câmara Municipal, exercitável
por resolução, e não por lei, ofendendo princípio da Constituição Federal
atinente ao processo legislativo, que cogente para Estados e Municípios, mercê
do art. 144 da Constituição do Estado de São Paulo, e a própria autonomia do
Poder Legislativo local, ao influxo do disposto no art. 5º e § 1ºdesta última -
Inconstitucionalidade material, pois ao dispor a lei, no art. 1º, que o valor
do subsídio dos Vereadores corresponderá a 40% dos subsídios dos Deputados da
Assembleia Legislativa do Estado, está permitindo que o mesmo seja reajustado
na mesma legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados Estaduais,
violando o art. 29, VI, da Constituição Federal, que se configura como
princípio desta que se impõe à organização municipal, como decorre do art. 144
da Constituição do Estado de São Paulo que, portanto, se vê diretamente
contrariado — Ação julgada procedente” (ADIN nº 125.269.0/9-00, rel. Des.
Walter de Almeida Guilherme, j. 26.04.2006).
“AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE OBJETIVANDO A DESCONSTITUIÇÃO DO ARTIGO 68 DA
LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA, COM A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA À LEI
ORGÂNICA Nº 1/2005, PASSANDO A DETERMINAR QUE OS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES SEJAM
FIXADOS POR MEIO DE RESOLUÇÃO DA MESA DA CÂMARA, NUMA LEGISLATURA, PARA VIGER
NA SUBSEQUENTE, BEM COMO SEJAM REVISTOS ANUALMENTE, TAMBÉM POR RESOLUÇÃO.
INCISO
VI DO ARTIGO 29 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, COM A REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL
25/2000 - APLICAÇÃO AOS MUNICÍPIOS, POR FORÇA DO ARTIGO 144 DA CONSTITUIÇÃODO
ESTADO
-
Matéria de competência privativa da Câmara Municipal. Não poderia, pois, lei
fixar os subsídios dos Vereadores, sob pena de violação da autonomia do Poder
Legislativo local (C. Est., art. 5º e § 1º) e, por conseguinte, da
independência e harmonia dos Poderes, vedada a delegação Principio da
Constituição Federal atinente ao processo legislativo, que é cogente para
Estados e Municípios (art. 144 da C. Est.) Precedentes desta Egrégia Corte de
Justiça.
- O
inciso X do artigo 37 da Constituição Federal estabelece que a remuneração dos
servidores públicos e o subsídio, de que trata o § 4 ° do artigo 39 da Carta
Magna, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica. O texto
constitucional refere-se lato senso ao termo "lei" Por se tratar,
aqui, de ato interna corporis,
realizado para normatizar matéria de competência especifica da Câmara
Municipal, a espécie legislativa apropriada é a Resolução. Entendimento do
Egrégio Tribunal de Contas do Estado
- Sem
embargo disso, a "regra da legislatura'", reintroduzida pela
mencionada Emenda Constitucional, consiste em que o subsídio dos Vereadores
será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura, para a
subsequente.
- A
previsão de reajuste anual dos subsídios contraria aludida regra, que é
especial e não prevê qualquer majoração, nominal ou real, durante a
legislatura.
INCONSTITUCIONALIDADE
PARCIAL, POR VIOLAÇÃO DIRETA DO PRINCÍPIO CONHECIDO COMO "REGRA DA
LEGISLATURA" (CF, ART 29, VI, E CE, ART 144), ACOLHENDO-SE A AÇÃO PARA
DESCONSTITUIR O § 2% E, POR DECORRÊNCIA, A EXPRESSÃO, INTEGRANTE DO § 3:
"E NA REVISÃO ANUAL PREVISTA NO PARÁGRAFO ANTERIOR", AMBOS DO ARTIGO
68 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA.
Ação
parcialmente procedente” (ADIN nº 130.409-0/0-00, rel. Des. Mohamed Amaro, j.
16 Mai. 2007).
Por outro lado, o art. 2º da lei em questão garante aos vereadores o direito à revisão geral anual.
Como já mencionado, os subsídios dos Vereadores são fixados pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subsequente, nos termos do art. 29, VI, da Constituição Federal (red. EC nº 25/2000), que estipula a denominada “regra da legislatura”.
Por força dessa disposição é que se entende que é vedado o aumento de subsídios dos Vereadores na legislatura em curso.
De outro lado, ao tratar da questão no âmbito do Poder Executivo, o art. 37, X, da Constituição Federal (red. EC nº 19/98) estabelece que a “remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso”.
Ademais, esse mesmo dispositivo (art. 37, X, da Constituição Federal), em sua parte final determina que seja “assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.
Há, portanto, duas questões diversas relacionadas ao art. 37, X, da CR/88.
Não se pode confundir a (a) fixação dos subsídios, ou mesmo sua majoração, com a (b) revisão geral anual da remuneração e dos subsídios, que diz respeito à respectiva atualização monetária, para preservar o poder aquisitivo da moeda. Essa distinção já foi destacada pelo Colendo Supremo Tribunal Federal (ADI 2.726, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 5-12-02, Plenário, DJ de 29-8-03).
A finalidade da revisão geral e anual sem distinção de índices e na mesma data é singela: assegurar tratamento isonômico aos servidores públicos quanto ao índice e à data que serão empregados para afastar a corrosão do poder aquisitivo do capital em função da inflação, na medida em que sendo esta um fenômeno uniforme, não se justificaria, quanto a ela, a adoção de índices diferenciados.
É por tal fundamento que o Colendo Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a atribuição privativa do Poder Executivo para o encaminhamento do projeto de lei destinado à definição do índice de revisão geral anual da remuneração e dos subsídios, previsto no art. 37, X, in fine da CR/88 , o que impede ao “Poder Judiciário deferir pedido de indenização no tocante à revisão geral anual de servidores, por ser atribuição privativa do Poder Executivo” (RE 548.967-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 20-11-07, 1ª Turma, DJE de 8-2-08). No mesmo sentido: RE 529.489-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 27-11-07, 2ª Turma, DJE de1º-2-08; RE 561.361-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 20-11-07, 1ª Turma, DJE de 8-2-08; RE 547.020-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 6-11-07, 1ª Turma, DJE de15-2-08.
Do mesmo modo, já pontuou o Colendo Supremo Tribunal Federal que:
“(...)
Mesmo
que reconheça mora do Chefe do Poder Executivo, o Judiciário não pode obrigá-lo
a apresentar projeto de lei de sua iniciativa
privativa, tal como é o que trata da revisão
geral anual da remuneração dos servidores, prevista no inciso X do artigo
37 da Lei Maior, em sua redação originária. Ressalva do entendimento pessoal do
Relator. Precedentes: ADI 2.061, Relator Ministro Ilmar Galvão; MS 22.439,
Relator Ministro Maurício Corrêa; MS 22.663, Relator Ministro Néri da Silveira;
AO 192, Relator Ministro Sydney Sanches; e RE 140.768, Relator Ministro Celso
de Mello. Agravo regimental desprovido. (RE 519.292-AgR, Rel. Min. Carlos
Britto, julgamento em 15-5-07, 1ª Turma, DJ de 3-8-07, g.n.)
(...)”
Tal entendimento – no sentido de que uma única lei deve definir o índice relacionado à revisão geral da remuneração dos servidores prevista no art. 37, X, da Constituição Federal -, foi inclusive sedimentado, ao menos na esfera da União, com a edição da Lei nº 10.331/2001, que, conforme respectiva rubrica, “Regulamenta o inciso X do art. 37 da Constituição, que dispõe sobre a revisão geral e anual das remunerações e subsídios dos servidores públicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais”, prevendo em seu art. 1º, combinado com o art. 2º, II, que mediante lei específica “as remunerações e os subsídios dos servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, serão revistos, na forma do inciso X do art. 37 da Constituição, no mês de janeiro, sem distinção de índices, extensivos aos proventos da inatividade e às pensões”.
Outra questão, contudo, é saber os Vereadores estão sujeitos à revisão, nos moldes acima expostos.
Em outras palavras, importa saber se a isonomia na revisão da remuneração do pessoal do serviço público alcança apenas os servidores públicos em geral, ou atinge também os agentes políticos, e, em especial, os Vereadores.
Referindo-se ao art. 37, X, da Constituição Federal, Maria Sylvia Zanella Di Pietro anota que “Os servidores passam a fazer jus à revisão geral anual, para todos na mesma data e sem distinção de índices (estas últimas exigências a serem observadas em cada esfera de governo). A revisão anual, presume-se que tenha por objetivo atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do poder aquisitivo da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data para todos. Esta revisão anual constitui direito dos servidores, o que não impede revisões outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a carreiras determinadas, por outras razões que não a atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios” (Direito administrativo, 19. ed., São Paulo, Atlas, 2006, p. 523). No mesmo sentido o pensamento de Carmen Lúcia Antunes Rocha, Princípios constitucionais dos servidores públicos, São Paulo, Saraiva, 1999, p. 323.
Destaque-se: a doutrina acima, ao tratar do tema, deixa implícito o entendimento de que a garantia contida no art. 37, X, da Constituição Federal aplica-se apenas aos servidores públicos em geral.
Não se pode perder de vista no exame da matéria, ademais, que a Constituição Federal submete a fixação da retribuição pecuniária devida aos Vereadores à denominada “regra da legislatura”, que contem em essência, duas diretrizes: (a) primeiro, a determinação de que o valor dos subsídios pagos aos parlamentares seja fixado pela legislatura anterior, para a subsequente; (b) segundo, a vedação de aumentos no curso da própria legislatura, ou seja, em benefício dos próprios mandatários populares.
Isso é o que decorre do inciso VI do art. 29 da Constituição Federal (red. EC 25/00), ao prever que “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente (...)”.
Nesse sentido, vários precedentes elucidando o sentido da “regra da legislatura” são apontados por Alexandre de Moraes, em sua Constituição do Brasil Interpretada, São Paulo, Atlas, 2002, p. 718/719:
“(...)
TJSP - A lei, ao estipular que a fixação dos subsídios dos Vereadores seja feita em cada legislatura para a subsequente, prevê necessariamente, que o valor seja fixado antes das eleições, enquanto os Vereadores não saibam se serão ou não reeleitos. Se a fixação fosse feita após as eleições, eles estariam fixando, com certeza, os próprios vencimentos, contrariando o espírito das leis. Assim, com infringência ao princípio da moralidade e agindo com desvio de finalidade, é que foi aprovada a resolução 2, a qual deve ser declarada nula (JTJ 153/152).
STF – Constitucional. Ação popular, Vereadores. Remuneração.
Fixação. Legislatura subsequente. CF, 5º LXXIII; art.29, VI. Patrimônio
material do poder público, Moralidade Administrativa: lesão. I. A remuneração
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara
Municipal em cada legislatura para a subsequente, CF, art.29, V. Fixando os
Vereadores a sua própria remuneração, vale dizer, fixando esta remuneração para
viger na própria legislatura, pratica ato inconstitucional lesivo não só ao
patrimônio material do Poder Público, como à moralidade administrativa, que
constitui patrimônio moral da sociedade. Art.5º, LXXIII” (STF, 2ª T., RE 206.889/MG – rel. Min. Carlos Velloso,
RTJ 165/373).
(…)”
Em síntese, em decorrência da “regra da legislatura” não é aplicável aos Vereadores a normativa contida no art. 37, X, da Constituição Federal. Não se pode falar, quanto a eles, em “revisão geral anual”.
Ademais, vem em reforço desse raciocínio o fato de que a sistemática remuneratória dos Vereadores tem regramento absolutamente próprio na Constituição Federal, pois, além da “regra da legislatura” há previsão de: (a) limites que associam a população do Município à fração do que percebem os Deputados Estaduais para definição dos subsídios dos Vereadores (art. 29, VI, da CR, red. EC 25/00); (b) limites em percentual da receita do Município (5%, nos termos do art. 29, VII da Constituição Federal, red. EC 01/92); (c) limites percentuais associados ao somatório da receita tributária e transferências constitucionais inerentes ao Município considerado (art. 29-A da CR, red. EC 25/00).
Todos estes argumentos induzem à conclusão de que não há revisão geral anual para os Vereadores, a fim de reposição de índices inflacionários, sob pena de desrespeitar-se o disposto no art. 29, VI, da Constituição Federal, ou seja, a “regra da legislatura”.
Essa conclusão foi assentada também em sede doutrinária por Wallace Paiva Martins Júnior, Remuneração dos agentes públicos, São Paulo, Saraiva, 2009, p. 120, ao observar com precisão que “a revisão geral não se aplica aos agentes políticos investidos em mandatos eletivos na medida em que para eles a providência situa-se no domínio da conveniência política”, mencionando ainda o r. autor importante precedente do E. TJSP nesse sentido (AI 356.170-5/5-00. 9ª Câmara de Direito Público, rel. des. Gonzaga Franceschini, j. 25.8.2004, v.u.).
Por fim, ao promover-se a
vinculação entre os subsídios dos Vereadores e o dos servidores públicos
municipais, as regras legais impugnadas, igualmente, violaram o art. 115, XI e
XV, da Constituição Estadual, pois, como anteriormente exposto, prevalecem as
regras da anterioridade da legislatura para fixação do subsídio dos agentes
políticos parlamentares municipais e da inalterabilidade do subsídio durante a
legislatura.
Neste
sentido, fértil é a jurisprudência:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente” (STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).
“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).
Esse
entendimento também assenta que “é da competência privativa da Câmara Municipal
fixar, até o final da legislatura, para vigorar na subsequente, a remuneração
dos vereadores” (RTJ 140/269), apontando, ademais, para a inalterabilidade do
subsídio dos edis durante a legislatura posterior àquela em que sua expressão
monetária foi estabelecida.
Neste
sentido:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 164/2009, DO MUNICÍPIO DE PARISI QUE REAJUSTOU EM 5,65% A REMUNERAÇÃO DE SEUS AGENTES POLÍTICOS PARA A MESMA LEGISLATURA EXISTÊNCIA DE LEI ANTERIOR PREVENDO REAJUSTE PARA O ANO DE 2009. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE ANUAL, ANTERIORIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA OFENSA AOS ARTIGOS 29, VI E 37, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 111 E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 990.10.064771-7, Órgão Especial, Rel. Des. Armando Toledo, 17-11-2010, v.u.).
“Em face do disposto no inciso VI do
artigo 29 da Constituição da República, com a redação que lhe deu a Emenda
constitucional nº. 25, dos 14 de fevereiro de 2000, não poderiam os senhores
vereadores da Câmara Municipal de Piracicaba, na própria legislatura, atualizar
seus subsídios, ainda que com invocação do inciso XV do caput do artigo 37 da
Constituição da República.
Sobre esse último dispositivo, de
caráter geral, prevalece aquele, específico para o subsídio dos vereadores.
Certo que reajuste não é aumento, mas
manutenção do poder de compra dos subsídios. Todavia, o inciso VI do artigo 29
da Constituição da República não proíbe aumento de subsídio durante a
legislatura, quando então poder-se-ia dizer possível o reajuste ou atualização,
mas determina que o subsídio seja fixado para a legislatura subsequente, com
observância dos critérios previstos na própria Constituição da República e na
respectiva Lei Orgânica. O que é fixo não permite, salvo expressa previsão,
alterações a título de atualização” (TJSP, II 990.10.096557-0, Rel. Des.
Barreto Fonseca, 05-05-2010, v.u.).
“Ação direta de inconstitucionalidade -
sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original
e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de
2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e
Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras
providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º
ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do
reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus
auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é
vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos
Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios
dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à
alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor
daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da
chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares
municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo
não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio
como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do
mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e
XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a
fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem
remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou
na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os
limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP,
ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“Este
Colendo Órgão Especial, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade
intentada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, já decidiu pela
inconstitucionalidade de lei municipal que atrelava o valor do subsídio dos
vereadores a um percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais, porque
permitia que aquele (o subsídio dos vereadores) fosse reajustado na
mesma legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados da Assembleia
Legislativa do Estado, enxergando-se, aí, violação ao artigo 29, VI, da
Constituição Federal e, em consequência, ao artigo 144 da Constituição do
Estado (ADIn n° 125.269-0/9-00, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, j . em 26.04.2006, v.u.; em igual sentido
ADIn n° 157.896-0/9-00, Rei. Des. Armando Toledo, j . em 16.07.2008, v.u).
O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos.
Assim está ementado o venerando acórdão em comento:
‘CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.904, DE 14 DE FEVEREIRO DE
2003 - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe
dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes
agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcionai de cada poder
orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são
remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria
reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa
(incisos X e XI do art. 37 da CF/88) - O dispositivo legal impugnado, ao
vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou todos os dispositivos
constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes
públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes Ação
direta de inconstitucionalidade procedente’ (ADI 3491/RS, Tribunal Pleno, relator Ministro Carlos Britto, v.u, j .
em 27.09.2006, DJ de 23.03.2007, p. 71).
‘Mutatis
mutantis’ a situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a
alteração do subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal.
Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal vinculação para o
reajuste dos vereadores, porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra
da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República.
É o caso dos autos, em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos
vereadores ao reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na
mesma legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por
legislar em causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da
moralidade administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e
protege (art. 5º, LXXIII).
Em suma,
como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que
a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria
sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios
dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os
parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl.
501)
Por
derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da
lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não
podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de
seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a
matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida:
‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que
deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse
quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e
terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles,
sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas
instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’
(V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão
Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
Desta feita, o art.2º da Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012, do Município de Valinhos, ofende frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo por manifesta incompatibilidade vertical com seus arts. 111, 115, XI e XV, 144 e 297.
À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade
do direito alegado, soma-se a ele o periculum
in mora, exibido em cores fortes pelo efeito nocivo do comprometimento do
erário. A atual tessitura da legislação impugnada apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado
de São
Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua
eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se o dispêndio indevido de
recursos públicos e a consequente oneração financeira do erário.
À luz deste perfil, requer a
concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento
desta ação, da Lei n. 4.772,
de 04 de julho de 2012, do Município de Valinhos, que “Fixa subsídio e dá
outras providências”.
IV – Pedido
Face
ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente ação para
que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012,
do Município de Valinhos, que “Fixa subsídio e dá outras providências”.
Requer-se que sejam requisitadas
informações ao Prefeito do Município e à Câmara Municipal de Valinhos, bem como
posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os
atos normativos impugnados, protestando por nova vista, posteriormente, para
manifestação final.
Termos em que, pede deferimento.
São Paulo, 24 de outubro de
2013.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
vlcb
Protocolado nº 12.173/13
1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face Lei n. 4.772, de 04 de julho de 2012, do Município de Valinhos, que “Fixa subsídio e dá outras providências”, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 24 de outubro de 2013.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
vlcb