EXCELENTÍSSIMO SENHOR
DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado nº 150.713/13
Ementa:
1)
Ação
direta de inconstitucionalidade. Cargos Públicos de provimento em comissão de Chefe de secretaria, Chefe da divisão de controle de
gastos com suprimentos e tarifas públicas, Chefe de seção de vigilância
patrimonial, Chefe de cerimonial, Chefe de controle de suprimento, Chefe do
Setor de Educação Infantil e Creches, Chefe de seção de benefícios
assistenciais, Chefe da divisão de
habitação e defesa civil, Chefe da divisão abastecimento e manutenção, Chefe da
divisão de preparação de solo e assuntos fundiários, Chefe da divisão de gestão
ambiental, Chefe do setor de tributação, Chefe do setor de contabilidade, Chefe
da seção de agendamento de exames e especialidades, Chefe da seção de atenção
básica de saúde, do Município de Euclides da Cunha Paulista, que
não retratam atribuições de assessoramento, chefia e direção, senão funções
técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais a serem preenchidas por
servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo. Inexigibilidade
de especial relação de confiança. Violação de dispositivos da Constituição
Estadual (art. 115, I, II e V, e art. 144)
2)
Cargos
públicos de provimento por função de confiança de Coordenador pedagógico, Professor coordenador, Diretor de Escola, Vice-Diretor
de Escola que não retratam atribuições de assessoramento, chefia e
direção, senão funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais a
serem preenchidas por servidores públicos investidos em cargos de provimento
efetivo, mediante a realização de concurso público de provas ou de provas e
título.
3) Cargo de provimento em comissão de
Procurador-Geral e Chefe da Procuradoria. As atividades de advocacia pública,
inclusive a assessoria e a consultoria de corporações legislativas, e suas
respectivas chefias, são reservadas a profissionais também recrutados pelo
sistema de mérito. (arts. 98 a 100, CE/89).
4)
Cargo de Chefe da divisão de eventos esportivos, turístico e
cultural e Chefe de seção de assistência social e atendimento
comunitário sem descrição das respectivas atribuições. O núcleo das
competências, dos poderes, dos deveres, dos direitos, do modo da investidura e
das condições do exercício das atividades do cargo público devem estar descritos
na lei. Violação do princípio da reserva legal.
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA
DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI,
da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em
conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, inciso IV, da
Constituição da República, e ainda no art. 74, inciso VI, e no art.90, inciso
III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas
no incluso protocolado (PGJ nº 150.712/2013), que segue como anexo), vem
perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face das expressões
“Chefe de secretaria”, “Chefe da divisão de controle de gastos com suprimentos
e tarifas públicas”, “Chefe de seção de vigilância patrimonial”, “Chefe de
cerimonial”, “Chefe de controle de suprimento”, “Chefe do Setor de Educação
Infantil e Creches”, “Chefe de seção de benefícios assistenciais”, “Chefe de
seção de assistência social e atendimento comunitário”, “Chefe da divisão de
habitação e defesa civil”, “Chefe da divisão abastecimento e manutenção”, “Chefe
da divisão de preparação de solo e assuntos fundiários”, “Chefe da divisão de
gestão ambiental”, “Chefe do setor de tributação”, “Chefe do setor de
contabilidade”, “Chefe da seção de agendamento de exames e especialidades”, “Chefe
da seção de atenção básica de saúde”, “Chefe da divisão de eventos esportivos”, “Procurador-Geral”, “Chefe da Procuradoria”,
“Coordenador pedagógico”, “Professor
coordenador”, “Diretor de Escola” e “Vice-Diretor de Escola”, previstas no artigos 15, inciso II;16; 17, § 1º;18,
incisos III, IV, VII e VIII; 19, §§ 3º, 4º, 5º, 7º, 8ºe 9º; 21, §§ 2º, 6º e 7º;
22, §§2º e 3º º; 23, § 5º; 25, §§3º e 4º; 27, §3º; 28, §§ 3º e 4º, anexo II e III
da Lei Complementar 95, de 23 de agosto de 2013, do Município de Euclides da
Cunha Paulista, pelos fundamentos expostos a seguir:
1.
DOS ATOS NORMATIVOS
IMPUGNADOS
A Lei Complementar 95, de 23 de agosto de 2013, do Município de Euclides da Cunha Paulista dispõe, no que interessa:
“Artigo 15
– A Procuradoria Jurídica fica constituída do:
(...)
II – Chefe da
Procuradoria;
(...).
Artigo 16
– Ao Procurador do Município compete:
I –
representar o Município judicialmente e extrajudicialmente;
II – exercer as
atividades de consultoria e assessoramento ao Poder Executivo;
III – propor
ação direta de inconstitucionalidade, mediante expressa autorização do Prefeito
Municipal;
IV – propor
ação civil pública, ou substabelecer para a propositura;
V – proceder
exclusivamente à cobrança judicial da dívida ativa;
VI – apreciar os
atos técnico-legislativo elaborado pela administração municipal;
VII – editar
súmulas de uniformização administrativas;
VIII – a aprovação
de pareceres jurídicos da Assessoria Jurídica, bem como elaborar pareceres
normativos administrativos;
IX – receber a
apurar denúncias relativas ao desempenho dos servidores públicos municipais;
X – opinar
sobre a redação de contratos e demais atos oficiais elaborados pelo Município e
sobre Projetos de Leis a serem encaminhados ao Legislativo Municipal;
XI – promover,
de ofício ou por meio de provocação os processos administrativos disciplinares,
bem como sua revisão;
XII – elaborar
estudos sobre comportamento ético do funcionalismo público municipal, não
tipificados como infração disciplinar, para fins de normatização;
XIII – oferecer
consultoria aos, Dirigentes, Supervisores e Secretários, sobre os procedimentos
a serem adotados em casos de infração disciplinar ou ética;
XIV – encaminhar
ao Prefeito Municipal, nos termos do regulamento, o resultado das correições
ordinárias e extraordinárias com avaliação do desempenho dos servidores
públicos;
XV – propor
alterações à legislação municipal;
XVI – opinar sobre
a confirmação dos funcionários em estágio probatório;
XVII – propor
procedimentos e rotinas administrativas, com vistas a obtenção de maior
eficiência e segurança do serviço público;
XVIII – proceder a
pedido do chefe dos recursos humanos à avaliação de desempenho dos servidores
públicos;
XIX – elaboração
de projetos de leis em consonância com o Dirigente Administrativo, e outros
atos normativos do Município em consonância com os Secretários;
XX – análise e
emissão de pareceres nos assuntos pertinentes às áreas de Recursos Humanos,
Financeira e Tributária;
XXI – o
processamento das medidas judiciais cabíveis decorrentes de atos originários do
poder de policia do Município;
XXII – a
iniciativa das medidas judiciais cabíveis decorrentes da defesa e proteção do
patrimônio do Município;
XXIII - a
assistência judiciária gratuita aos munícipes necessitados; assessoramento ao
Prefeito nos atos relativos a desapropriação;
alienação e aquisição de bens moveis e imóveis, participar de inquéritos
administrativos;
XXIV – o
assessoramento ao Prefeito Municipal nos assuntos de sua competência e que
nesta condição lhe foram cometidos e o fornecimento de dados e informações a
fim de subsidiar o processo decisório;
XXV – outras
atribuições fixadas em regulamento.
(...)
Artigo 17 (...)
§1º Compete ao
Chefe da Procuradoria:
I – Auxiliar o
Procurador do Município em todas as atribuições elencadas nos incisos I a XXV
do artigo 16, além de distribuir, com anuência do Procurador, tarefas jurídicas
aos advogados do município.
§2º O
patrocínio das causas jurídicas de pessoas carentes e consideradas pobres será
executada pelo Procurador Jurídico do Município, que poderá solicitar da área
social estudo específico das condições sociais e econômicas dos beneficiários
quando necessário, podendo na hipótese da Defensoria Pública ou Órgãos Públicos
Estaduais ou Federais instale serviços de Assistência Judiciária Gratuita celebrar
Convênios ou Parcerias.
Artigo 18
– A Dirigência Municipal da Educação, além do Gabinete do Dirigente, compõe-se,
das seguintes unidades de serviços, diretamente subordinados aos respectivos
titular:
(...)
III – Coordenação
pedagógico;
IV – Professor
coordenador;
(...)
VII – Direção de
Escola;
VIII –
Vice-Direção de Escola;
(...)
Artigo 19
(...)
§ 3º Compete ao
Coordenador Pedagógico:
I – promover a
integração dos envolvidos no processo ensino-aprendizagem, estabelecendo
relações interpessoais de forma saudável, objetivando o preparo e a valorização
dos profissionais de ensino;
II – zelar e
estar em constante processo de formação e em parceria com o corpo docente, os
pais, os alunos e a direção dos estabelecimentos de ensino do município;
III – resolver
os conflitos no espaço escolar, como também resolver os de ordem burocrática,
disciplinar e organizacional, que surgem entre pais, funcionários e
professores, sempre com presteza e responsabilidade;
IV – atuar
coletivamente, concebendo espaços como oportunidades para o desempenho das suas
funções devendo mostrar indicativos de motivação vinda do esforço individual em
busca do diálogo pedagógico que surgirá nos diferentes momentos da organização
do trabalho;
V – tornar o
espaço escolar dinâmico e reflexivo, e com isso, superar os obstáculos,
contribuindo para a socialização de experiências e fortalecimento das relações
interpessoais.
§ 4º Compete ao
Professor Coordenador:
I – assessorar
a Direção da Unidade Escolar na organização e acompanhamento das atividades
pedagógicas;
II- organizar
e coordenar as HTPC (hora de trabalho coletivo);
III – coordenar
atividades de reforço escolar;
IV –
acompanhamento das atividades das classes descentralizadas;
V – participar
como multiplicador da formação continuada dada pelo MEC e Universidades
parcerias.
§ 5º Compete ao
chefe do setor educação infantil e creches:
I – planejar
dentro calendário escolar, atividades pedagógicas paralelas com as crianças,
objetivando o interesse pelo estudo e a educação;
II – promover e
realizar atividades recreativas e trabalhos educacionais com crianças através
de jogos, brincadeiras, desenhos e colagens.
III – determinar
o acompanhamento e orientação das crianças durante as refeições, estimulando a
aquisição de bons hábitos alimentares, auxiliando as crianças menores na
ingestão de alimentos na quantidade e forma adequada, oferecer mamadeira aos
bebês, tomando o devido cuidado com o regurgito;
IV – determinar
o acompanhamento, os cuidados, e orientação das crianças na aquisição de
hábitos de higiene, trocar fraldas, dar banho e escovar os dentes;
V – reunir
periodicamente com a equipe de apoio, cobrando acompanhamento do comportamento
das crianças durante o período de repouso e no desenvolvimento das atividades
diárias, para providências subsequentes;
VI – exigir
garantia e segurança das crianças na Unidade Educacional;
VII – observar se
os cuidados básicos do ambiente e com os materiais utilizados no
desenvolvimento das atividades, estão sendo respeitados, bem como cobrar
organização dos objetos de uso pessoal das crianças.
(...)
§ 7º Compete ao
Diretor de Escola:
I – o comando
da Direção da Unidade Escolar em sua organização e no acompanhamento das
atividades pedagógicas;
II – aprovar o
Plano Escolar e encaminhá-lo à Diretoria de Ensino para homologação;
III – aprovar
regulamentos e estatutos de outras instituições auxiliares que operem no
estabelecimento, e enviar à Diretoria de ensino para homologação;
IV – apurar, ou
fazer apurar, preliminarmente irregularidades de que venha a tomar
conhecimento;
V – assegurar
o cumprimento da legislação em vigor, bem como dos regulamentos, diretrizes e
normas emanadas da administração superior;
VI – comunicar
à autoridade imediata as irregularidades que tiver conhecimento, na sua área de
atuação, ou às autoridades superiores no caso de omissão por parte da primeira;
VII – controlar
a frequência diária dos servidores subordinados e atestar a frequência mensal;
VIII – convocar e
presidir reuniões do Conselho de Escola e do pessoal subordinado;
IX – cumprir e
fazer cumprir as leis, os regulamentos, as decisões, os prazos para o
desenvolvimento dos trabalhos e as ordens das autoridades superiores;
X – decidir
quanto a questões de emergências ou omissas no regimento ou nas disposições
legais, representando às autoridades superiores;
XI – decidir
sobre petições, recursos e processos de sua área de competência, ou remetê-los,
devidamente informados, a quem de direito, nos prazos legais, quando for o
caso;
XII – delegar
competência e atribuições a seus subordinados, assim como designar comissões
para a execução de tarefas especiais;
XIII – distribuir
os serviços, orientando e acompanhando as atividades dos seus subordinados;
XIV – elaborar o
Relatório anual da escola, ou coordenar sua elaboração, encaminhando-o à
Direção de Ensino;
XV – incentivar
a participação, o dialogo e a cooperação entre educandos, educadores e a
comunidade em geral, visando a construção de uma sociedade democrática;
XVI – manter
informados todos os professores e servidores da Unidade Escolar das suas
atribuições e competências;
XVII – comunicar
ao Conselho Tutelar os casos de maus-tratos envolvendo alunos (menores), assim
como os casos de evasão escolar e de reiteradas faltas, antes que estas atinjam
o limite de 25% das aulas previstas e dadas; expedir as determinações
necessárias à manutenção da regularidade dos serviços;
XVIII – expedir
autorização para uso do prédio ou das dependências escolares, de acordo com a
legislação, na impossibilidade de o Conselho de Escola o fazer;
XIX – fornecer
elementos para a permanente atualização de seus assentamentos, junto aos órgãos
da administração;
XX – presidir
solenidades e cerimônias da escola;
XXI – propor,
quando o caso, modificações nos horários de trabalho dos funcionários e
servidores;
XXII –
representar a escola em atos oficiais e atividades da comunidade;
XXIII - propor a criação de novas classes, observados
os critérios estabelecidos pela administração superior;
XXIV – zelar pela
manutenção, reparos e conservação dos bens patrimoniais;
XXV – assegurar
o desenvolvimento do senso crítico e da consciência política do educando;
XXVI – assegurar
os meios para o reforço e a recuperação da aprendizagem dos alunos;
XXVII – atribuir
classes e aulas aos professores da escola, nos termos da legislação.
§ 8º Compete ao Vice-Diretor
de Escolade Escola.
I – auxiliar o
Diretor na coordenação da elaboração do plano de ação;
II – acompanhar
e sistematizar o desenvolvimento dos projetos de vida;
III – mediar os
conflitos no ambiente escolar;
IV – orientar,
quando necessário, o aluno, a família ou os responsáveis, quanto à procura dos
serviços de proteção social;
V – assumir a
direção da Escola nos períodos em que o Diretor estiver atuando como agente
difusor e multiplicador do modelo pedagógico da Escola.
§ 9º Compete ao
chefe da seção de cerimonial:
I – organizar
as solenidades programadas pela educação, dentro de um cronograma próprio, e
que envolva as instituições públicas e privadas;
II – manter
atualizada os registros de dados de autoridades e personalidades que contribuem
e participam da vida escolar;
III – comunicar
as autoridades e personalidades dos eventos, realizações e calendário escolar,
convidando-os sempre com antecedência razoável para a efetiva participação;
IV – os outros
assuntos inerentes ao cargo.
(...)
Artigo 21 (...)
§ 2º Compete ao Chefe de Secretaria:
I – desenvolver em conjunto com o
Secretário de Gabinete, atividades políticas de relacionamento com o Poder
Legislativo Municipal, sociedade civil e outras esferas de governo;
III – secretariar, em conjunto com o Chefe
de Gabinete, os assuntos relacionados à Administração;
IV – relatar periodicamente, passando ao
Secretario da Administração, assuntos concernente ao sistema municipal de
defesa civil;
V – supervisionar a digitação dos projetos de lei,
decretos e outros atos normativos de competência do Prefeito;
VI – coordenar a comunicação social da
Administração Pública;
VII – atuar na área administrativa da
Prefeitura, sendo a responsável pela organização do setor administrativo;
VIII - intermediar
o atendimento funcional entre os órgãos da administração pública e o prefeito
municipal;
IX – supervisionar a digitação de
documentos, controle, recebimento, e expedição de correspondência, preparação
de relatórios, comunicados e arquivo de documentos entre outros;
V – acompanhar e organizar a agenda de compromissos
externos do prefeito, supervisionar o controle de pontualidade nas expedições
das correspondências do Prefeito.
(...)
§ 6º Compete ao Chefe de Divisão de
Controle de Gastos com Suprimentos, e com Tarifas Públicas:
I – implantar sistema de controle e
monitoramento interno, objetivando aumentar a produtividade e a qualidade do
trabalho do servidor na Administração Municipal;
II – aprimorar o controle do gasto
público com planejamento, eficiência e inovações gerenciais;
III – promover o acompanhamento do consumo
de água, energia elétrica e telefone, das unidades prediais, evitando
desperdícios e pagamentos indevidos;
IV- avaliar a adequação das instalações elétricas e
hidráulicas nos prédios e logradouros públicos, criando critérios de
racionalização do uso de energia e água, inclusive criando técnicas para o reaproveitamento
dos recursos naturais;
V – promover campanha educativa e de conscientização para
o racional uso dos recursos naturais;
VI – promover ações de eficientização
energética em todos os logradouros, praças e prédios públicos.
VII - implantar canal direto de
comunicação entre o setor e as unidades administrativas, para criticas,
sugestões e um eficiente e ágil serviços de reparos.
§ 7º Compete ao Chefe de Divisão de
Vigilância Patrimonial:
I – exercer a vigilância, segurança e
proteção dos bens, serviços e instalações municipais;
II – exercer a vigilância interna e
externa dos prédios;
III – realizar a segurança escolar e
auxiliar a equipe de defesa civil;
IV - dar apoio às policiais Civil e
Militar, visando além das funções pré-estabelecidas, o bem-estar da população
em geral.
(...)
Artigo 22 – (...)
§ 2º Compete ao chefe da divisão de
habitação e defesa civil:
I – manter atualizado o banco de dados do
município sobre as questões que envolvem o CDHU e mutuários, principalmente
sobre ações de despejos;
II – manter constantemente contato com o
CDHU, e outros órgãos do governo federal e estadual, objetivando parcerias para
a diminuição do déficit habitação do município;
III – realização de vistorias em locais
suspeitos independentemente de provocação;
IV – emissão de alertas meteorológicos
para as autoridades e a população;
V – desenvolvimento de parcerias para mobilização do
Poder Público e da Sociedade Civil Organizada nas ações de Defesa Civil,
prioritariamente de preparação e prevenção para desastres;
VI- assessoria para elaboração de processos de decretação
de Situação de Emergência e Estado de Calamidade Pública;
VII – auxílio na elaboração de Planos de
Trabalho e de Projeto para captação de recursos.
§ 3º Compete a chefe da seção de benefícios
assistenciais:
I – manter atualizado os dados e
informações das famílias beneficiadas com programas do governo federal,
estadual e municipal;
II – desempenhar campanhas popular com o
intuito de auxiliar as famílias contribuindo para que deixem a linha de pobreza;
III – elaborar relatório circunstanciado
semestral, passando ao secretário as metas atingidas com os programas
implantados;
IV – outros assuntos inerentes a pasta.
(...)
Artigo 23 (...)
§ 5º Compete ao chefe da Seção de
agendamento de exames e especialidades, vinculando a Secretaria de Saúde.
I – Controle e agendamento de exames
laboratoriais e especialidades;
II – Controlar o agendamento e
encaminhamento de pacientes para consultas em especialidades médicas;
III – Outras atribuições inerentes ao
cargo.
Artigo 25 (...)
§ 3º Compete ao chefe da divisão de
preparação do solo e assuntos fundiários:
I – controlar
de forma ordenada e sequencial os trabalhos de preparação de solo para os
pequenos produtores rurais;
II –
participar das reuniões que tem como pauta assuntos relacionado aos
assentamentos e assentados, relatando de forma circunstanciada os assuntos
discutidos e passando imediatamente secretário;
III – outros
assuntos correlatos a divisão.
§ 4º Compete
ao Chefe da divisão de Gestão Ambiental:
I – assessorar
o Prefeito na organização municipal, e coordenar o processo de formulação,
aprovação, avaliação e atualização da Política Municipal do Meio Ambiente;
II –
estabelecer diretrizes para o planejamento ambiental em conjunto com a
sociedade civil;
III –
elaborar, cumprir, fazer cumprir, acompanhar, avaliar e controlar a implantação
do Plano Diretor;
IV – coordenar
e executar, fiscalizar planos, programas, projetos e atividades de proteção
ambiental visando contribuir para a melhoria da qualidade de vida da população
mediante a preservação, conservação e recuperação dos recursos naturais,
considerando o meio ambiente como bem de uso comum do povo essencial a sadia
qualidade de vida;
V - propor
normas, critérios e padrões municipais relativos ao controle, ao monitoramento
à preservação, à melhoria e à recuperação da qualidade do meio ambiente;
VI – outorgar
licença ambiental, cadastrar e fiscalizar a implantação e a operação de
empreendimentos, potencial ou efetivamente degradadores do meio ambiente;
VII – elaborar
planos de ocupação e utilização de áreas das microbacias hidrográficas, bem
como de uso e ocupação de solo urbano, inclusive por sugestão de outros órgãos
e entidades municipais;
VIII –
autorizar a exploração de recursos hídricos e minerais, efetivando o seu
cadastramento, conforme convênio com os órgãos competentes;
IX –
participar da promoção de medidas adequadas à preservação do patrimônio arquitetônico,
urbanístico, paisagístico, histórico, cultural e arquitetônico;
X – fixar
critérios de monitoramento e auto-monitoramento, condições de lançamento e
padrões para emissão de resíduos e efluentes de qualquer natureza, bem como
exercer a fiscalização de seu cumprimento;
XI – promover
medidas adequadas à preservação das árvores isoladas, imunes ao corte e dos
maciços vegetais significativos, identificando-os e cadastrando-os bem como
exercer a fiscalização correspondente;
XII – cumprir
e fazer o Plano Diretor de Arborização Urbana e o manejo e integração do
Sistema de Áreas Verdes do Município, e da fauna associada;
XIII –
promover a conscientização pública para a proteção do meio ambiente, criando os
instrumentos adequados para a educação ambiental como processo permanente,
integrado e multidisciplinar;
XIV –
incentivar a criação e o desenvolvimento, absorção e difusão de tecnologias
compatíveis, com a melhoria da qualidade ambiental;
XV – exigir a
recuperação do ambiente degradado;
XVI – propor a
criação de unidades de conservação;
XVII –
implantar o Sistema de Informação para Proteção Ambiental – SIAPA, garantindo o
acesso às informações e dados relativos às questões ambientais, e coordenar o
sistema de informações Geoambientais do Município e Cadastro Técnico Municipal;
XVIII – promover
a capacitação de recursos financeiros, administrando, fiscalizando e
assessorando tecnicamente a aplicação de seus recursos;
XIX –
incentivar, promover e realizar estudos técnico-científicos sobre o meio
ambiente e difundir seus resultados;
XX – exercer a
vigilância e o poder de polícia ambiental;
XXI – elaborar
parecer técnico sobre os Estudos de Impacto Ambiental/Relatórios de Impacto
Ambiental.
Art. 27 (...)
§ 3º Compete
ao chefe da divisão de abastecimento e manutenção de frota:
I – manter o
controle diário e individual do consumo de combustível e lubrificantes de toda
a frota;
II – manter o
controle de reposição de peças, com os devidos prontuários individual de cada
veículo, máquina e equipamentos do município;
III –
comunicar ao secretário para as devidas providencias, qualquer movimento
suspeito relativo a consumo de combustível e lubrificantes ou de reposição de
peças;
IV – informar
permanentemente ao seu superior as irregularidades apontadas;
V – tomar
medidas objetivando a diminuição de gastos com combustível e peças de
manutenção.
Art. 28 (....)
§ 3ª Compete ao
chefe do setor de tributação:
I – o
desempenho das atividades referentes ao lançamento, arrecadação e fiscalização
dos tributos e rendas municipais, bem como as relações com os contribuintes;
II – executar
as atividades relativas aos assuntos tributário, fiscal e orçamentários do
Município.
III – outras
atribuições inerentes ao cargo, e previstas em regulamento.
§ 4º Compete
ao chefe do setor de contabilidade:
I – supervisionar
o lançamento no sistema contábil de receitas, despesas e pagamentos;
II – acompanhar
o cumprimento do orçamento pelas secretarias e outros órgãos da administração
municipal;
III –
acompanhar o cumprimento das metas estabelecidas pelo orçamento anual, pelo
plano plurianual e LDO.” (sic)
(...)
ANEXO II
FUNÇÕES DE CONFIANÇA DE LIVRE NOMEAÇÃO
E EXONERAÇÃO DO PREFEITO MUNICIPAL PREENCHIDAS PRIVATIVAMENTE POR SERVIDORES DO
QUADRO PERMANENTE DA PREFEITURA MUNICIPAL DE EUCLIDES DA CUNHA PAULISTA –
- ART.37, inciso V, da CF
(...)
|
DENOMINAÇÃO |
CARGO |
REF. |
LOTAÇÃO |
JORNADA |
NOMEAÇÃO |
|
Diretor de Escola |
02 |
Venc.fixado na forma do Anexo IV da
L.C nº 18 |
Dirigencia da Educação |
40 horas semanais |
Função de Confiança |
|
Vice-Diretor de Escolade Escola |
04 |
Venc.fixado na forma do Anexo IV da
L.C nº 18 |
Dirigencia da Educação |
40 horas semanais |
Função de Confiança |
|
Coordenador Pedagógico |
02 |
Venc.fixado na forma do Anexo IV da
L.C nº 18 |
Dirigencia da Educação |
40 horas semanais |
Função de Confiança |
|
Professor Coordenador |
02 |
Venc.fixado na forma do Anexo IV da
L.C nº 18 |
Dirigencia da Educação |
40 horas semanais |
Função de Confiança |
(...)
ANEXO III
CARGOS DE
LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO DO PREFEITO MUNICIPAL AGENTES ADMINISTRATIVOS
|
DENOMINAÇÃO |
CARGO |
REF. |
LOTAÇÃO |
JORNADA |
NOMEAÇÃO |
|
Procurador geral |
01 |
19 |
Procuradoria Jurídica |
20 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da Procuradoria |
01 |
18 |
Procuradoria Jurídica |
20 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de Secretaria |
01 |
12 |
Secretaria da Administração |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da divisão de controle de
gastos com suprimentos e tarifas públicas |
01 |
14 |
Secretaria da Administração |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe seção de vigilância
patrimonial |
01 |
12 |
Secretaria da Administração |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de cerimonial |
01 |
10 |
Dirigência da Educação |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de controle de suprimento |
01 |
10 |
Dirigência da Educação |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe do Setor de Educação Infantil
e Creches |
01 |
18 |
Dirigência da Educação |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de seção de benefícios
assistenciais |
01 |
10 |
Secretaria de Assistência e
Desenvol. Social |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de seção de assist. social e
atendimento comunitário |
01 |
10 |
Secretaria de Assistência e
Desenvol. Social |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de divisão de habitação e
defesa civil |
01 |
14 |
Secretaria de Assistência e
Desenvol. Social |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de divisão abastecimento e
manutenção |
01 |
14 |
Secretaria de Assistência e
Desenvol. Social |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da divisão de preparação de
solo e assun. fundiários |
01 |
14 |
Sec. Municipal Agricultura, Abast.
Gestão Ambiental Ind. e Comércio |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da divisão de gestão
ambiental |
01 |
14 |
Sec. Municipal Agricultura, Abast.
Gestão Ambiental Ind. e Comércio |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe do setor de tributação |
01 |
18 |
Secretaria Municipal de
Planejamento e Gestão Fazendária |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe do setor de contabilidade |
01 |
18 |
Secretaria Municipal de
Planejamento e Gestão Fazendária |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da seção de agendamento de
exames e especialidades |
01 |
10 |
Secretária de Saúde |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe de seção de atenção básica de
saúde |
01 |
10 |
Secretária de Saúde |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
|
Chefe da divisão de eventos
esportivos, turístico e cultural |
01 |
14 |
Secretaria de Esportes, Cultura,
turismo e Lazer |
40 horas semanais |
Cargo em Comissão |
O ato normativo transcrito, na parte em que cria os cargos de provimento em comissão de Procurador geral, Chefe da procuradoria, Chefe de secretaria, Chefe da divisão de controle de gastos com suprimentos e tarifas públicas, Chefe de seção de vigilância patrimonial, Chefe de cerimonial, Chefe de controle de suprimento, Chefe do Setor de Educação Infantil e Creches, Chefe de seção de benefícios assistenciais, Chefe de seção de assistência social e atendimento comunitário, Chefe da divisão de habitação e defesa civil, Chefe da divisão abastecimento e manutenção, Chefe da divisão de preparação de solo e assuntos fundiários, Chefe da divisão de gestão ambiental, Chefe do setor de tributação, Chefe do setor de contabilidade, Chefe da seção de agendamento de exames e especialidades, Chefe da seção de atenção básica de saúde, Chefe da divisão de eventos esportivos, turístico e cultural, e os cargos de provimento por função de confiança de Coordenador pedagógico, Professor coordenador, Diretor de Escola, Vice-Diretor de Escola, é inconstitucional por violação dos arts. 111, 115, I, II e V, e 144 da Constituição Estadual, conforme passaremos a expor.
2. DA FUNDAMENTAÇÃO
a.
DA NATUREZA TÉCNICA OU BUROCRÁTICA
DAS FUNÇÕES DESEMPENHADAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS COMISSIONADOS
As atribuições dos cargos de Chefe de secretaria,
Chefe da divisão de controle de gastos com suprimentos e tarifas públicas,
Chefe de seção de vigilância patrimonial, Chefe de cerimonial, Chefe de
controle de suprimento, Chefe do Setor de Educação Infantil e Creches, Chefe de
seção de benefícios assistenciais, Chefe da divisão de habitação e defesa
civil, Chefe da divisão abastecimento e manutenção, Chefe da divisão de
preparação de solo e assuntos Fundiários, Chefe da divisão de gestão ambiental,
Chefe do setor de tributação, Chefe do setor de contabilidade, Chefe da seção
de agendamento de exames e especialidades, Chefe da seção de atenção básica de
saúde, têm
natureza meramente técnica, burocrática, operacional e profissional, conforme
se observa pela descrição das funções destinadas aos ocupantes de tais cargos.
Outros aspectos dos mencionados cargos também lhes conferem
natureza de unidades que desempenham atividades subalternas.
Um deles é a previsão de jornada de trabalho de 40 horas semanais,
salvo de Procurador Geral e Chefe de Procuradoria, incompatíveis com função de
direção superior.
Outro é a ausência de exigência de qualquer nível de escolaridade
para Chefe de secretaria, Chefe da divisão de
controle de gastos com suprimentos e tarifas públicas, Chefe de seção de
vigilância patrimonial, Chefe de cerimonial, Chefe de controle de suprimento,
Chefe do Setor de Educação Infantil e Creches, Chefe de seção de benefícios
assistenciais, Chefe de seção de assistência social e atendimento comunitário,
Chefe da divisão de habitação e defesa civil, Chefe da divisão abastecimento e
manutenção, Chefe da divisão de preparação de solo e assuntos fundiários, Chefe
da divisão de gestão ambiental, Chefe do setor de tributação, Chefe do setor de
contabilidade, Chefe da seção de agendamento de exames e especialidades, Chefe
da seção de atenção básica de saúde, Chefe da divisão de eventos esportivos, aspecto que,
conjugado com as demais características dos cargos impugnados, reforçam a
natureza de unidades executórias de pouca complexidade, de nível subalterno, sem
poder de mando e comando superior e necessidade do elemento fiduciário para seu
desempenho, o que justificaria o provimento em comissão.
A propósito do nível de escolaridade compatível com cargos de
provimento em comissão, destacam-se os seguintes julgados desse Colendo Órgão
Especial:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -Legislações do
Município que Alvares Machado que estabelece a organização administrativa,
cria, extingue empregos públicos e dá outras providências -Funções descritas
que não exigem nível superior para seus ocupantes - Cargo de confiança e de
comissão que possuem aspectos conceituais diversos – Afronta aos artigos 111,
115, incisos II e V, e144 da Constituição Estadual — Ação procedente.(TJSP, ADIn0107464-69.2012.8.26.0000, Rel. Des. Antonio Carlos Malheiros, v.u.,
j. 12 de dezembro de 2012)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Legislações do Município que Tietê, que dispõe sobre a criação de cargos de provimento em comissão - Funções que não exigem nível superior para seus ocupantes — Cargo de confiança e de comissão que possuem aspectos conceituais diversos — Inexigibilidade de curso superior aos ocupantes dos cargos, que afasta a complexidade das funções - - Afronta aos artigos 111, 115, incisos II e V, e 144 da Constituição Estadual — Ação procedente.” (TJSP, ADIn0130719-90.2011.8.26.000, Rel. Des. Antonio Carlos Malheiros, v.u., j. 17 de outubro de 2012)
Além disso, percebe-se que os Chefes de Setor/Divisão pelas suas atribuições, desempenham funções de terceiro escalão, pois subordinados ao Prefeito Municipal e respectivos Secretários, evidenciando o exercício de atividades burocráticas e não decisórias.
Além destes aspectos indicativos de que os cargos impugnados
desempenham funções
subalternas, de pouca complexidade, não se exigindo tão somente o dever comum
de lealdade às instituições públicas, necessárias a todo e qualquer servidor, a descrição de suas atribuições
evidenciam a natureza puramente profissional, técnica, burocrática ou
operacional, fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento superior.
Dessa
forma, os cargos comissionados anteriormente destacados são incompatíveis com a
ordem constitucional vigente, em especial com
o art. 111, 115 incisos I, II e V, e art. 144, da Constituição do Estado de São
Paulo.
Essa
incompatibilidade decorre da inadequação ao perfil e limites impostos pela
Constituição quanto ao provimento no serviço público sem concurso.
Embora
o Município seja dotado de autonomia política e administrativa, dentro do
sistema federativo (cf. art. 1º e art. 18 da Constituição Federal), esta
autonomia não tem caráter absoluto, pois se limita ao âmbito pré-fixado pela
Constituição Federal (cf. José Afonso da Silva, Direito constitucional positivo, 13. ed., São Paulo, Malheiros,
1997, p. 459).
A
autonomia municipal deve ser exercida com a observância dos princípios contidos
na Constituição Federal e na Constituição Estadual (cf. Luiz Alberto David
Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, Curso
de direito constitucional, 9ª ed., São Paulo, Saraiva, 2005, p. 285).
No
exercício de sua autonomia administrativa, o Município cria cargos e funções,
mediante atos normativos, instituindo carreiras, vencimentos, entre outras
questões, bem como se estruturando adequadamente.
Todavia,
a possibilidade de que o Município organize seus próprios serviços encontra
balizamento na própria ordem constitucional, sendo necessário que o faça
através de lei, respeitando normas constitucionais federais e estaduais
relativas ao regime jurídico do serviço público.
A
regra, no âmbito de todos os Poderes Públicos, deve ser o preenchimento dos postos
por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, pois assim se
garante a acessibilidade geral (prevista inclusive no art. 37, I, da
Constituição Federal; bem como no art. 115, I, da Constituição do Estado de São
Paulo). Essa deve ser a forma de preenchimento dos cargos e cargos de natureza
técnica ou burocrática.
A
criação de cargos de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração,
deve ser limitada aos casos em que seja exigível especial relação de confiança entre o governante e o servidor, para
que adequadamente sejam desempenhadas funções inerentes à atividade
predominantemente política.
Há
implícitos limites à sua criação, visto que assim não fosse, estaria na prática
aniquilada a exigência constitucional de concurso para acesso ao serviço
público.
A
propósito, anota Hely Lopes Meirelles, amparado em precedente do E. Supremo
Tribunal Federal, que “a criação de cargo
em comissão, em moldes artificiais e não condizentes com as praxes do nosso
ordenamento jurídico e administrativo, só pode ser encarada como inaceitável
esvaziamento da exigência constitucional do concurso (STF, Pleno,
Repr.1.282-4-SP)” (Direito
administrativo brasileiro, 33. ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 440).
Podem
ser de livre nomeação e exoneração apenas aqueles cargos que, pela própria
natureza das atividades desempenhadas, exijam excepcional relação de confiança
e lealdade, isto é, verdadeiro comprometimento
político e fidelidade com relação às diretrizes estabelecidas pelos agentes
políticos, que vão bem além do dever comum de lealdade às instituições
públicas, necessárias a todo e qualquer servidor.
É
esse o fundamento da argumentação no sentido de que “os cargos em comissão são próprios para a direção, comando ou chefia de
certos órgãos, onde se necessita de um agente que sobre ser de confiança da
autoridade nomeante se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover
a direção superior da Administração. Por essas razões percebe-se quão necessária
é essa fragilidade do liame. A autoridade nomeante não pode se desfazer desse
poder de dispor dos titulares de tais cargos, sob pena de não poder contornar
dificuldades que surgem quando o nomeado deixa de gozar de sua confiança”
(cf. Diógenes Gasparini, Direito
Administrativo, 3ª ed., São Paulo, Saraiva, 1993, p. 208).
Daí
a afirmação de que “é inconstitucional a
lei que criar cargo em comissão para o exercício de funções técnicas,
burocráticas ou operacionais, de natureza puramente profissional, fora dos
níveis de direção, chefia e
assessoramento superior” (cf. Adilson de Abreu Dallari, Regime constitucional dos servidores
públicos, 2. ed., 2. tir., São Paulo, RT, 1992, p. 41, g.n.).
São
a natureza do cargo e as funções a ele cometidas pela lei que estabelecem o
imprescindível “vínculo de confiança” (cf.
Alexandre de Moraes, Direito
constitucional administrativo, São Paulo, Atlas, 2002, p. 158), que
justifica a dispensa do concurso. Daí o entendimento de que tais cargos devam
ser destinados “apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento” (cf. Odete Medauar, Direito administrativo moderno, 5. ed., São Paulo, RT, p. 317).
Essa também é a posição do E. Supremo Tribunal Federal (ADI-MC 1141/GO, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, J. 10/10/1994, Pleno, DJ 04-11-1994, PP-29829, EMENT VOL-01765-01 PP-00169).
Não é qualquer unidade de chefia, assessoramento ou direção que autoriza o provimento em comissão, a atribuição do cargo deve reclamar especial relação de confiança para desenvolvimento de funções de nível superior de condução das diretrizes políticas do governo.
Pela análise da natureza e atribuições dos cargos impugnados não se identificam os elementos que justificam o provimento em comissão.
Escrevendo
na vigência da ordem constitucional anterior, mas em lição plenamente aplicável
ao caso em exame, anotava Márcio Cammarosano a existência de limites à criação
de postos comissionados pelo legislador. A Constituição objetiva, com a
permissão para tal criação, “propiciar ao
Chefe de Governo o seu real controle mediante o concurso, para o exercício de
certas funções, de pessoas de sua absoluta confiança, afinadas com as
diretrizes políticas que devem pautar a atividade governamental. Não é,
portanto, qualquer plexo unitário de competências que reclama seja confiado o
seu exercício a esta ou aquela pessoa, a dedo escolhida, merecedora da absoluta
confiança da autoridade superior, mas apenas aquelas que, dada a natureza das
atribuições a serem exercidas pelos seus titulares, justificam exigir-se deles
não apenas o dever elementar de lealdade às instituições constitucionais e
administrativas a que servirem, comum a todos os funcionários, como também um
comprometimento político, uma fidelidade às diretrizes estabelecidas pelos
agentes políticos, uma lealdade pessoal à autoridade superior (...). Admite-se
que a lei declare de livre provimento e exoneração cargos de diretoria, de
chefia, de assessoria superior, mas não há razão lógica que justifique serem
declarados de livre provimento e exoneração cargos como os de auxiliar
administrativo, fiscal de obras, enfermeiro, médico, desenhista, engenheiro,
procurador, e outros mais, de cujos titulares nada mais se pode exigir senão o
escorreito exercício de suas atribuições, em caráter estritamente profissional,
técnico, livres de quaisquer preocupações e considerações de outra natureza”(Provimento de cargos públicos no direito
brasileiro, São Paulo, RT, 1984, p. 95/96).
No
caso em exame, evidencia-se claramente que os cargos de provimento em comissão, antes referidos, destinam-se ao
desempenho de atividades meramente
burocráticas ou técnicas, que não exigem, para seu adequado desempenho, relação
de especial confiança.
É
necessário ressaltar que a posição aqui sustentada encontra esteio em julgados
desse E. Tribunal de Justiça (ADI 111.387-0/0-00, j. em 11.05.2005, rel. des.
Munhoz Soares; ADI 112.403-0/1-00, j. em 12 de janeiro de 2005, rel. des.
Barbosa Pereira; ADI 150.792-0/3-00, julgada em 30 de janeiro de 2008, rel.
des. Elliot Akel; ADI 153.384-0/3-00, rel. des. Armando Toledo, j. 16.07.2008,
v.u.).
b.
DA NATUREZA TÉCNICA OU BUROCRÁTICA
DAS FUNÇÕES DESEMPENHADAS PELOS CARGOS DE DIRETOR DE ESCOLA, VICE-DIRETOR DE
ESCOLA, COORDENARDOR PEDAGÓGICO E PROFESSOR COORDENADOR
Os cargos de Diretor de Escola, Vice-Diretor de Escola, Coordenador Pedagógico e Professor Coordenador, desempenham atividades nitidamente técnico-profissionais relacionadas à área da educação, sem muita margem de autonomia, haja vista estarem vinculados e sujeitos às normas do sistema nacional da educação.
Como foi exposto acima, houve no Município de Euclides da Cunha Paulista a criação indiscriminada, abusiva e artificial de cargos de provimento em comissão e, do mesmo modo, se revela abusiva a criação de funções de confiança para cargos de natureza técnica ou burocrática.
Portanto, os cargos criados de Diretor de Escola, Vice-Diretor de Escola, Coordenador Pedagógico e Professor Coordenador consistem em funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais, e, por isso, devem ser preenchidos por servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo recrutados após prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos.
A excepcional possibilidade de a lei criar cargos cujo provimento não se fundamente no processo público de recrutamento pelo sistema de mérito não admite o uso dessa prerrogativa para burla à regra do acesso a cargos e empregos públicos mediante prévia aprovação em concurso público (art. 115, II, Constituição do Estado) que decorre dos princípios de moralidade, impessoalidade e eficiência (art. 111, Constituição do Estado).
É
dizer: os cargos de provimento em comissão e os cargos providos por função de
confiança devem ser restritos às atribuições de assessoramento, chefia e
direção em nível superior, nas quais esteja presente a necessidade de relação
de confiança com os agentes políticos para o desempenho de tarefas de
articulação, coordenação, supervisão e controle de diretrizes
político-governamentais. Portanto, não coaduna a criação de cargos desse jaez –
cuja qualificação é matéria da reserva legal absoluta – com atribuições ou
funções profissionais, operacionais, burocráticas, técnicas, administrativas,
rotineiras, sendo, ademais, irrelevante a denominação e a forma de provimento
atribuídas, pois,
Para atribuição de função de confiança para determinado cargo, a hipótese deve reclamar especial relação de confiança para desenvolvimento de funções de nível superior de condução das diretrizes políticas do governo.
Não há, evidentemente, nenhum componente nos postos Diretor de Escola, Vice-Diretor de Escola, Coordenador Pedagógico e Professor Coordenador a exigir o controle de execução das diretrizes políticas do governante a ser desempenhado por alguém que detenha absoluta fidelidade a orientações traçadas, sendo, por isso, ofensivas aos princípios de moralidade e impessoalidade (art. 111, Constituição Estadual) que orientam os incisos II e V do art. 115 da Constituição Estadual.
c.
Da natureza das
atividades de advocacia pública
A atividade de advocacia pública, inclusive a assessoria e a consultoria de corporações legislativas, e suas respectivas chefias, são reservadas a profissionais recrutados pelo sistema de mérito.
É o que se infere dos arts. 98 a 100 da Constituição Estadual que se reportam ao modelo traçado no art. 132 da Constituição Federal ao tratar da advocacia pública estadual.
Este modelo deve ser observado pelos municípios por força do art. 144 da Constituição Estadual.
Os preceitos constitucionais (central e radial) cunham a exclusividade e a profissionalidade da função aos agentes respectivos investidos mediante concurso público (inclusive a chefia do órgão, cujo agente deve ser nomeado e exonerado ad nutum dentre os seus integrantes), o que é reverberado pela jurisprudência:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR 11/91, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (ART. 12, CAPUT, E §§ 1º E 2º; ART. 13 E INCISOS I A V) - ASSESSOR JURÍDICO - CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO - FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DE PROCURADOR DO ESTADO - USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. - O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos” (STF, ADI-MC 881-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 02-08-1993, m.v., DJ 25-04-1997, p. 15.197).
“TRANSFORMAÇÃO, EM CARGOS DE CONSULTOR JURÍDICO, DE CARGOS OU EMPREGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO, ASSESSOR JURÍDICO, PROCURADOR JURÍDICO E ASSISTENTE JUDICIÁRIO-CHEFE, BEM COMO DE OUTROS SERVIDORES ESTÁVEIS JÁ ADMITIDOS A REPRESENTAR O ESTADO EM JUÍZO (PAR 2. E 4. DO ART. 310 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ). INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA POR PRETERIÇÃO DA EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). LEGITIMIDADE ATIVA E PERTINÊNCIA OBJETIVA DE AÇÃO RECONHECIDAS POR MAIORIA” (STF, ADI 159-PA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Octavio Gallotti, 16-10-1992, m.v., DJ 02-04-1993, p. 5.611).
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ESTADO DE RONDÔNIA. ERRO MATERIAL NA FORMULAÇÃO DO PEDIDO. PRELIMINAR DE NÃO-CONHECIMENTO PARCIAL REJEITADA. MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Conhece-se integralmente da ação direta de inconstitucionalidade se, da leitura do inteiro teor da petição inicial, se infere que o pedido contém manifesto erro material quanto à indicação da norma impugnada. 2. A atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da Constituição Federal. Preceito que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 4. Ação que se julga procedente” (STF, ADI 4.261-RO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 02-08-2010, v.u., DJe 20-08-2010, RT 901/132).
“ATO NORMATIVO - INCONSTITUCIONALIDADE. A declaração de inconstitucionalidade de ato normativo pressupõe conflito evidente com dispositivo constitucional. PROJETO DE LEI - INICIATIVA - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO - INSUBSISTÊNCIA. A regra do Diploma Maior quanto à iniciativa do chefe do Poder Executivo para projeto a respeito de certas matérias não suplanta o tratamento destas últimas pela vez primeira na Carta do próprio Estado. PROCURADOR-GERAL DO ESTADO - ESCOLHA ENTRE OS INTEGRANTES DA CARREIRA. Mostra-se harmônico com a Constituição Federal preceito da Carta estadual prevendo a escolha do Procurador-Geral do Estado entre os integrantes da carreira” (STF, ADI 2.581-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, 16-08-2007, m.v., DJe 15-08-2008)., inclusive a assessoria e a consultoria de corporações legislativas, e suas respectivas chefias, são reservadas a profissionais também recrutados pelo sistema de mérito (arts. 98 a 100, CE/89).
Assim, a natureza técnica profissional dos cargos de Procurador-Geral e Chefe da Procuradoria, por força dos arts. 98 a 100 da Constituição Estadual, não possibilita que os cargos sejam de provimento em comissão.
d.
DA FALTA DA DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES
DOS CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE CHEFE DA DIVISÃO DE EVENTOS ESPORTIVOS,
TURÍSTICO E CULTURAL E CHEFE DE SEÇÃO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E ATENDIMENTO
COMUNITÁRIO
Não
há na Lei Complementar nº 95/2013, do Município de Euclides da Cunha Paulista, a
descrição das atribuições dos cargos de provimento em comissão de Chefe da divisão de eventos esportivos,
turístico e cultural e Chefe de seção de assistência social e atendimento
comunitário.
Tal omissão vulnera o princípio da legalidade ou
reserva legal e o art. 115, incisos I, II e V da Constituição Estadual, cuja
aplicabilidade à hipótese decorre do art. 144 da Carta Estadual.
Com efeito, o princípio da legalidade impõe lei em
sentido formal para disciplina das atribuições de qualquer função pública lato
sensu (cargo ou emprego públicos). Embora distintos seus regimes jurídicos,
cargo e emprego significam o lugar e o conjunto de atribuições e responsabilidades
determinadas na estrutura organizacional, com denominação própria, criado por
lei, sujeito à remuneração e à subordinação hierárquica, provido por uma
pessoa, na forma da lei, para o exercício de uma específica função permanente
conferida a um servidor. Ponto elementar relacionado à criação de cargos ou
empregos públicos é a necessidade de a lei específica – no sentido de reserva
legal ou de lei em sentido formal, ou, ainda, de princípio da legalidade
absoluta ou restrita, como ato normativo produzido no Poder Legislativo
mediante o competente e respectivo processo - descrever as correlatas
atribuições. A criação do cargo público impõe a fixação de suas atribuições
porque todo cargo pressupõe função previamente definida em lei (Maria Sylvia Zanella
Di Pietro. Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 2006, p. 507; Odete
Medauar. Direito Administrativo Moderno, São Paulo: Revista dos Tribunais,
1998, p. 287; Marçal Justen Filho. Curso de Direito Administrativo, São Paulo:
Saraiva, 2005, p. 581).
Neste sentido, é ponto luminoso na criação de cargos
ou empregos públicos a necessidade de que lei específica descreva as correlatas
atribuições, consoante expõe lúcida doutrina:
“(...) somente a lei pode criar esse conjunto inter-relacionado de competências, direitos e deveres que é o cargo público. Essa é a regra geral consagrada no art. 48, X, da Constituição, que comporta uma ressalva à hipótese do art. 84, VI, b. Esse dispositivo permite ao Chefe do Executivo promover a extinção de cargo público, por meio de ato administrativo. A criação e a disciplina do cargo público faz-se necessariamente por lei no sentido de que a lei deverá contemplar a disciplina essencial e indispensável. Isso significa estabelecer o núcleo das competências, dos poderes, dos deveres, dos direitos, do modo da investidura e das condições do exercício das atividades. Portanto, não basta uma lei estabelecer, de modo simplista, que ‘fica criado o cargo de servidor público’. Exige-se que a lei promova a discriminação das competências e a inserção dessa posição jurídica no âmbito da organização administrativa, determinando as regras que dão identidade e diferenciam a referida posição jurídica” (Marçal Justen Filho. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Saraiva, 2005, p. 581).
Somente a partir da descrição precisa das atribuições
do cargo público será possível, a bem do funcionamento administrativo e dos
direitos dos administrados, averiguar-se a completa licitude do exercício de
suas funções pelo agente público. Trata-se de exigência relativa à competência
do agente público para a prática de atos em nome da Administração Pública e, em
especial, aqueles que tangenciam os direitos dos administrados, e que se
espraia à aferição da legitimidade da forma de investidura no cargo público que
deve ser guiada pela legalidade, moralidade, pela impessoalidade e pela
razoabilidade.
Nem se alegue, por oportuno, que ao Chefe do Poder Executivo remanesceria competência para descrição das atribuições dos empregos públicos, sob pena de convalidar a invasão de matéria sujeita exclusivamente à reserva legal. A possibilidade de regulamento autônomo para disciplina da organização administrativa não significa a outorga de competência para o Chefe do Poder Executivo fixar atribuições de cargo público e dispor sobre seus requisitos de habilitação e forma de provimento. A alegação cede à vista do art. 61, § 1°, II, a, da Constituição Federal, e do art. 24, § 2º, 1, da Constituição Estadual que, em coro, exigem lei em sentido formal. Regulamento administrativo (ou de organização) contém normas sobre a organização administrativa, isto é, a disciplina do modo de prestação do serviço e das relações intercorrentes entre órgãos, entidades e agentes, e de seu funcionamento, sendo-lhe vedado criar cargos públicos, somente extingui-los desde que vagos (arts. 48, X, 61, § 1°, II, a, 84, VI, b, Constituição Federal; art. 47, XIX, a, Constituição Estadual) ou para os fins de contenção de despesas (art. 169, § 4°, Constituição Federal ).
Com maior razão a exigência de reserva legal em se
tratando de cargos ou empregos de provimento em comissão, posto que serve para
mensuração da perfeita subsunção da hipótese normativa concreta ao comando
constitucional excepcional que restringe o comissionamento às funções de
assessoramento, chefia e direção. Portanto, somente se a lei possuir
atribuições nela descritas desse jaez será legítima e não abusiva nem
artificial sua criação e sua forma de provimento. Quanto aos cargos de
provimento efetivo, a exigência da reserva legal descritiva de suas atribuições
também é impositiva na medida em que contribui para o bom funcionamento
administrativo e o respeito aos direitos dos administrados ao delimitar as
competências de cada cargo na organização municipal.
Sobre o tema esse Colendo Órgão Especial já se
pronunciou, conforme se verifica na seguinte ementa:
“Ação direta de inconstitucionalidade – LCM N. 113/07do Município de Peruíbe que alterando o quadro geral dos servidores municipais de que trata o art. 210 da Lei n° 1.330/90 e suas modificações posteriores criou os cargos de provimento em comissão de assessor de setor, chefe de setor, assessor de serviço, chefe de serviço, assessor de comunicação, coordenador geral, diretor de divisão, diretor de trânsito, assessor de departamento, diretor musical, diretor de departamento e procurador geral, constantes de seu anexo II, sem, todavia, lhes descrever as atribuições. Violação do princípio da reserva legal.” (ADIN Rel. Des. Alves Bevilacqua, j. 22.08.2012)
Não há, evidentemente, nenhum componente nos postos
previstos na lei local a exigir o controle de execução das diretrizes políticas
do governante a ser desempenhado por alguém que detenha absoluta fidelidade a
orientações traçadas, sendo, por isso, ofensivas aos princípios de moralidade,
eficiência e impessoalidade (art. 111, Constituição Estadual) que orientam os
incisos II e V do art. 115 da Constituição Estadual.
3.
DOS PEDIDOS
a.
Do pedido liminar
À
saciedade demonstrado o fumus boni iuris,
pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais, do
Município de Euclides da Cunha Paulista, apontados como violadores de
princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua
eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se ilegítima investidura em
cargos públicos e a consequente oneração financeira do erário.
Está claramente demonstrada que muitos dos cargos criados não retratam atribuições de assessoramento, chefia e direção, senão funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais a serem preenchidos por servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo. Além da ofensa ao princípio da reserva legal, haja vista falta da descrição das atribuições de cargo de provimento em comissão criado na estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Euclides da Cunha Paulista.
O perigo da demora decorre, especialmente, da ideia de que, sem a imediata suspensão da vigência e da eficácia da disposição normativa questionada, subsistirá a sua aplicação. Serão realizadas despesas que, dificilmente, poderão ser revertidas aos cofres públicos na hipótese provável de procedência da ação direta.
Basta lembrar que os pagamentos realizados aos servidores públicos nomeados para ocuparem tais cargos, certamente, não serão revertidos ao erário, pela argumentação usual, em casos desta espécie, no sentido do caráter alimentar da prestação e da efetiva prestação dos serviços.
A ideia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a apreciação da necessidade da concessão da liminar na ação direta de inconstitucionalidade.
Note-se que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, não será possível restabelecer o status quo ante.
Assim, a imediata suspensão da eficácia dos diplomas normativos impugnados evitará a ocorrência de maiores prejuízos, além dos que já se verificaram.
De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.
Com efeito, no contexto das ações
diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o
juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os
pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar
de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de
4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC
493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
À luz deste perfil, requer-se a
concessão de liminar para a suspensão parcial, até o final e definitivo
julgamento desta ação, das expressões “Chefe de
secretaria”, “Chefe da divisão de controle de gastos com suprimentos e tarifas
públicas”, “Chefe de seção de vigilância patrimonial”, “Chefe de cerimonial”,
“Chefe de controle de suprimento”, “Chefe do Setor de Educação Infantil e
Creches”, “Chefe de seção de benefícios assistenciais”, “Chefe de seção de
assistência social e atendimento comunitário”, “Chefe da divisão de habitação e
defesa civil”, “Chefe da divisão abastecimento e manutenção”, “Chefe da divisão
de preparação de solo e assuntos fundiários”, “Chefe da divisão de gestão
ambiental”, “Chefe do setor de tributação”, “Chefe do setor de contabilidade”,
“Chefe da seção de agendamento de exames e especialidades”, “Chefe da seção de
atenção básica de saúde”, “Chefe da divisão de eventos esportivos Procurador-Geral”, “Chefe da
Procuradoria”, “Coordenador
pedagógico”, “Professor coordenador”, “Diretor de Escola” e “Vice-Diretor de
Escola”, previstos nos artigos 15,
inciso II;16; 17, § 1º;18, incisos III, IV, VII e VIII; 19, §§ 3º, 4º, 5º, 7º,
8ºe 9º; 21, §§ 2º, 6º e 7º; 22, §§2º e 3º; 23, § 5º; 25, §§3º e 4º; 27, §3º;
28, §§ 3º e 4º, anexo II e III da Lei Complementar 95, de 23 de agosto de 2013,
do Município de Euclides da Cunha Paulista.
Do pedido principal
Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e
processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada
procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade das expressões, “Chefe de secretaria”, “Chefe da divisão de controle de
gastos com suprimentos e tarifas públicas”, “Chefe de seção de vigilância
patrimonial”, “Chefe de cerimonial”, “Chefe de controle de suprimento”, “Chefe
do Setor de Educação Infantil e Creches”, “Chefe de seção de benefícios
assistenciais”, “Chefe de seção de assistência social e atendimento
comunitário”, “Chefe da divisão de habitação e defesa civil”, “Chefe da divisão
abastecimento e manutenção”, “Chefe da divisão de preparação de solo e assuntos
fundiários”, “Chefe da divisão de gestão ambiental”, “Chefe do setor de
tributação”, “Chefe do setor de contabilidade”, “Chefe da seção de agendamento
de exames e especialidades”, “Chefe da seção de atenção básica de saúde”, “Chefe da divisão de
eventos esportivos”, “Procurador-Geral”,
“Chefe da Procuradoria”, “Coordenador
pedagógico”, “Professor coordenador”, “Diretor de Escola” e “Vice-Diretor de
Escola”, previstos nos artigos 15,
inciso II;16; 17, § 1º;18, incisos III, IV, VII e VIII; 19, §§ 3º, 4º, 5º, 7º,
8ºe 9º; 21, §§ 2º, 6º e 7º; 22, §§2º e 3º; 23, § 5º; 25, §§3º e 4º; 27, §3º;
28, §§ 3º e 4º, anexo II e III da Lei Complementar 95, de 23 de agosto de 2013,
do Município de Euclides da Cunha Paulista.
Requer-se ainda que sejam requisitadas informações à
Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Euclides da Cunha Paulista, bem como posteriormente citado o
Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente,
aguarda-se vista para fins de manifestação final.
Termos
em que,
Aguarda-se
deferimento.
São Paulo, 22 de maio de
2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça
Aaamj
Protocolado
nº 150.713/13
1. Distribua-se a
petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade das expressões “Chefe de secretaria”, “Chefe da divisão de controle de
gastos com suprimentos e tarifas públicas”, “Chefe de seção de vigilância
patrimonial”, “Chefe de cerimonial”, “Chefe de controle de suprimento”, “Chefe
do Setor de Educação Infantil e Creches”, “Chefe de seção de benefícios
assistenciais”, “Chefe de seção de assistência social e atendimento
comunitário”, “Chefe da divisão de habitação e defesa civil”, “Chefe da divisão
abastecimento e manutenção”, “Chefe da divisão de preparação de solo e assuntos
fundiários”, “Chefe da divisão de gestão ambiental”, “Chefe do setor de
tributação”, “Chefe do setor de contabilidade”, “Chefe da seção de agendamento
de exames e especialidades”, “Chefe da seção de atenção básica de saúde”, “Chefe da divisão de
eventos esportivos
Procurador-Geral”, “Chefe da Procuradoria”, “Coordenador pedagógico”, “Professor coordenador”, “Diretor de Escola” e
“Vice-Diretor de Escola”, previstos
nos artigos 15, inciso II; 16; 17, § 1º; 18, incisos III, IV, VII e VIII; 19,
§§ 3º, 4º, 5º, 7º, 8ºe 9º; 21, §§ 2º, 6º e 7º; 22, §§2º e 3º º; 23, § 5º; 25,
§§3º e 4º; 27, §7º; 28, §§ 3º e 4º, anexo II e III da Lei Complementar 95, de
23 de agosto de 2013, do Município de Euclides da Cunha Paulista.
2.
Oficie-se
ao representante, informando a propositura da ação, com cópia da petição
inicial.
São Paulo, 22 de maio de 2014.
Márcio Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral de Justiça