EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado nº 12.994/2015

Ementa: Constitucional. Administrativo. Ambiental. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Complementar n. 2.211, de 24 de Agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto. Ausência de Participação Popular. Violação aos arts. 180, I e II, e 191 da CE/89. Previsão de prazo para finalização do procedimento administrativo de tombamento compulsório e de caducidade do tombamento provisório. Usurpação da competência legislativa da União. Ausência de interesse local. Ofensa ao art. 144, da CE/89.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º e no art. 129, inciso IV, da Constituição Federal, e com os art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da Lei Complementar nº 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto, pelos seguintes fundamentos:

1. DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A Lei Complementar nº 2.211, de 30 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto, que “Institui junto à Secretaria Municipal da Cultura o Conselho de Preservação do Patrimônio Cultural do Município de Ribeirão Preto- Conppac/RP e revoga a Lei n° 7.521/36 e suas alterações” possui a seguinte redação:

“(...)

Art. 1º - Institui junto à Secretaria Municipal da Cultura, o Conselho de Preservação do Patrimônio Cultural do Município de Ribeirão Preto - CONPPAC/RP, órgão colegiado de caráter consultivo e deliberativo, encarregado de representar a comunidade e assessorar o Poder Público Municipal, com o escopo primordial de propor ao chefe do executivo a proteção especial prevista no parágrafo único do artigo182 da Lei Orgânica e sugerir a implantação de políticas públicas em assuntos referentes à preservação do patrimônio cultural do município de Ribeirão Preto.

Art. 2º - As atribuições e competências do CONPPAC/RP são:

I - definir as diretrizes para a política municipal de valorização e preservação do patrimônio cultural, compreendendo o histórico, artístico, arqueológico, arquitetônico, documental, museológico, paisagístico, ambiental, dentre outros;

II - coordenar e integrar as atividades públicas referentes a essa política;

III - proceder a estudos para elaboração e aperfeiçoamento de recursos institucionais e legais, genéricos e específicos, para consecução da política prevista no inciso I;

IV - sugerir aos Poderes Públicos Municipal, Estadual e Federal medidas para cumprimento das exigências decorrentes da execução dessa política, inclusive com aperfeiçoamento da legislação em vigor, se houver;

V - manter permanente contato com organismos públicos e privados, nacionais e internacionais, visando à obtenção de recursos, cooperação técnica e cultural, para valorização e preservação dos bens culturais do município;

VI - propor e colaborar na execução de programas educacionais e culturais que visem à preservação de patrimônio;

VII - acionar os órgãos competentes para localizar, inventariar, catalogar e documentar os bens culturais do município;

VIII - deliberar sobre o tombamento de bens móveis e imóveis de reconhecido valor para a preservação da memória do município;

IX - adotar as medidas necessárias a que se produzam os efeitos do tombamento e outras ações de preservação;

X - pleitear benefícios aos proprietários de bens tombados;

XI - apontar sanções previstas em lei, a fim de garantir a preservação do patrimônio cultural do município;

XII - elaborar seu regimento interno.

Art. 3º - O CONPPAC/RP será composto por pessoas de comprovado reconhecimento público e com notórios conhecimentos relativos às finalidades do Conselho, indicadas pelos órgãos abaixo relacionados, como seus representantes, e nomeadas pelo Prefeito Municipal, podendo cada entidade indicar um titular e um suplente para o Conselho:

I - Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão Ambiental;

II - Secretaria Municipal de Obras Públicas e Particulares;

III - Secretaria Municipal dos Negócios Jurídicos;

IV - Secretaria Municipal de Educação;

V - Secretaria Municipal da Cultura;

VI - Secretaria Municipal da Fazenda;

VII - Secretaria Municipal de Governo;

VIII - Fundação Dom Pedro II;

IX - Conselho Municipal de Cultura;

X - CONDEMA/RP (Conselho de Defesa do Meio Ambiente);

XI - ACI - Associação Comercial e Industrial de Ribeirão Preto;

XII - OAB - Ribeirão Preto (Ordem dos Advogados do Brasil - Ribeirão Preto);

XIII - AEAARP - Associação de Engenharia e Arquitetura e Agronomia de Ribeirão Preto;

XIV - IAB - Instituto dos Arquitetos do Brasil - Núcleo Regional de Ribeirão Preto;

XV - FABARP - Federação das Associações de Bairro de Ribeirão Preto;

XVI - ALARP - Academia de Letras e Artes de Ribeirão Preto;

XVII - ARL - Academia Ribeirãopretana de letras;

XVIII - ARLJ - Academia Ribeirãopretana de Letras Jurídicas;

XIX - Instituições de Ensino Superior instaladas em Ribeirão Preto, que têm atuação cultural direta ou relacionadas com a área de Patrimônio Cultural;

XX - Organizações do terceiro setor, reconhecidas como de utilidade pública, que têm atuação cultural direta ou relacionadas com a área de Patrimônio Cultural e

XXI - Câmara Municipal de Ribeirão Preto.

Art. 4º - Os representantes dos órgãos do Poder Executivo serão os titulares dos cargos mencionados no artigo anterior, ou seus representantes, a serem indicados por estes ao Prefeito Municipal.

Art. 5º - Os demais órgãos apresentarão ao Prefeito Municipal os nomes de seus representantes, com as devidas justificativas.

Art. 6º - Deixando quaisquer dos órgãos ou entidades de indicar representantes, sua representação se extinguirá por todo o mandato, reduzindo-se o quórum.

Art. 7º - O previsto no artigo anterior, também ocorrerá com a ausência do representante por 3 (três) reuniões consecutivas ou 4 (quatro) alternadas, em um mesmo exercício/ano, sem justificativa aprovada.

Art. 8º - O Conselho deverá escolher, dentre seus membros, um Presidente, um Vice-Presidente, um 1º Secretário e um 2º Secretário.

Art. 9º - Será de 3 (três) anos o mandato dos membros do Conselho.

Art. 10 - O exercício das funções de conselheiro será considerado de relevante interesse público e não será remunerado.

Art. 11 - A todo cidadão será garantido acesso às reuniões e assembléias do CONPPAC/RP, com direito à palavra e sem direito a voto.

Art. 12 - Caberá ao CONPPAC/RP a adoção de todas as medidas para a preservação dos bens culturais materiais e imateriais de valor histórico-cultural, cuja conservação se imponha em razão de fatos históricos memoráveis, de valor folclórico, artístico, afetivo, arqueológico, arquitetônico, museológico, ambiental, documental, bem como de recantos paisagísticos que mereçam ser preservados.

Art. 13 - No exercício de suas atribuições caberá ao CONPPAC/RP:

I - propor às autoridades competentes o tombamento total ou parcial dos bens culturais.

II - sugerir a celebração de convênio com entidades públicas e particulares objetivando a preservação do patrimônio de que trata o artigo anterior;

III - promover a divulgação de estudos sobre a história do Município de Ribeirão Preto.

Art. 14 - Com base nas diferentes categorias de bens preservados, o CONPPAC/RP deverá manter um conjunto de registro dos bens de cunho antropológico, arqueológico, etnológico, etc; patrimônio edificado; bens móveis e integrados; documental; natural; afetivo; dentre outros como: coleções fechadas, bens artísticos e folclóricos, iconográficos, bibliográficos, peças isoladas, documentos raros, mapas, cartas, etc.

Art. 15 - Não serão passíveis de tombamento os bens de origem estrangeira, pertencentes a representações diplomáticas e/ou consulares.

Art. 16 - O tombamento deverá recair, de ofício, sobre os bens já tombados pelo Poder Público Federal e Estadual.

Art. 17 - O processo de tombamento será iniciado por qualquer interessado, protocolando-se o pedido com as devidas justificativas junto à Secção de Protocolo Geral da Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto.

Art. 18 - A partir do pedido de tombamento protocolado o CONPPAC/RP poderá acolher ou negar o tombamento mediante resolução, devendo a mesma ser publicada no Diário Oficial do Município, e devendo o proprietário do bem ser devidamente notificado por meio de correspondência.

Art. 19 - A partir da data da resolução do CONPPAC- RP, acolhendo o tombamento, o bem em exame, em regime de tombamento provisório, terá o mesmo regime de proteção especial de bens tombados em definitivo, até decisão final da autoridade competente para tal mister.

§ 1º - O tombamento definitivo deverá efetivar-se mediante decreto do poder executivo municipal no prazo máximo de 1 (um) ano, contado a partir da data da publicação da resolução de tombamento provisório do CONPPAC/RP, findo o qual o tombamento provisório caducará.

§ 2º - As resoluções de tombamento provisório que tenham sido constituídas de acordo com a Lei Municipal nº 7.521/96, caducarão no prazo de 1 (um) ano a contar da vigência da presente lei.

Art. 20 - O processo de tombamento será proposto por resolução do CONNPAC/RP.

Parágrafo Único - A resolução prevista no caput deste artigo deverá ser publicada no Diário Oficial do Município e em mais 2 (dois) jornais de grande circulação na cidade, da qual caberá, no prazo de 15 (quinze) dias, a partir da data da publicação, direito à impugnação por qualquer pessoa, física ou jurídica, protocolado junto à Seção de Protocolo Geral da Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto.

Art. 21 - Os pareceres e resoluções do CONPPAC/RP, de tombamento definitivo de bens culturais devem ser embasadas em laudos técnicos, expedidos previamente pelo Corpo Técnico e incluir as diretrizes de preservação e utilização conforme legislação vigente.

§ 1º - Os pareceres técnicos, resoluções e relatórios devem ser efetivados no prazo de 30 (trinta) dias salvo mediante justificativa prévia ao vencimento, acolhida pelo Presidente do CONPPAC_RP, que poderá prorrogá-lo pelo prazo máximo de 60 (sessenta) dias.

§ 2º - Os atos de mero expediente e/ou cotas de encaminhamento a outro órgão municipal deverão ser praticados no prazo de 05 (cinco) dias.

Art. 22 - Quando tratar-se de bem imóvel os pareceres e resoluções deverão incluir caracterização da delimitação de um espaço envoltório dimensionado caso a caso, por estudos do Corpo Técnico.

Art. 23 - Examinadas as impugnações pelo Conselho, este decidirá pela manutenção ou não da sua decisão, mediante parecer fundamentado, podendo o CONPPAC/RP solicitar novos laudos e pareceres do Corpo Técnico. Em caso de manutenção do parecer pelo tombamento será este encaminhado ao Prefeito Municipal para homologação mediante decreto e inscrição no livro de tombo.

I - Na falta de impugnação, o processo protocolado com parecer favorável será encaminhado, de imediato, ao Prefeito Municipal, para homologação e inscrição no livro de tombo.

II - O Prefeito Municipal poderá solicitar a revisão dos pareceres do CONPPAC/RP e laudos do Corpo Técnico antes de decidir pela homologação.

III - O tombamento definitivo será efetivado mediante decreto do poder executivo municipal.

Art. 24 - No caso da efetivação do tombamento de bem imóvel, o Prefeito Municipal deverá ordenar o assentamento do respectivo decreto e resolução do CONPPAC/RP no Registro de Imóveis; no caso de bem móvel o assentamento será realizado junto ao Registro de Títulos e Documentos.

Art. 25 - As deliberações do CONPPAC/RP sobre tombamento exigem a presença mínima de dois terços dos membros do Conselho para efetivarem-se, sendo suas deliberações tomadas por maioria simples de votos, cabendo ao Presidente, além do seu voto, o voto de qualidade.

Parágrafo Único - Todas as outras deliberações do Conselho serão efetivadas conforme determinar o seu regimento interno.

Art. 26 - O Corpo Técnico será composto por funcionários dos órgãos da administração abaixo relacionados, com formação e competência nas áreas: Arquitetura, Engenharia, História, Direito, Ciências Biológicas, Geografia, Antropologia, Museologia, Arquivologia, Arqueologia, Biblioteconomia, entre outras.

I - 02 (dois) titulares e 02 suplentes da Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão Ambiental;

II - 02 (dois) titulares e 02 suplentes da Secretaria Municipal da Cultura;

III - 01 (um) titular e 01 (um) suplente da Secretaria Municipal de Obras Públicas e Particulares;

IV - 01 (um) titular e 01 (um) suplente da Secretaria de Negócios Jurídicos;

V - 01 (um) titular e 01 (um) suplente da Secretaria Municipal da Fazenda;

VI - 01 (um) titular e 01 (um) suplente da Secretaria Municipal da Educação;

VII - 01 (um) titular e 01 (um) suplente Secretaria Municipal de Governo.

Art. 27 - Caberá ao Corpo Técnico:

I - fornecer subsídios técnicos que forem necessários ao CONPPAC/RP;

II - proceder e incentivar a capacitação e aprimoramento técnico dos seus funcionários, a fim de qualificá-los quanto a questões de memória e preservação;

III - viabilizar tecnicamente as decisões do CONPPAC/RP;

IV - instituir tecnicamente por meio de laudos e pareceres os processos de tombamento;

V - encaminhar proposições e estudos atinentes à questão de preservação, para deliberação do CONPPAC/RP;

VI - promover estratégias de acompanhamento e fiscalização da preservação e uso dos bens tombados;

VII - propor a aplicação das sanções previstas em lei;

VIII - propor ao plenário do CONPPAC/RP seu regulamento de funcionamento.

Parágrafo Único - O Corpo Técnico será coordenado por um dos seus membros por eles escolhido e será subordinado ao CONPPAC/RP.

Art. 28 - Quando houver necessidade, em casos específicos, o CONPPAC/RP deverá solicitar à Secretaria Municipal da Cultura a contratação de serviços de consultoria, através de dotação específica, para instruir tecnicamente processos de tombamento ou quaisquer outras finalidades que se fizerem necessárias.

Art. 29 - Caberá à Secretaria Municipal da Cultura oferecer ao CONPPAC/RP infraestrutura para seu funcionamento, tal como espaço físico, e recursos operacionais, entre outras previstas em lei:

I - Cuidar da tramitação burocrática dos processos encaminhados ao CONPPAC, entre outras ações: executar cargas de remessa e recebimento; executar translado dos processos; manter banco de dados atualizado com anotações sobre andamento dos processos; cuidar e orientar dos procedimentos do CONPPAC- RP em observância a Lei Complementar nº 1.497/2003;

II - Providenciar envio de comunicações, notificações e editais conforme legislação vigente;

III - Providenciar o envio de correspondências de chamamento para as reuniões do CONPPAC- RP, bem como assessorar e orientar os Conselheiros para cumprimento da Lei Complementar nº 1.497/2003;

IV - Fazer a inscrição dos bens tombados no livro de tombo;

V - Manter um cadastro dos bens tombados, na forma da legislação vigente;

VI - Providenciar o assentamento dos respectivos decretos e resoluções de tombamento no Registro de Imóveis, no caso de bem móvel o assentamento será realizado junto ao Registro de Títulos e Documentos;

VII - Providenciar a contratação de serviços de consultoria, através de dotação específica, para instruir tecnicamente processos de tombamento ou quaisquer outras finalidades que se fizerem necessárias, por solicitação do CONPPAC/RP, conforme legislação vigente;

VIII - Providenciar emplacamento dos bens imóveis tombados com os dizeres específicos: categoria do bem, número e data do decreto de tombamento, etc;

IX - Manter uma lista atualizada dos proprietários de bens tombados para fins de comunicação sobre atividades culturais dos órgãos de preservação, sobre benefícios obtidos e correspondência burocrática;

X - Fazer publicar no Diário Oficial do Município e em mais 2 (dois) jornais de grande circulação na cidade as resoluções do CONPPAC/RP;

XI - Divulgar as decisões, projetos e trabalhos desenvolvidos pelo CONPPAC/RP;

Art. 30 - Em nenhuma circunstância o bem tombado poderá ser destruído, demolido, mutilado ou modificado.

Art. 31 - O bem tombado só poderá ser reparado, pintado, restaurado ou de qualquer forma alterado, mediante autorização do CONPPAC/RP a quem fará proceder por meio do Corpo Técnico, a conveniente orientação e acompanhamento da execução, via pareceres e laudos.

Art. 32 - O bem tombado não poderá sair do Município, exceto para efeito de intercâmbio cultural, mediante autorização do CONPPAC/RP, que deverá ser requerida, por escrito, com 30 (trinta) dias de antecedência, no mínimo, mediante requerimento protocolado na Secção de Protocolo Geral da Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto.

Art. 33 - Quando o deslocamento ocorrer dentro do território do município, o Conselho deverá ser avisado, com 15 (quinze) dias de antecedência para opinar sobre a localização proposta para o bem.

Art. 34 - No caso de extravio, danos ou furto do bem tombado, o proprietário deverá dar conhecimento ao CONPPAC/RP, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas.

Art. 35 - Todos os bens imóveis tombados receberão uma plaqueta com os dizeres específicos: categoria do bem, número e data do decreto de tombamento, etc.

Art. 36 - As Secretarias Municipais e demais órgãos da Administração Direta e Indireta, com competência para concessões de licenças, alvará e outras autorizações para a construção, reforma, utilização de prédio, desmembramento de terrenos, alterações quantitativas e qualitativas do solo, em área de propriedade pública ou privada, deverão consultar previamente o Corpo Técnico antes de qualquer deliberação, em se tratando de bens tombados e respectivas áreas envoltórias.

Art. 37 - O Conselho, através do Corpo Técnico, deverá integrar as comissões de estudos encarregadas do planejamento de políticas urbanas, a fim de integrar as diretrizes de preservação aos planos de desenvolvimento.

Art. 38 - O CONPPAC/RP deverá realizar estudos e apresentar propostas, bem como buscar e fornecer informações sobre leis e mecanismos de incentivo fiscal, a fim de propiciar aos proprietários de bens tombados, benefícios e outras compensações, visando garantir a preservação dos bens.

Art. 39 - O CONPPAC/RP deverá manter junto à Secretaria Municipal da Cultura, a lista atualizada dos proprietários de bens tombados para fins de comunicação sobre atividades culturais dos órgãos de preservação, sobre benefícios obtidos e correspondência burocrática.

Art. 40 - Na hipótese de alienação dos bens tombados, pertencentes às pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, a União, o Estado e o Município terão direito de preferência para sua aquisição.

Art. 41 - Será facultada aos proprietários dos bens tombados, a transferência do potencial construtivo de imóveis preservados por lei municipal, na forma de lei específica.

Art. 42 - Sanções e multas, sem prejuízo da eventual apuração de responsabilidade administrativa, civil e/ou criminal, serão estabelecidas na forma das leis específicas.

Art. 43 - A isenção e/ou desconto no pagamento do imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana e da Taxa de Serviços Urbanos dos imóveis tombados pelo município, serão estabelecidas em legislação específica.

Art. 44 - Será aplicada, subsidiariamente, a legislação federal e estadual, que disponha sobre a matéria tratada na presente lei.

Art. 45 - O CONPPAC/RP elaborará seu regimento interno, no prazo necessário para a instalação e da nomeação de seus membros.

Art. 46 - Esta lei complementar entrará em vigor na data de sua publicação, ficando revogadas as disposições em contrário, especialmente a Lei Municipal nº 7.521/96 e suas alterações.

(...)”. – g.n.

O ato normativo impugnado padece de incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo, como adiante será demonstrado.

2. DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

Inicialmente, cumpre apontar que o processo legislativo do referido diploma legal, dada a ausência de participação popular na discussão da Lei ora impugnada, contrariou frontalmente os arts. 180, I e II e 191, da Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal, por força do art. 144, da Carta Constitucional Paulista, in verbis:

“(...)

Art. 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

Art. 180. No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e o Município assegurarão:

I- o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;

II- a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes;

(...)

Art. 191. O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico”. – g.n.

Não bastasse, os §§ 1° e 2°, do art. 19, da Lei Complementar n. 2.211/07, do Município de Ribeirão Preto, ao preverem prazo para término do processo administrativo de tombamento e a caducidade do tombamento provisório, extrapolaram a competência legislativa municipal, delimitada pelo art. 144, da Constituição Paulista, in verbis:

“(...)

(...)”.

3. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR

O tombamento de bens, quer sejam públicos ou particulares, interfere amplamente na vida da coletividade, porquanto implica em obrigações de conservação, imodificabilidade, fiscalização (arts. 11 a 17 e 20, do Dec.-Lei 25/37), dentre outras restrições ao uso do bem, inclusive vizinhos àquele tombado (art. 18, do Dec.-Lei 25/37).

No que tange ao tombamento de bens privados, há o delineando dos contornos do exercício do direito à propriedade privada, com a previsão legal, inclusive, de restrições quanto à alienabilidade do bem, havendo, nas alienações onerosas, direito de preferência de aquisição por parte da União, Estados e Municípios (art. 22, do Dec.-Lei 25/37).

Destarte, a validade e legitimidade das normas que disciplinam o tombamento- em virtude das limitações que impõe à atividade e aos bens dos particulares e de seu objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento da função social da propriedade, com a preservação do patrimônio histórico e cultural para as gerações presentes e vindouras- pressupõe participação comunitária em todas as fases de sua produção.

Sendo democrático, o processo legislativo blinda-se contra pressões ilegítimas ou equivocadas em relação ao ordenamento da cidade.

O princípio da participação comunitária no estabelecimento de diretrizes e normas relativas à disciplina do tombamento, instrumento de proteção do meio ambiente cultural, é uma exigência da Constituição Estadual (arts. 144, 180, I e II, e 191).

O entendimento jurisprudencial sufraga a necessidade da participação comunitária na produção de normas ambientais.

Nesse sentido, decidiu esse Colendo Órgão Especial, em casos análogos a este, in verbis:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 6.147/11 (dispõe sobre incentivos à moradia na Zona Central do Município de Bauru). Matéria urbanística e acerca da recuperação/melhoria do meio ambiente artificial. Processo legislativo desenvolvido sem participação comunitária. Descabimento. Desrespeito aos artigos 180, II e 191 da Constituição do Estado. Ação procedente.” (TJ/SP; Órgão Especial; ADI 2122167-97.2014.8.26.0000; Des. Rel. Borelli Thomaz; D.J. 28/01/2015). - g.n.

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei nº 4.150/2013, do Município de Ituverava – Lei que "Regulamenta a dispensa de área verde em desmembramento e condomínio fechado de lotes ou de casas de área inferior a 30.000m² com máximo de 120 lotes" – Processo legislativo que não contou com a participação de entidades comunitárias – Requisito indispensável, conforme previsão expressa do art. 180, II, da Constituição Estadual. Alteração de áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou institucionais que somente pode ocorrer nas hipóteses excepcionais previstas nas alíneas a, b e c, do artigo 180, VII, da Constituição Estadual - Inconstitucionalidade declarada - Violação aos artigos 144, 180, I, II, IV, V, VII, a, b e c, 181, caput e §1º, e 191, da Constituição Estadual - Revogação da decisão liminar, no que diz respeito a concessão de eficácia ex nunc, ante a possibilidade de reversão de eventuais efeitos concretos - Ação procedente.” (TJ/SP; Órgão Especial; ADI 2083.735-09.2014.8.26.0000; Des. Re. Luiz Antonio de Godoy; D.J. 01/10/2014).

Não obstante, da leitura dos documentos à fls. 57/98 dos autos do protocolado que acompanha esta exordial, depreende-se que, na discussão legislativa do projeto que originou a Lei ora impugnada, não foi oportunizada a participação da população.

E, não há que se falar em relegação da consulta popular ao processo administrativo de tombamento de um bem determinado, dada a garantia constitucional de participação da comunidade nas discussões sobre projetos de lei e temas concernentes ao meio ambiente.

Ante as considerações supramencionadas, padece de inconstitucionalidade a Lei Complementar nº 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto, por vício formal no processo legislativo, consistente na não observância do requisito de participação popular, com a violação ao disposto nos arts. 144, 180, I e II, e 191, da Constituição Estadual.

4. DA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO

Não bastasse o vício formal acima demonstrado, a macular toda a Lei impugnada, os §§ 1° e 2°, do art. 19, da Lei Complementar n. 2.211/07, do Município de Ribeirão Preto, ao preverem prazo para o término do processo administrativo de tombamento e a consequente caducidade do tombamento provisório, extrapolaram a competência legislativa municipal para suplementar a legislação federal e estadual atinente à proteção ambiental, naquilo que for de seu interesse local, com a violação do art. 144, da Constituição Paulista.

Aludido dispositivo da Constituição Paulista condiciona a autonomia municipal, ao prescrever que os Municípios exercem suas competências com a observância dos princípios estabelecidos em sua Carta e no Texto Constitucional Federal de 1988, dentre eles o princípio federativo.

Trata-se, assim, de norma constitucional remissiva à Constituição Federal, e que incorpora- não bastasse a observância obrigatória da própria norma constitucional central- a repartição de competências administrativas e legislativas delineada pela Constituição Federal de 1988, de tal sorte a admitir o contencioso estadual ou municipal pelo confronto direto e frontal com a norma remissiva adotada pela Constituição Estadual, conforme decidido pelo E. STF, in verbis:

“1. Agravo regimental em reclamação constitucional. 2. Competência dos tribunais de justiça estaduais para exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais contestados em face de constituição estadual. 3. Legitimidade da invocação, como referência paradigmática para controle concentrado de constitucionalidade de leis ou atos normativos municipais/estaduais, de cláusula de caráter remissivo que, inscrita na Constituição estadual, remete a norma constante da própria Constituição Federal, incorporando-a, formalmente, ao ordenamento constitucional do Estado-membro. 4. Invocação de paradigma. Reclamação 7.396. Processo de caráter subjetivo. Efeitos restritos às partes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (STF, AgR-Rcl 10.406-GO, 2ª Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, 26-08-2014, v.u., DJe 16-09-2014).- g.n.

“RECLAMAÇÃO. A QUESTÃO DA PARAMETRICIDADE DAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS, DE CARÁTER REMISSIVO, PARA FINS DE CONTROLE CONCENTRADO, NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL, DE LEIS E ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS E/OU MUNICIPAIS CONTESTADOS EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.

- Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro.

Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas, que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feita, o ‘corpus’ constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se a própria norma constitucional estadual, de conteúdo remissivo, à condição de parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º da Constituição da República. Doutrina. Precedentes” (STF, Rcl 2.462-RJ, Rel. Min. Celso de Mello, 30-04-2015, DJe 06-05-2014). – g.n.

Feitas estas considerações, insta consignar que o constituinte de 1988 optou por incluir o tema atinente à proteção do meio ambiente, em todas as suas facetas, inclusive a cultural, dentre aqueles de competência administrativa comum e legislativa concorrente dos três entes federativos (arts. 23, III, IV e V, 24, VI e VII, e 30, I, II e IX, da CF/88).

Almejou-se, com a referida descentralização, a ampliação e o incremento da eficácia da proteção dos bens ambientais.

Assim, aos Municípios coube a função de suplementar a legislação federal e estadual sobre o tema, no que interesse ao seu interesse local, posto ser o ente político mais próximo da comunidade e, portanto, mais apto a identificar as necessidades e peculiaridades locais.

Não lhe compete, por outro lado, invadindo a esfera de competência da União, editar normas sobre aspectos que merecem tratamento jurídico uniforme e homogêneo em todo o território nacional, como o fez o dispositivo municipal impugnado.

Na lição do prof. José Afonso da Silva, in verbis:

“O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, e aos Municípios concernem os assuntos de interesse local (...)”. (Curso de Direito Constitucional Positivo. 34 ed.. São Paulo: Ed. Malheiros, 2011- pp. 478)

No que pertine à competência legislativa suplementar, pertencente tanto aos Estados, quanto aos Municípios, deve-se ressaltar que “não se suplementa uma regra jurídica simplesmente pela vontade de os Estados inovarem diante da legislação federal. A capacidade suplementária está condicionada à necessidade de aperfeiçoar a legislação federal ou diante da constatação de lacunas ou de imperfeições da norma geral federal”. (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Ed. Malheiros, 2011- pp. 123)

Ainda nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado, in verbis:

“(...) Constituem normas gerais sobre o tombamento aquelas que dão as características desse instituto jurídico, indicando o modo como se instaura o procedimento, a maneira como é gerido o bem tombado, a abrangência da proteção, o sistema de sanções. Estados e Municípios poderão adicionar outras regras às diretrizes federais gerais, de modo a que não sejam as mesmas desnaturadas ou desvirtuadas, como podem legislar sobre suas próprias peculiaridades, em sintonia com as normas federais. (...)” (idem- pp. 1044). – g.n.

Ocorre que, os dispositivos legais ora impugnados, ao preverem prazo para finalização do procedimento de tombamento compulsório e a consequente caducidade do tombamento provisório, extrapolaram a competência legislativa municipal para legislar sobre a matéria, não revelando interesse local a justificar disciplina diversa daquela prevista em âmbito federal.

Pelo contrário, vulneram a proteção ao meio ambiente e, mais especificamente, ao patrimônio cultural, ao prever a extinção do tombamento provisório pelo decurso do tempo.

A fim de que haja uma melhor compreensão da questão aqui exposta, pede-se vênia para uma breve digressão a respeito do procedimento de tombamento compulsório e da figura do tombamento provisório, in verbis:

“(...) tombamento compulsório – ocorre quando o proprietário se recusa a anuir à inscrição do bem; nesse caso, instaura-se um processo, com as seguintes fases: c1) o órgão competente notifica o proprietário para este anuir ao tombamento ou impugnar por escrito, dentro de quinze dias; c2) não havendo impugnação no prazo, a autoridade competente determina a inscrição do bem no livro de tombo; c3) havendo impugnação, o órgão ou interessado, de onde emanou a proposta de tombamento, deverá manifestar-se; c4) em seguida, os autos são remetidos ao Conselho do órgão competente para decisão (...) o tombamento compulsório reveste-se de caráter provisório, se for iniciado pela notificação; tem caráter definitivo mediante inscrição no livro do tombo, devidamente homologado”. (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 16 ed.. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2012- pp. 380) - g.n..

Ademais, nos termos do art. 13, do Decreto-Lei n. 25/37, o tombamento provisório equipara-se, para todos os efeitos, ao tombamento definitivo.

Visa-se, assim, tutelar o bem ambiental de valor histórico ou cultural durante o trâmite do procedimento de tombamento compulsório, até a decisão final do órgão competente no sentido de sua inscrição ou não no Livro do Tombo (tombamento definitivo).

Nesse sentido, os dispositivos legais impugnados, do Município de Ribeirão Preto, inovaram em relação à disciplina federal sobre a matéria, concentrada nos Decretos-Lei n° 25/37 e 3.866/41 e na Lei Federal n° 6.292/75.

Isso porque, não há, na mencionada legislação federal, previsão de caducidade do tombamento provisório, na hipótese de não finalização do procedimento de tombamento compulsório pelo órgão competente no prazo legal, com a inscrição ou não do bem no Livro do Tombo.

Injustificável a criação pelo legislador municipal de hipótese de extinção do tombamento provisório e, com ele, da aplicação do regime jurídico protetivo do tombamento definitivo aos bens provisoriamente tombados (art. 10, do Decreto-Lei n° 25/37).

Com efeito, “não se pode suplementar um texto legal para descumpri-lo ou para deturpar sua intenção, isto é, para desviar-se da mens legis ambiental federal (...)” (MACHADO, Paulo Affonso Leme. idem- pp. 124).

Diante do exposto, os §§ 1º e 2º, do art. 19, da Lei Complementar n. 2.211/07, do Município de Ribeirão Preto, estão eivados de vício de inconstitucionalidade formal orgânica, por extrapolarem a competência legislativa dos Municípios em matéria de proteção ao meio ambiente, em ofensa ao art. 144, da Constituição Paulista.

5. DO PEDIDO LIMINAR

Estão presentes, na hipótese examinada, os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, a justificar a suspensão liminar da eficácia do ato normativo impugnado.

A verossimilhança do direito alegado decorre dos argumentos acima desenvolvidos, que indicam, de forma clara, que a Lei impugnada está eivada de vícios de inconstitucionalidade formal.

O perigo da demora decorre do fato de que, sem a imediata suspensão da Lei impugnada, o patrimônio cultural do Município de Ribeirão Preto encontra-se em situação de vulnerabilidade.

Com efeito, conforme noticiado à fls. 102/145 do protocolado em anexo, a aplicação da Lei ora impugnada ocasionou a supressão do regime jurídico protetivo do tombamento em relação a inúmeros bens de valor histórico e arquitetônico, no Município de Ribeirão Preto, os quais estão na ameaça de serem destruídos, alterados e mutilados.

Note-se que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, dificilmente será possível restabelecer o status quo ante. Destarte, a imediata suspensão da eficácia das normas impugnadas evitará a ocorrência de maiores prejuízos, além dos que eventualmente já se verificaram.

De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida. No contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).

Diante do exposto, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia da Lei Complementar nº 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto.

6. DO PEDIDO

Por todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto.

Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Ribeirão Preto, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

São Paulo, 16 de maio de 2014.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/ts

Protocolado nº 012.994/15

Assunto: inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto.

1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face da Lei Complementar nº 2.211, de 24 de agosto de 2007, do Município de Ribeirão Preto, junto ao E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.

São Paulo, 16 de maio de 2014.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/ts