Teste nº 1

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado nº 017.958/2015

Ementa:

1) Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 7.321, de 06 de novembro de 2014, do Município de Guarulhos, que “Fixa a Estrutura Administrativa e Organizacional do Quadro de Pessoal da Câmara Municipal de Guarulhos, alterando as Resoluções e Leis Municipais que especifica e dá outras providências”.

2) Cargos de provimento em comissão de Assessor Legislativo e Secretário de Assuntos Jurídicos (Anexo I – Tabela VII da Lei nº 7.321/2014), Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X (Anexo II – Tabela I da Lei nº 7.321/2014), Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Téc. Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição (Anexo II – Tabela II da Lei nº 7.321/2014), que não retratam atribuições de assessoramento, chefia e direção, senão funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais a serem preenchidas por servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo. Inexigibilidade de especial relação de confiança.

3) Previsão de provimento em comissão para cargos de provimento efetivo vago até seu preenchimento através de nomeação de candidato aprovado em concurso de acesso interno, por merecimento. Violação de dispositivos da Constituição Estadual (arts. 115, I, II e V, e 144).

4) É inconstitucional lei local que outorga gratificação baseada na exclusiva vontade do servidor público, desassociada da especial natureza do serviço exigente de maior grau de disponibilidade do servidor público e que também não constitui retribuição por serviço comum prestado em condições anormais ou gerador de despesas extraordinárias ao servidor público. Ofensa ao princípio da razoabilidade. Benefício que não atende ao interesse público e às exigências do serviço. Constituição Estadual: arts. 111, 128 e 144.

5) Cargo de provimento em comissão de Secretário de Assuntos Jurídicos. As atividades de advocacia pública, inclusive a assessoria e a consultoria, e suas respectivas chefias, são reservadas a profissionais também recrutados pelo sistema de mérito (arts. 98 a 100, CE/89).

6) Re-Ratificação de lei já declarada inconstitucional em grau de recurso. Desvio de finalidade. Violação ao princípio da moralidade

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda no art. 74, inciso VI, e no art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 017.958/2015), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover, pelos fundamentos adiante expostos, a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face do § 7º do art. 1º, do § 1º do art. 6º, do art. 8º, do art. 14 e das expressões Assessor Legislativo do Anexo I – Tabela VII, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X do Anexo II – Tabela I, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição do Anexo II – Tabela II todos da Lei nº 7.321, de 06 de novembro de 2014, do Município de Guarulhos pelos fundamentos expostos a seguir.

1. DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS

Inicialmente, oportuno, consignar que desde o ano de 2010, através de ação civil pública e de ações direta de inconstitucionalidade, vem sendo impugnadas Leis do Município de Guarulhos que reiteradamente e insistentemente criam, na estrutura administrativa da Câmara Municipal, cargos de provimento em comissão em afronta ao disposto nos arts. 115, I, II e V da Constituição Estadual.

É relevante observar, conforme noticiou o 24º Promotor de Justiça de Guarulhos na inicial da ação civil pública nº 051187-0 (controle nº 37065/2010, 2ª Vara da Fazenda Pública de Guarulhos), que anteriormente havia sido aforada outra ação com relação à nomeação para cargos em comissão existentes na Câmara Municipal de Guarulhos, previstos na Lei Municipal nº 6.509, de 09 de junho de 2009 (cf. ação civil pública nº 11.823/2009, da 2ª Vara da Fazenda Pública de Guarulhos).

Naquele feito foi deferida medida liminar pleiteada na ação civil, bem como confirmada essa liminar em grau de recurso, quando do julgamento do agravo de instrumento nº 990.10.109856-3 (6ª Câmara de Direito Público, rel. Carlos Eduardo Pachi, j. 24.05.2010).

Diante disso, após a exoneração dos servidores comissionados em atendimento à decisão judicial, a Câmara Municipal rapidamente aprovou a Lei nº 6.709, de 29 de junho de 2010, prevendo novos cargos, de modo a acomodar servidores que tinham sido exonerados.

Na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0528328-34.2010.8.26.0000, foram declarados inconstitucionais cargos de provimento em comissão previstos no Anexo II – Tabela II da Lei nº 6.709/2010, tendo o v. acórdão (fls. 1.335/1.343), transitado em julgado.

Nova Ação Direta de Inconstitucionalidade (autos nº 2007863-85.2014.8.26.0000) foi proposta em face das Leis nº 6.824/2011, 6.509/2009, 6.709/2.010 e 6.963/2011 impugnando novos cargos de provimento em comissão criados na estrutura da Câmara Municipal de Guarulhos. No curso da ação noticiou-se a promulgação da Lei nº 7.238/2014 que embora tivesse revogado os dispositivos legais impugnados, havia acrescentado novas disposições em sua redação, criando situações análogas àquelas suprimidas. Ao final o pedido foi julgado procedente declarando-se a inconstitucionalidade do Anexo I, Tabela I e VI, Anexo II Tabela II, art. 1º, § 8º, e art. 2º, § 5º da Lei nº 6.509/2009; do art. 8º da Lei nº 6.963/2011 e incidentalmente dos arts. 7º, 8º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 da Lei nº 7.238/2014. O v. acórdão (fls. 1.502/1.521) ainda não transitou em julgado por ter sido alvo de objeto de recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal.

Ocorre que a Lei nº 7.321/2014, sob o pretexto de fixar a Estrutura Administrativa e Organizacional do Quadro de Pessoal da Câmara Municipal de Guarulhos, volta a reproduzir as inconstitucionalidades já reiteradamente reconhecidas e proclamadas por este Órgão Especial. Senão vejamos.

O art. 1º, § 7º da Lei nº 7.321/2014, possuindo praticamente a mesma redação do art. 1º, § 8º, e art. 2º, § 5º da Lei nº 6.509/2009, estabelece que (fls. 293/391):

“Art. 1º A Estrutura Administrativa e Organizacional da Câmara Municipal de Guarulhos é a constante do Anexo I - Tabelas I a VII, Anexo II - Tabelas I e II e Anexo III - Tabelas I e II da presente Lei.

(...)

§ 7º Os cargos de provimento efetivo que se encontrem vagos, enquanto permanecerem nessa condição à espera de seu preenchimento através de nomeação de candidato aprovado em concurso de acesso interno, por merecimento, terão a forma de provimento em Comissão, limitado ao tempo legal mínimo exigível para a ascensão em derivação vertical.”

O art. 4º da Lei nº 7.321/2014 estabelece que:

“Art. 4º Os cargos relacionados e constantes do Anexo I - Tabela VII, Anexo II - Tabelas I e II desta Lei são de livre nomeação e assim demissíveis ad nutum, considerados de confiança.”

O Anexo I – Tabela VII da Lei nº 7.321/2014, tem a seguinte redação:

O Anexo II - Tabelas I e II da Lei nº 7.321/2014, tem a seguinte redação:

O art. 6º, § 1º da Lei nº 7.321/2014, ao disciplinar a composição do gabinete de cada Vereador, estabelece que (fls. 293/391):

“Art. 6º Os cargos referentes aos Gabinetes dos Senhores Vereadores, constantes do Anexo II - Tabela I da presente Lei, deverão estar sujeitos à verificação e alcance do total remuneratório correspondente a R$ 62.039,18 (sessenta e dois mil, trinta e nove reais e dezoito centavos) mês, por Gabinete de Vereador, permitindo a nomeação de até 10 (dez) funcionários para apoio ao exercício das atividades e atribuições do cargo de Vereador.

§ 1º A critério de cada Vereador e mediante justificativa devidamente fundamentada a ser encaminhada à Mesa Diretora, poderá cada Gabinete vir a ter composição diversa, estendendo-se o número de funcionários para até 15 (quinze), conforme composição com os diversos cargos que integram o Anexo II - Tabela I da presente Lei, respeitando-se obrigatoriamente, o limite de gastos mensal fixado no caput do presente artigo.”

O art. 8º, da Lei nº 7.321/2014 criou a gratificação de função para diversos cargos estabelecendo o seguinte:

“Art. 8º Fica assegurado o pagamento de gratificação pelo exercício da função, aos servidores ocupantes dos cargos abaixo-relacionados no quantum abaixo também fixado:

Diretor de Assuntos Institucionais 25%

Diretor de Gabinete 20%

Diretor de Comunicação, Rádio e de TV Câmara 20%

Diretor de Assuntos Administrativos 20%

Diretor de Administração de Pessoal 20% Diretor Legislativo 20%

Diretor Técnico de Plenário 20%

Diretor de Eventos e Cerimonial 20%

Diretor de Assuntos Jurídicos 20%

Diretor de Planejamento e Controle das Despesas 20%

Diretor Contábil e de Execução Orçamentária 20%

Diretor de Compras, Licitações e Contratos 20%

Diretor de Tecnologia da Informação e Telecomunicações 20%

Assessor de Plenário da Presidência 20%

Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes 20%

Agente Técnico Parlamentar 20%

Jornalista Apresentador de Rádio e TV - 40hs 20%

Redator 20%

Produtor de Programa de Rádio e TV 20%

Chefe de Serviço do Setor de Contabilidade 20%

Chefe de Serviço de Setor de Tesouraria 20% Administrador de Rede 20%

Médico 20hs 20%

Oficial Legislativo NE 1 20%

Agente Técnico Legislativo A 20%

Procurador 30hs 20%

Assistente Contábil 20%

Supervisor de Informática 20%

Jornalista 40hs 20%

Repórter Fotográfico 40hs 20%

Encarregado Serviço de Taquigrafia 20%

Taquígrafo 20%

Agente Técnico Legislativo B 20%

Oficial Legislativo I NE 1 20%

Supervisor de Informática I 20%

Assistente Contábil I 20%

Assistente de Tesouraria 20%

Assistente de Tesouraria I 20%

Supervisor de Informática II 15%

Assistente Contábil II 15%

Oficial Legislativo I NE 2 15%

Oficial Legislativo II NE 1 15%

Agente Técnico Legislativo C 15%

Oficial Legislativo III NE 1 15%

Assistente Contábil III 15%

Agente Técnico Legislativo D 15%

Assistente de Tesouraria III 15%

Supervisor de Informática III 15%

Oficial Legislativo II NE 2 10%

Administrador de Bens Públicos 10%

Agente Técnico Legislativo E 10%

Agente Técnico Legislativo F 10%

Agente Técnico Legislativo G 10%

Assistente Contábil IV 10%

Assistente Contábil V 10%

Assistente Contábil VI 10%

Assistente de Tesouraria IV 10%

Assistente de Tesouraria V 10%

Assistente de Tesouraria VI 10%

Supervisor de Informática IV 10%

Supervisor de Informática V 10%

Supervisor de Informática VI 10%

(...)”

2. DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO

As atribuições dos cargos de provimento em comissão de Assessor Legislativo, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição, foram assim descritas na Tabela I do Anexo III da Lei nº 7.321/2014:

Cargo: ASSESSOR LEGISLATIVO

Atribuições: - Prestação de serviços de assessoria ao secretário a que está sujeito hierarquicamente, garantindo a execução das diretrizes político-administrativa fixadas para o setor; - Controle de metas em geral; e, - Outras atividades correlatas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações e organizações diversas, agendando datas para participação do Vereador, para discussão dos problemas e soluções para as regiões e/ou sobre o posicionamento sobre determinado assunto objeto de ação governamental do Executivo e/ou do Legislativo e de sua deliberação Plenária; - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, Assistentes o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada à sua deliberação, calcados no pensamento da maioria da população a ser atingida pelos efeitos da decisão a ser tomada; - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Proposição ao Vereador, segundo o interesse da comunidade local ou da população em geral, proposituras diversas, para apresentação em Sessão e respectiva deliberação; - Serviços de digitação e controle diversos; e,

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR I Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações e organizações diversas, agendando datas para participação do Vereador, para discussão dos problemas e soluções para as regiões e/ou sobre o posicionamento sobre determinado assunto objeto de ação governamental do Executivo e/ou do Legislativo e de sua deliberação Plenária; - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, Assistentes o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada à sua deliberação, calcados no pensamento da maioria da população a ser atingida pelos efeitos da decisão a ser tomada; - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Proposição ao Vereador, segundo o interesse da comunidade local ou da população em geral, proposituras diversas, para apresentação em Sessão e respectiva deliberação; - Serviços de digitação e controle diversos; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR II Atribuições e Competência:

- Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações e organizações diversas, agendando datas para participação do Vereador, para discussão dos problemas e soluções para as regiões e/ou sobre o posicionamento sobre determinado assunto objeto de ação governamental do Executivo e/ou do Legislativo e de sua deliberação Plenária; - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, Assistentes o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada à sua deliberação, calcados no pensamento da maioria da população a ser atingida pelos efeitos da decisão a ser tomada; - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Proposição ao Vereador, segundo o interesse da comunidade local ou da população em geral, proposituras diversas, para apresentação em Sessão e respectiva deliberação; - Serviços de digitação e controle diversos; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR III

Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações e organizações diversas, agendando datas para participação do Vereador, para discussão dos problemas e soluções para as regiões e/ou sobre o posicionamento sobre determinado assunto objeto de ação governamental do Executivo e/ou do Legislativo e de sua deliberação Plenária; - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, Assistentes o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada à sua deliberação, calcados no pensamento da maioria da população a ser atingida pelos efeitos da decisão a ser tomada; - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Proposição ao Vereador, segundo o interesse da comunidade local ou da população em geral, proposituras diversas, para apresentação em Sessão e respectiva deliberação; - Serviços de digitação e controle diversos; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR IV

Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações e organizações diversas, agendando datas para participação do Vereador, para discussão dos problemas e soluções para as regiões e/ou sobre o posicionamento sobre determinado assunto objeto de ação governamental do Executivo e/ou do Legislativo e de sua deliberação Plenária; - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, Assistentes o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada à sua deliberação, calcados no pensamento da maioria da população a ser atingida pelos efeitos da decisão a ser tomada; - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Proposição ao Vereador, segundo o interesse da comunidade local ou da população em geral, proposituras diversas, para apresentação em Sessão e respectiva deliberação;- Serviços de digitação e controle diversos; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR V

Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Coleta de assinaturas em abaixo assinados destinados ao serviço de reivindicação ao Vereador de pedidos de interesse público em geral de moradores de bairros, associações, comunidades para pleito junto à Administração Pública e/ou para apresentação e apoio de projetos de lei de iniciativa popular; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR VI

Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Distribuição de folhetos, informativos, avisos em geral dando conta das atividades do Parlamentar e/ou para esclarecimentos diversos sobre a tramitação de proposituras e/ou de procedimentos de interesse da coletividade em geral; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR VII

Atribuições e Competência: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Fixação de cartazes, faixas, banners diversos para divulgação de reunião, evento ou comunicação de caráter geral de interesse da população local nos diversos bairros e/ou comunidades; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR VIII

Atribuições e Competência: - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; e, - Avaliar em conjunto com os demais Assessores, o posicionamento a ser sugerido ao Vereador, sobre determinada matéria a ser colocada a sua deliberação.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR IX

Atribuições e Competência: - Dar atendimento à população em geral, no Gabinete do Vereador junto à sede do Legislativo ou nos respectivos escritórios políticos e/ou nos bairros e/ou redutos eleitorais, recebendo as reivindicações e passando ao Vereador, procurando junto à repartição pública competente, quando o caso, sua solução, dando ciência ao solicitante das providências tomadas e eventuais prazos para atendimento; e, - Prestar serviços de apoio político ao Vereador a que está sujeito hierarquicamente, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE VEREADOR X

Atribuições e Competência: - Organizar consultas nas diversas localidades do Município, com os cidadãos, comunidades, órgãos de classe, associações diversas, agendando datas para participação do Vereador; - Conduzir a viatura oficial a disposição do Vereador; - Manter permanentemente em boas condições de uso e limpeza a viatura oficial; e, - Outras correlatas a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA PARTIDÁRIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador Líder Partidário, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Preparar a sugestão de pauta para as reuniões semanais antecedentes às sessões ordinárias e/ou extraordinárias, elencado os critérios a serem defendidos na oportunidade, considerado os interesses político partidário, sem prejuízo do alcance do interesse público; - Estabelecer pontos relevantes a subsidiarem as sugestões de pauta a ser colocada à Presidência; - Auxiliar na análise dos critérios estabelecidos nos acordos político-partidários em geral, visando a deliberação de proposituras em geral, aprovando ou rejeitando emendas e/ou ainda estabelecendo acordos em relação ao rito regimental a ser adotado nas diversas situações que se apresentarem matérias polêmicas em razão de seu objeto e/ou de sua autoria; - Serviços de digitação e controle diversos; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA DE GOVERNO

Atribuições: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador Líder de Governo, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Estabelecer pontos relevantes a subsidiarem as sugestões de pauta a ser colocada à Presidência; - Auxiliar na análise dos critérios estabelecidos nos acordos político-partidários em geral, visando à deliberação de proposituras em geral, aprovando ou rejeitando emendas e/ou ainda estabelecendo acordos em relação ao rito regimental a ser adotado nas diversas situações que se apresentarem matérias polêmicas em razão de seu objeto e/ou de sua autoria; e, - Outras a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA DE OPOSIÇÃO

Atribuições: - Prestar serviços de apoio político ao Vereador Líder de Oposição, segundo o grau e nível político estratégico desses assuntos, perante a Administração Pública e a sociedade em geral; - Estabelecer pontos relevantes a subsidiarem as sugestões de pauta a ser colocada à Presidência; - Auxiliar na análise dos critérios estabelecidos nos acordos político-partidários em geral, visando à deliberação de proposituras em geral, aprovando ou rejeitando emendas e/ou ainda estabelecendo acordos em relação ao rito regimental a ser adotado nas diversas situações que se apresentarem matérias polêmicas em razão de seu objeto

Cargo: ASSESSOR DE PLENÁRIO DA PRESIDÊNCIA

Atribuições/Competência: - Assessoria técnica-política à Mesa Diretora-Presidência, durante o desenvolvimento das sessões plenárias, visando o encaminhamento das questões de ordem nas deliberações das proposituras em geral, na avaliação política da necessidade e/ou conveniência de alteração da pauta de votação, da Ordem do Dia; - Assessoria técnica-política à Mesa Diretora-Presidência, durante o desenvolvimento das sessões plenárias, avaliando no momento de início de discussão e votação da pauta da Ordem do Dia se, determinado projeto de lei vai alcançar ou não o quorum mínimo exigível para sua aprovação, ou ainda os motivos de impedimento e apresentação à Presidência os argumentos para possível composições; - Assessoria técnica-política à Mesa Diretora-Presidência, no estabelecimento de estratégias para condução dos trabalhos das sessões plenárias, com a aplicação dos dispositivos regimentais de sustentação das decisões dos eventuais questionamentos de ordem à Presidência; - Assessoria à Mesa Diretora-Presidência, durante o desenvolvimento da sessões plenárias, fazendo transmitir aos Senhores Vereadores integrantes da base de sustentação do Legislativo, no momento de cada ocorrência de ordem, atendendo à pedido da Presidência, instruções de apoio para sustentação do posicionamento adotado pela Presidência, a ser informado em sua resposta ao questionamento; - Serviço de acompanhamento das etapas de deliberação das proposituras em geral: tempo de discussão por orador, palavra para encaminhamento de votação; palavra para justificação do voto; palavra pela ordem; desenvolvimento das votações eletrônicas; a conferência/lançamento dos votos; a correção da proclamação dos resultados; e, os encaminhamentos a serem dados a cada processo; - Redação de emendas e/ou substitutivos, durante o transcorrer dos trabalhos plenários, resultantes das discussões das matérias, contemplando os termos da conciliação e/ou acordo político a possibilitar o consenso entre os Vereadores para aprovação da matéria; - Serviço de digitação; - Outras atribuições que vierem a serem estabelecidas; e, - Outras atividades correlatas.

Cargo: ASSESSOR PARLAMENTAR DAS COMISSÕES TÉCNICAS PERMANENTES

Atribuições: - Assessoria técnica-política, para fins de encaminhamento dos trabalhos e das providências adotadas pela Presidência das Comissões Permanentes, de Estudos e Especiais, objetivando a elaboração de Parecer de cada propositura a ser deliberado em Plenário durante os trabalhos da Ordem do Dia, de modo que venha a alcançar condição de avaliação favorável do colegiado dessas Comissões, em sintonia com os objetivos políticos da base de sustentação da Mesa Diretora-Presidência, com a finalidade de se obter em Plenário, sua aprovação e/ou rejeição; - Assessoria para fins de elaboração de Parecer, pesquisando e diligenciando na busca de subsídios legais para fins de sustentação da decisão política, independentemente das questões técnicas, que a Presidência das Comissões possa vir a adotar como decisão na avaliação da propositura pelo colegiado, e para fins de sustentar eventuais votos contrários em apartado, dos demais Senhores Vereadores Membros; - Assessoria com a finalidade de fazer determinada propositura, em preferência a outras, em razão da importância e/ou oportunidade de momento ou ainda em razão de seu assunto objeto, segundo os critérios ditados pelo interesse político do Presidente do Legislativo e/ou da Comissão Permanente, seja pautada para a Ordem do Dia, buscando sua deliberação para aprovação e/ou sua mantença fora de pauta até se reunir momento político oportuno para sua deliberação; - Elaboração de ata dos trabalhos das Comissões em geral; - Assessoria de apoio à Grupo de Trabalhos diversos; e, - Outras atividades correlatas a serem definidas.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 1ª VICE PRESIDÊNCIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao 1º Vice Presidente de modo a estar plena e permanentemente informado dos assuntos relacionados à sua esfera de competência e atribuições, permitindo a assunção das funções da Presidência nos casos de impedimentos temporários; - Manter-se atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias; - Orientar sobre os diversos prazos regimentais de tramitação dos diversos expedientes legislativos; e, - Outras atividades estritamente correlatas, por determinação superior.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 2ª VICE PRESIDÊNCIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao 2º Vice Presidente de modo a estar plena e permanentemente informado dos assuntos relacionados à sua esfera de competência e atribuições, permitindo a assunção das funções da Presidência nos casos de impedimentos temporários; - Manter atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias; - Orientar sobre os diversos prazos regimentais de tramitação dos diversos expedientes legislativos; e, - Outras atividades estritamente correlatas, por determinação superior. Departamento:

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 1ª SECRETARIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao Presidente e à Mesa Diretora, dentro dos assuntos de sua esfera de competência e atribuições da 1ª Secretaria; - Manter atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias; - Orientar sobre os diversos prazos regimentais de tramitação dos diversos expedientes legislativos; e, - Outras atividades estritamente correlatas, por determinação superior.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 2ª SECRETARIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao Presidente e à Mesa Diretora, dentro dos assuntos de sua esfera de competência e atribuições da 2ª Secretaria; - Manter atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; e, - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 3ª SECRETARIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao Presidente e à Mesa Diretora, dentro dos assuntos de sua esfera de competência e atribuições da 3ª Secretaria; - Manter atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; e, - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA 4ª SECRETARIA

Atribuições: - Prestar serviços de apoio técnico político-administrativo ao Presidente e à Mesa Diretora, dentro dos assuntos de sua esfera de competência e atribuições da 4ª Secretaria; - Manter atualizado os controles de tramitação de expedientes legislativos em geral, projeto de lei, projeto de emenda à Lei Orgânica, projeto de decretos legislativos, projeto de resolução, requerimentos diversos de informações, de constituição de Comissões de Estudos e/ou de Inquérito, de modo a permitir quando da assunção da presidência dos trabalhos legislativos, ainda que momentânea e/ou de qualquer outra forma duradoura, permitindo a tomada de decisões que se apresentarem; e, - Manter disponível material de consulta sobre os expedientes integrantes das pautas de deliberação das sessões plenárias.

Cargo: ASSESSOR ESPECIAL DE IMPRENSA DA PRESIDÊNCIA

Atribuições/Competência: - Elaborar notas e comunicados oficiais e divulgar, pelos meios de comunicação próprios, as atividades da Presidência e da Mesa Diretora e, seus respectivos posicionamentos relativos a assuntos de importância à sociedade e que gere ou venha a gerar repercussão à imagem dos Membros e/ou do próprio Poder Legislativo local; - Acompanhar o noticiário da imprensa em geral, elaborando clipping e mantendo arquivo das matérias de interesse institucional do Legislativo, respondendo sempre quando verificar a necessidade de esclarecimentos que venham a trazer a recomposição da verdade dos fatos veiculados, relativos à Presidência e suas decisões político-administrativas, bem assim da Mesa da Câmara; - Organizar e encarregar-se do seu expediente; e, - Outras atividades estritamente correlatas, por determinação superior.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA PRESIDÊNCIA I

Atribuições: - Prestar serviços de assessoria e apoio técnico político-administrativo ao Presidente, observado o grau e o nível político dentro da esfera administrativa que são tratados os diversos assuntos junto aos demais Órgãos da Administração e/ou das Associações Representativas diversas e/ou ainda dos Segmentos Sociais diversos, garantindo que as diretrizes de trabalho, o planejamento político administrativo estratégico e as execuções das diversas ações de governo sejam alcançadas; e, - Outras atividades estritamente correlatas, por determinação superior.

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DA PRESIDÊNCIA II

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA PARTIDÁRIA

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA DE GOVERNO

Cargo: ASSESSOR DE GABINETE DE LIDERANÇA DE OPOSIÇÃO

3. DA FUNDAMENTAÇÃO

a. Da natureza técnica ou burocrática das funções desempenhadas pelos ocupantes dos cargos de provimento em comissão de Assessor Legislativo, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição

Os cargos de provimento em comissão de Assessor Legislativo, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição, seja por suas atribuições, seja por sua quantidade, sinalizam para a inconstitucionalidade por afronta ao art. 115, incisos I e V, da Constituição do Estado, que reproduzem o disposto no art. 37, I e V, da Constituição Federal.

Em primeiro lugar, a exceção – a existência de cargos de provimento em comissão – tornou-se a regra, na Câmara Municipal de Guarulhos.

As atribuições previstas para os cargos de provimento em comissão mencionados têm natureza meramente técnica, burocrática, operacional e profissional.

Verifica-se que as atividades desempenhadas pelas referidas unidades, consistente em suporte técnico, gerenciamento de atividades para apoio a decisões e execução e atendimento de necessidades executórias são atribuições técnicas, administrativas e burocráticas, distantes dos encargos de comando superior onde se exige especial confiança e afinamento com as diretrizes políticas do governo.

Essa incompatibilidade decorre da inadequação ao perfil e limites impostos pela Constituição quanto ao provimento no serviço público sem concurso.

Embora o município seja dotado de autonomia política e administrativa, dentro do sistema federativo (cf. art. 1º e art. 18 da Constituição Federal), esta autonomia não tem caráter absoluto, pois se limita ao âmbito pré-fixado pela Constituição Federal (cf. José Afonso da Silva, Direito constitucional positivo, 13. ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p. 459).

A autonomia municipal deve ser exercida com a observância dos princípios contidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual (cf. Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, Curso de direito constitucional, 9ª ed., São Paulo, Saraiva, 2005, p. 285).

No exercício de sua autonomia administrativa, o município cria cargos, empregos e funções, mediante atos normativos, instituindo carreiras, vencimentos, entre outras questões, bem como se estruturando adequadamente.

Todavia, a possibilidade de que o município organize seus próprios serviços encontra balizamento na própria ordem constitucional, sendo necessário que o faça através de lei, respeitando normas constitucionais federais e estaduais relativas ao regime jurídico do serviço público.

A regra, no âmbito de todos os Poderes Públicos, deve ser o preenchimento dos postos através de concurso público de provas ou de provas e títulos, pois assim se garante a acessibilidade geral (prevista inclusive no art. 37, I, da Constituição Federal; bem como no art. 115, I da Constituição do Estado de São Paulo). Essa deve ser a forma de preenchimento dos cargos e empregos de natureza técnica ou burocrática.

A criação de cargos de provimento em comissão, de livre nomeação e exoneração, deve ser limitada aos casos em que seja exigível especial relação de confiança entre o governante e o servidor, para que adequadamente sejam desempenhadas funções inerentes à atividade predominantemente política.

Há implícitos limites à sua criação, visto que assim não fosse, estaria na prática aniquilada a exigência constitucional de concurso para acesso ao serviço público.

A propósito, anota Hely Lopes Meirelles, amparado em precedente do E. Supremo Tribunal Federal, que “a criação de cargo em comissão, em moldes artificiais e não condizentes com as praxes do nosso ordenamento jurídico e administrativo, só pode ser encarada como inaceitável esvaziamento da exigência constitucional do concurso (STF, Pleno, Repr.1.282-4-SP)” (Direito administrativo brasileiro, 33. ed., São Paulo, Malheiros, 2007, p. 440).

Podem ser de livre nomeação e exoneração apenas aqueles cargos ou empregos que, pela própria natureza das atividades desempenhadas, exijam excepcional relação de confiança e lealdade, isto é, verdadeiro comprometimento político e fidelidade com relação às diretrizes estabelecidas pelos agentes políticos, que vão bem além do dever comum de lealdade às instituições públicas, necessárias a todo e qualquer servidor.

É esse o fundamento da argumentação no sentido de que “os cargos em comissão são próprios para a direção, comando ou chefia de certos órgãos, onde se necessita de um agente que sobre ser de confiança da autoridade nomeante se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção superior da Administração. Por essas razões percebe-se quão necessária é essa fragilidade do liame. A autoridade nomeante não pode se desfazer desse poder de dispor dos titulares de tais cargos, sob pena de não poder contornar dificuldades que surgem quando o nomeado deixa de gozar de sua confiança” (cf. Diógenes Gasparini, Direito Administrativo, 3ª ed., São Paulo, Saraiva, 1993, p. 208).

Daí a afirmação de que “é inconstitucional a lei que criar cargo em comissão para o exercício de funções técnicas, burocráticas ou operacionais, de natureza puramente profissional, fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento superior” (cf. Adilson de Abreu Dallari, Regime constitucional dos servidores públicos, 2. ed., 2. tir., São Paulo, RT, 1992, p. 41, g.n.).

São a natureza do cargo e as funções a ele cometidas pela lei que estabelecem o imprescindível “vínculo de confiança” (cf. Alexandre de Moraes, Direito constitucional administrativo, São Paulo, Atlas, 2002, p. 158), que justifica a dispensa do concurso. Daí o entendimento de que tais cargos devam ser destinados “apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento” (cf. Odete Medauar, Direito administrativo moderno, 5. ed., São Paulo, RT, p. 317).

Essa também é a posição do E. Supremo Tribunal Federal (ADI-MC 1141/GO, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, J. 10/10/1994, Pleno, DJ 04-11-1994, PP-29829, EMENT VOL-01765-01 PP-00169).

Não é qualquer unidade de chefia, assessoramento ou direção que autoriza o provimento em comissão, a atribuição do cargo deve reclamar especial relação de confiança para desenvolvimento de funções de nível superior de condução das diretrizes políticas do governo.

A propósito da organização administrativa da Câmara Municipal, especificamente do Município de Guarulhos, relevante destacar o seguinte trecho do acórdão proferido pelo I. Desembargador Tristão Ribeiro, quando do julgamento da ADIN nº 2007863-85.2014.8.26.0000:

“Mas, em se tratando de órgão legislativo, constata-se que as funções de direção são limitadas e relacionadas primordialmente à administração do órgão, podendo ser ocupadas por servidores efetivos com conhecimento técnico. Já a maior parte dos cargos comissionados corresponde às assessorias parlamentares, cuja criação não pode se dar de forma indiscriminada, tornando o órgão verdadeiro “cabide de emprego” de familiares, apadrinhados, correligionários, mantidos à custa do erário público.”

Pela análise da natureza e atribuições dos cargos impugnados, não se identificam os elementos que justificam o provimento em comissão.

Verifica-se que os cargos mencionados não assessoram diretamente o Presidente da Câmara Municipal, desempenhando funções subalternas e técnicas, de pouca complexidade, exigindo-se tão somente o dever comum de lealdade às instituições públicas, necessárias a todo e qualquer servidor. De outro lado, a descrição genérica de suas atribuições evidenciam a natureza puramente profissional, técnica, burocrática ou operacional, fora dos níveis de direção, chefia e assessoramento superior.

São cargos de natureza diversa, porém com atribuições descritas de forma praticamente idêntica, parecendo-nos que a maneira extremamente genérica da descrição teve o propósito de conferir pretensa características de comando, assessoramento, direção e chefia a funções subalternas para que pudessem se acomodar ao provimento em comissão.

Escrevendo na vigência da ordem constitucional anterior, mas em lição plenamente aplicável ao caso em exame, anotava Márcio Cammarosano a existência de limites à criação de postos comissionados pelo legislador. A Constituição objetiva, com a permissão para tal criação, “propiciar ao Chefe de Governo o seu real controle mediante o concurso, para o exercício de certas funções, de pessoas de sua absoluta confiança, afinadas com as diretrizes políticas que devem pautar a atividade governamental. Não é, portanto, qualquer plexo unitário de competências que reclama seja confiado o seu exercício a esta ou aquela pessoa, a dedo escolhida, merecedora da absoluta confiança da autoridade superior, mas apenas aquelas que, dada a natureza das atribuições a serem exercidas pelos seus titulares, justificam exigir-se deles não apenas o dever elementar de lealdade às instituições constitucionais e administrativas a que servirem, comum a todos os funcionários, como também um comprometimento político, uma fidelidade às diretrizes estabelecidas pelos agentes políticos, uma lealdade pessoal à autoridade superior (...). Admite-se que a lei declare de livre provimento e exoneração cargos de diretoria, de chefia, de assessoria superior, mas não há razão lógica que justifique serem declarados de livre provimento e exoneração cargos como os de auxiliar administrativo, fiscal de obras, enfermeiro, médico, desenhista, engenheiro, procurador, e outros mais, de cujos titulares nada mais se pode exigir senão o escorreito exercício de suas atribuições, em caráter estritamente profissional, técnico, livres de quaisquer preocupações e considerações de outra natureza” (Provimento de cargos públicos no direito brasileiro, São Paulo, RT, 1984, p. 95/96).

No caso em exame, evidencia-se claramente que os cargos de provimento em comissão, antes referidos, destinam-se ao desempenho de atividades meramente burocráticas ou técnicas, que não exigem, para seu adequado desempenho, relação de especial confiança.

É necessário ressaltar que a posição aqui sustentada encontra esteio em julgados desse E. Tribunal de Justiça (ADI 111.387-0/0-00, j. em 11.05.2005, rel. des. Munhoz Soares; ADI 112.403-0/1-00, j. em 12 de janeiro de 2005, rel. des. Barbosa Pereira; ADI 150.792-0/3-00, julgada em 30 de janeiro de 2008, rel. des. Elliot Akel; ADI 153.384-0/3-00, rel. des. Armando Toledo, j. 16.07.2008, v.u.).

Cabe também registrar que entendimento diverso do aqui sustentado significaria, na prática, negativa de vigência ao art. 115, incisos I, II e V da Constituição Estadual, bem como ao art. 37 incisos I, II e V da Constituição Federal, cuja aplicabilidade à hipótese decorre do art. 144 da Carta Estadual.

Evidente, na hipótese, o abuso na criação de cargos de provimento em comissão.

b. Previsão de provimento em comissão para cargos de provimento efetivo vago até seu preenchimento através de nomeação de candidato aprovado em concurso de acesso interno

Por outro lado, nítida é a inconstitucionalidade do art. 1º, § 7º, da Lei nº 7.321/2014 (que praticamente reproduz o art. 1º § 8º da Lei nº 6.509/2009, com a redação dada pela Lei nº 6.824/2011, declarado inconstitucional na ADI nº 2007863-85.2014.8.26.0000), que prevê provimento em comissão para cargos de provimento efetivo vago até seu preenchimento através de nomeação de candidato aprovado em concurso de acesso interno, limitado ao tempo legal mínimo exigível para a ascensão em derivação vertical.

Importante salientar que o tempo legal mínimo para a ascensão vertical previsto no art. 9º, § 1º da Lei nº 7.321/2014 é de 5 e 4 anos, pois prevê o seguinte:

“Art. 9º O primeiro acesso promocional para qualquer dos cargos iniciais de carreira só se dará após decorridos 05 (cinco) anos da data de posse do servidor, ficando para os demais casos de servidores, fixado o interstício máximo de 04 (quatro) anos para a realização dos respectivos concursos de acesso que se darão somente por merecimento, garantindo-se sua realização.”

Há, nessa hipótese, ofensa direta ao disposto no art. 115, I e II, da Constituição do Estado (reprodução do art. 37, I e II, da Constituição Federal), aplicável aos Municípios por força do art. 144 da mesma Carta.

A previsão, em lei, de concurso “de acesso interno” viola frontalmente a diretriz constitucional pela qual os cargos públicos devem ser acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos previstos em lei, e pela qual a garantia de isonomia, quanto a esse acesso geral, depende da realização de concurso público.

A matéria já foi examinada e assentada pelo Col. STF.

Lembremos, nesse passo, que a Súmula nº 685 do STF assenta o entendimento aqui sustentado:

“(...)

Súmula 685: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.

(...)”

Confiram-se, ademais, julgados a seguir transcritos, aplicáveis à hipótese em exame mutatis mutandis:

“(...)

Concurso público versus concurso interno. Ascensão funcional. Longe fica de vulnerar a CF pronunciamento no sentido da inviabilidade de placitar-se concurso interno para ingresso em cargo de carreira diversa daquela para a qual o servidor prestou concurso. (RE 394.618-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 13-12-2011, Primeira Turma, DJE de 16-2-2012.)

(...)

Viola o princípio do inciso II do art. 37 da CF o disposto no art. 22 do ADCT da Constituição do Estado de Goiás, no ponto em que, sem concurso prévio de provas e títulos, assegura aos substitutos das serventias judiciais, na vacância, o direito de acesso a titular, desde que legalmente investidos na função até 5 de outubro de 1988, obrigados, apenas, a se submeterem à prova específica de conhecimento das funções, na forma da lei. (ADI 690, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 7-6-1995, Plenário, DJ de 25-8-1995.)

(...)

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. ASCENSÃO FUNCIONAL. 1. PROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO POR CONCURSO INTERNO: IMPOSSIBILIDADE APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. 2. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (AI 794852 AgR/MG, 1ª T., rel. Min. Min. CÁRMEN LÚCIA, j. 15/02/2011)

(...)”

Ainda que se entenda que o concurso previsto se refere a ascensão vertical dentro das carreiras previstas no art. 3º da Lei nº 7.321/2014, o provimento em comissão até o efeito preenchimento por promoção de servidor efetivo é de manifesta inconstitucionalidade, não só por burla à regra do concurso público, mas pela falta de razoabilidade da regra estabelecida.

Verifica-se que o art. 3º da Lei nº 7.321/2014 criou diversas carreiras verticais a saber: Diretor de Departamento (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Agente Técnico Legislativo de A a G); Supervisor de Informática (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Supervisor de Informática de I a VI; Técnico em Informática (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Técnico em Informática de I a VI); Técnico em Manutenção de Micro (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Técnico em Manutenção de Micro de I a VI); Diretor de Departamento (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Assistente de Tesouraria de I a VI; Diretor de Departamento (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Assistente Contábil de I a VI); Oficial de Telefonia 30hs (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Oficial de Telefonia I a VI); Oficial de Serviço de Reprografia (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Oficial de Serviço de Reprografia de I a VI); Técnico de Enfermagem 25hs (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Técnico de Enfermagem de I a VI) ; Administrador de Bens Públicos (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Administrador de Bens Públicos de I VI; Agente de Serviços (acessível hierarquicamente pelos cargos efetivos de Agente de Serviços de I a VI).

Ora considerando o período de acesso ao primeiro degrau da carreira de 5 anos, e o interstício de 4 anos para a realização dos demais concursos, a situação aparentemente provisória de provimento em comissão estaria legitimada por um período mínimo de 9 anos, o que não se mostra razoável

Assim, o art. 1º, § 7º da Lei nº 7.321/2014, também contraria o princípio da razoabilidade, que deve nortear a Administração Pública e a atividade legislativa e tem assento no art. 111 da Constituição do Estado, aplicável aos Municípios por força do art. 144 da mesma Carta.

Por força desse princípio é necessário que a norma passe pelo denominado “teste” de razoabilidade, vale dizer, que ela seja: (a) necessária (a partir da perspectiva dos anseios da Administração Pública); (b) adequada (considerando os fins públicos que com a norma se pretende alcançar); e (c) proporcional em sentido estrito (que as restrições, imposições ou ônus dela decorrentes não sejam excessivos ou incompatíveis com os resultados a alcançar).

O provimento em comissão de cargos de provimento efetivo de carreira de forma “provisória”, até a realização de concurso interno não passa por nenhum dos critérios do teste de razoabilidade: (a) não atende a nenhuma necessidade da Administração Pública, vindo em benefício exclusivamente da conveniência dos Vereadores ocupantes da Direção da Câmara Municipal que poderão nomear para os referidos cargos seu apadrinhados políticos; (b) é, por consequência, inadequada na perspectiva do interesse público, mesmo porque a natureza dos cargos a serem preenchidos demandam conhecimentos técnicos específicos que devem ser apurados em concurso público; (c) é desproporcional em sentido estrito, pois a situação aparentemente provisória poderá prolongar por mais de 9 anos não acarretando qualquer benefício para a Administração Pública.

c. Da Gratificação de função

Manifesta ainda a inconstitucionalidade do art. 8º da Lei nº 7.321/2014, que criou a gratificação de função a diversos servidores públicos em percentual de 10 a 25% sobre o valor de seu vencimento base.

A incompatibilidade entre o dispositivo legal e a Constituição do Estado, aqui, é palpável.

A lei fixou a gratificação de função para os titulares de diversos cargos públicos, sem qualquer justificativa, aparentemente em função de atividade inerente ao próprio cargo.

Isso equivale, na prática, à fixação de benefício sem indicação de fundamento, e contraria, ademais, o disposto no art. 128 da Constituição do Estado, pelo qual “as vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço”, bem como o princípio da razoabilidade, previsto no art. 111 da Constituição Paulista.

Evidentemente, pode o legislador criar gratificações ou mesmo adicionais.

Mas é necessário que correspondam a um fundamento real, não fictício.

Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, São Paulo, 28. Ed., 2003, p. 458), observa que “Vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officci), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das gratificações (gratificações de serviço e gratificações pessoais).”

No mesmo sentido a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo, 25. Ed., São Paulo, Malheiros, 2008, p. 308-309), ao mencionar, exemplificativamente, a possibilidade de várias espécies de gratificações (por exercício de funções de direção, chefia, assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de natureza especial, natalina, por encargo de curso ou concurso) e de adicionais (adicional do tempo de serviço, pelo exercício de atividades insalubres, penosas ou perigosas, por serviços extraordinários, etc.).

Qualquer que seja a fonte doutrinária adotada, entretanto, para o estudo da matéria, é possível chegar-se à percepção de que se não há uma razão peculiar, que vá além do simples exercício da própria função inerente ao cargo, não se justifica a instituição, por lei, de vantagem pessoal na forma de adicional ou gratificação.

Ademais, o modo como o benefício foi instituído contraria, efetivamente, o princípio da razoabilidade, que deve nortear a atividade da Administração Pública e a atividade legislativa.

Confira-se: Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, 14. ed., Rio de Janeiro, Forense, 2006, p. 101; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, 19. ed., São Paulo, Atlas, 2006, p. 95; Gilmar Ferreira Mendes, “A proporcionalidade na jurisprudência do STF”, publicado em Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade, São Paulo, Instituto Brasileiro de Direito Constitucional e Celso Bastos Editor, 1998, p. 83.

No caso em exame, quando se parte da constatação de que a gratificação em exame foi criada para que os servidores recebam em razão da função que desempenham (ou seja, daquilo que ordinariamente já se compreende entre as suas atribuições), percebe-se que o benefício é desnecessário, inadequado e submete o Poder Público a restrições ou encargos (financeiros) que vão além do razoável.

d. Da natureza das atividades de advocacia pública

A atividade de advocacia pública, inclusive a assessoria e a consultoria, e suas respectivas chefias, são reservadas a profissionais recrutados pelo sistema de mérito.

É o que se infere dos arts. 98 a 100 da Constituição Estadual que se reportam ao modelo traçado no art. 132 da Constituição Federal ao tratar da advocacia pública estadual.

Este modelo deve ser observado pelos Municípios por força do art. 144 da Constituição Estadual.

Os preceitos constitucionais (central e radial) cunham a exclusividade e a profissionalidade da função aos agentes respectivos investidos mediante concurso público (inclusive a chefia do órgão, cujo agente deve ser nomeado e exonerado ad nutum dentre os seus integrantes), o que é reverberado pela jurisprudência:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI COMPLEMENTAR 11/91, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (ART. 12, CAPUT, E §§ 1º E 2º; ART. 13 E INCISOS I A V) - ASSESSOR JURÍDICO - CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO - FUNÇÕES INERENTES AO CARGO DE PROCURADOR DO ESTADO - USURPAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. - O desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo estadual traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada aos Procuradores do Estado pela Carta Federal. A Constituição da República, em seu art. 132, operou uma inderrogável imputação de específica e exclusiva atividade funcional aos membros integrantes da Advocacia Pública do Estado, cujo processo de investidura no cargo que exercem depende, sempre, de prévia aprovação em concurso público de provas e títulos” (STF, ADI-MC 881-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 02-08-1993, m.v., DJ 25-04-1997, p. 15.197).

“TRANSFORMAÇÃO, EM CARGOS DE CONSULTOR JURÍDICO, DE CARGOS OU EMPREGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO, ASSESSOR JURÍDICO, PROCURADOR JURÍDICO E ASSISTENTE JUDICIÁRIO-CHEFE, BEM COMO DE OUTROS SERVIDORES ESTÁVEIS JÁ ADMITIDOS A REPRESENTAR O ESTADO EM JUÍZO (PAR 2. E 4. DO ART. 310 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PARÁ). INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA POR PRETERIÇÃO DA EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). LEGITIMIDADE ATIVA E PERTINÊNCIA OBJETIVA DE AÇÃO RECONHECIDAS POR MAIORIA” (STF, ADI 159-PA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Octavio Gallotti, 16-10-1992, m.v., DJ 02-04-1993, p. 5.611).

“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 500, DE 10 DE MARÇO DE 2009, DO ESTADO DE RONDÔNIA. ERRO MATERIAL NA FORMULAÇÃO DO PEDIDO. PRELIMINAR DE NÃO-CONHECIMENTO PARCIAL REJEITADA. MÉRITO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Conhece-se integralmente da ação direta de inconstitucionalidade se, da leitura do inteiro teor da petição inicial, se infere que o pedido contém manifesto erro material quanto à indicação da norma impugnada. 2. A atividade de assessoramento jurídico do Poder Executivo dos Estados é de ser exercida por procuradores organizados em carreira, cujo ingresso depende de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, nos termos do art. 132 da Constituição Federal. Preceito que se destina à configuração da necessária qualificação técnica e independência funcional desses especiais agentes públicos. 3. É inconstitucional norma estadual que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 4. Ação que se julga procedente” (STF, ADI 4.261-RO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 02-08-2010, v.u., DJe 20-08-2010, RT 901/132).

“ATO NORMATIVO - INCONSTITUCIONALIDADE. A declaração de inconstitucionalidade de ato normativo pressupõe conflito evidente com dispositivo constitucional. PROJETO DE LEI - INICIATIVA - CONSTITUIÇÃO DO ESTADO - INSUBSISTÊNCIA. A regra do Diploma Maior quanto à iniciativa do chefe do Poder Executivo para projeto a respeito de certas matérias não suplanta o tratamento destas últimas pela vez primeira na Carta do próprio Estado. PROCURADOR-GERAL DO ESTADO - ESCOLHA ENTRE OS INTEGRANTES DA CARREIRA. Mostra-se harmônico com a Constituição Federal preceito da Carta estadual prevendo a escolha do Procurador-Geral do Estado entre os integrantes da carreira” (STF, ADI 2.581-SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, 16-08-2007, m.v., DJe 15-08-2008)., inclusive a assessoria e a consultoria de corporações legislativas, e suas respectivas chefias, são reservadas a profissionais também recrutados pelo sistema de mérito (arts. 98 a 100, CE/89).

Assim, a natureza técnica profissional do cargo de Secretário de Assuntos Jurídicos e Assessor Jurídico da Câmara, por força dos arts. 98 a 100 da Constituição Estadual, não possibilita que os cargos sejam de provimento em comissão.

e. Re-ratificação de Lei declaradas inconstitucionais ou já revogadas

Não obstante existência de pronunciamento deste C. Órgão Especial acerca da inconstitucionalidade de dispositivos das Leis 6.505/2009, 6.709/2010, 6.824/11 e 7.238/2104, ainda sem o trânsito em julgado, e da Lei nº 6.709/2.010, esta com o trânsito em julgado, o art. 14 da Lei nº 7.321/2014, ratificou os termos de referidos diplomas legais ao dispor que:

“Art. 14. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, ficando alteradas naquilo que especificamente contrariar e assim re-ratificadas em todos os seus termos a Resolução nº 369 de 30 de dezembro de 2004 alterada pela Resolução nº 379 de 1º de junho de 2006; Resolução nº 380 de 08 de junho de 2006; Resolução nº 382 de 26 de dezembro de 2006; e pela Resolução nº 383 de 13 de março de 2007 bem assim a Lei Municipal nº 6.372 de 29 de abril de 2008; Lei Municipal nº 6.373 de 29 de abril de 2008; Lei Municipal nº 6.374 de 29 de abril de 2008; Lei Municipal nº 6.414 de 15 de setembro de 2008; Lei Municipal nº 6.415 de 15 de setembro de 2008; Leis Municipais n/s. 6.509/09, 6.709/10, 6.824/11, 7.115/13, 7.181/13, 7.234/13 e 7.238/14, revogadas as demais disposições em contrário.”

Diante dos precedentes legislativos e da insistência da Câmara Municipal em manter em seus quadros, de forma indiscriminada e irregular, número considerável de cargos de provimento em comissão, a manobra indica pretensão em dar sobrevida e reestabelecer os termos dos diplomas normativos referidos já declarados inconstitucionais, uma vez que por questão de técnica legislativa, não haveria necessidade da re-ratificação dos diplomas legais mencionados.

É nítido, pois, que tal atuação caracteriza desvio de poder radicado nesse ato legislativo que o contamina de maneira a expô-lo ao controle abstrato, concentrado, direto e objetivo de constitucionalidade por vício material de inconstitucionalidade, na medida em que ele encerra, de per si e atento às circunstâncias, ofensa aos princípios da moralidade e da impessoalidade porque a competência para legislar em matéria de organização administrativa foi utilizada para fim distanciado de sua finalidade, podendo ensejar favorecimentos indevidos.

Não é novidade alguma o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo por desvio de poder. A esse respeito, concessa venia, reporta-se a elucidativo escólio da lavra de Caio Tácito:

“No exercício de suas atribuições e nas matérias a eles afetas, os órgãos legislativos, em princípio, gozam de discricionariedade peculiar à função política que desempenham.

Temos, contudo, sustentando a necessidade de temperamento da latitude discricionária de ato do Poder Legislativo, ainda que fundado em competência constitucional e formalmente válido.

O princípio geral de Direito de que toda e qualquer competência discricionária tem como limite a observância da finalidade que lhe é própria, embora historicamente vinculado à atividade administrativa, também se compadece, a nosso ver, com a legitimidade da ação do legislador.

Tivemos, oportunidade de sustentar, perante o STF, em duas oportunidades, a nulidade de leis estaduais em que, no término de governos vencidos nas urnas, eram criados cargos públicos em número excessivo, não reclamados pela necessidade pública, e comprometendo gravemente as finanças do Estado, tão-somente para o aproveitamento de correligionários ou de seus familiares.

Para o desfazimento dessas leis, que caracterizavam os chamados ‘testamentos políticos’, o STF consagrou a tese da validade de novas leis que, anulando leis inconstitucionais, reconheciam o abuso pelos Poderes Legislativos estaduais da competência, em princípio discricionária, da criação de cargos públicos.

O primeiro acórdão, proferido no MS 7.243, em sessão de 20.1.69, manteve a anulação de leis do Estado do Ceará com as quais, no apagar das luzes de uma situação política derrotada, em apenas 56 dias, mediante 25 atos legislativos foram instituídos, sob a forma de criação ou transformação, 3.784 novos cargos públicos, o que equivalia a um-terço do total do funcionalismo estadual então existente, estimado em 12.000 servidores, elevando o custo mensal do pessoal a 94,24% das rendas do Estado.

Por essa forma, violava-se norma expressa da Constituição estadual, que fixava o teto de 50% para a vinculação da receita ao custeio do funcionalismo público, e se objetivava impedir o funcionamento regular do Poder Executivo, no período do novo mandato que se ia inaugurar.

Em comentário a essa decisão, que firmou precedente memorável, destacávamos a importância da tese por ela abonada:

‘A competência legislativa para criar cargos públicos visa ao interesse coletivo de eficiência e continuidade da administração. Sendo, em sua essência, uma faculdade discricionária, está, no entanto, vinculada à finalidade, que lhe é própria, não podendo ser exercida contra a conveniência geral da coletividade, com o propósito manifesto de favorecer determinado grupo político, ou tornar ingovernável o Estado, cuja administração passa, pelo voto popular, às mãos adversárias.

‘Tal abandono ostensivo do fim a que se destina a atribuição constitucional configura autêntico desvio de poder (détournement de pouvoir), colocando-se a competência legislativa a serviço de interesses partidários, em detrimento do legítimo interesse público’ (RDA 59/347 e 348).

A mesma situação se renovou, no Estado do Rio Grande do Norte, perante outro testamento político de um governo vencido no pleito eleitoral sucessório, em que se comprometia desmedidamente o erário, elevando a mais de 80% a despesa com o funcionalismo público.

Em decisão proferida na Repr. 512, julgada, por unanimidade, pelo Tribunal Pleno, em sessão de 7.12.62, o STF reputou legítima a anulação, pela Assembléia Legislativa, de leis inconstitucionais que compunham o testamento político em causa.

Em memorial oferecido como advogado do novo governo estadual, ponderávamos que ‘o desvio de poder legislativo, caracterizado no inventário político, ofende o princípio da independência e harmonia dos Poderes, além de violar a Constituição estadual’.

Em acórdãos posteriores os RE 48.655 e 50.219 (RDA 78/269 e 281), aplicando a orientação firmada, a Corte Suprema reafirmou a tese da anulação, pelo Poder Legislativo, de seus próprios atos inconstitucionais.

A acolhida do cabimento do desvio de finalidade como vício de inconstitucionalidade fora anteriormente abonada em outro julgado do STF em voto do Min. Orozimbo Nonato, relator do RE 18.331, que, nos termos da respectiva ementa, após recordar o conhecido axioma de que o poder de taxar não se pode extremar como poder destruir, destaca: ‘É um poder cujo exercício não deve ir até o abuso, o excesso, o desvio, sendo aplicável, ainda que, a doutrina fecunda do détournement de pouvoir’ (RF 145/146).

O excesso do poder de taxar foi igualmente repelido com respeito à lei do Estado do Rio de Janeiro que exigia taxa judiciária em termos excessivos, sem correspondência com o serviço prestado (Repr. 1.077, RTJ 11/55).

Comentando o sentido inovador da jurisprudência do Pretório Excelso, registra Seabra Fagundes, entre as fecundas criações pretorianas, ‘a extensão da teoria do desvio de poder originária e essencialmente dirigida aos procedimentos dos órgãos executivos, aos atos do poder legiferante, de maior importância num sistema de Constituição rígida, em que se comete ao Congresso a complementação do pensamento constitucional nos mais variados setores da vida social, econômica e financeira’ (RF 151/549).

Em decisão de 31.8.67, no RMS 16.912, o tema do desvio de poder como vício especial do ato legislativo foi expressamente invocado.

Apreciando lei de organização judiciária na qual se inseria emenda em benefício de determinado serventuário, advertiu o Min. Prado Kelly: ‘tratava-se de reforma judiciária e a emenda representou um desvio de poder na própria legislatura’. Sendo o mesmo Ministro as seguintes expressões: ‘Tenho por demonstrado que a emenda não obedeceu ao presumido escopo de interesse público e sim a uma inspiração que nem por ser equânime ou reparadora (como pareceu ao interveniente) deixa de ser particularista ou de favorecimento pessoal’.

Nessa decisão plenária, o Min. Victor Nunes Leal, após aderir à posição ‘de que podemos exercer controle sobre os desvios de poder da própria legislatura’, convocado por interpelação do Min. Aliomar Baleeiro a declarar ‘se admitia um desvio de poder do Poder Legislativo fora do caso de inconstitucionalidade’, não vacilou em afirmar categoricamente: ‘Admito’ (acórdão no RMS 16.912, RTJ 45/530-545, especialmente pp. 536 e 537).

Em questão relativa à permissão para explorar linhas de ônibus, o STF apreciou a incidência do desvio de poder legislativo, admitindo, em tese, a aplicação do princípio (RTJ 47/650 e 48/165).

Em três situações o STF repeliu, por inconstitucionalidade, a aplicação de sanções administrativas com a finalidade real de constranger o contribuinte à regularidade fiscal.

Decidiu a Corte Suprema que ‘é inadmissível a interdição de estabelecimento ou apreensão de mercadorias como meio coercitivo para a cobrança de tributo’ (Súmulas 70 e 323).

E, dilatando o princípio à inconstitucionalidade dos Decs.- leis 5 e 42, de 1937 – que restringiam indiretamente a atividade comercial de empresas em débito, impedindo-as de comprar selos ou despachar mercadoria – implicitamente configurou o abuso de poder legislativo (Súmula 547 e acórdão no RE 63.026, RDA 10/209).

O excesso legislativo foi invocado em acórdão do STF no RE 62.731, do qual foi Relator o Min. Aliomar Baleeiro. Afirmou-se a inconstitucionalidade de decreto-lei que vedava a purgação de mora em locações. Destacou a ementa da decisão a impertinência do fundamento por se tratar de ‘assunto miúdo de Direito Privado’ que não se incluía no conceito de segurança nacional, necessário àquela forma de processo legislativo (RDA 94/169).

O poder de polícia nas profissões somente pode ser exercido com observância do princípio da razoabilidade, afirmou o acórdão na Repr. 930 (apud Gilmar Ferreira Mendes, ob. cit., p. 451).

E porque o impedimento do exercício profissional da advocacia há juizes aposentados até dois anos após a inatividade ofendia o princípio da razoabilidade, foi declarada a inconstitucionalidade da lei que estabelecia tal interdição temporária, por violação àquele princípio (Repr. 1.054, RTJ 112/7).

Em parecer no qual analisamos a inconstitucionalidade de deliberação do Banco Central do Brasil determinante da indisponibilidade de contas bancárias do Estado – membro a suas empresas, enfatizávamos que ‘importa desvio do Poder Legislativo decreto lei que se utilize do bloqueio de contas bancárias como meio de cobrança regressiva de aval a empréstimos externos’ (RDA 172/239).

Em outro parecer relativo à validade da lei municipal que subordinava a permissão de funcionamento de estabelecimentos comerciais aos sábados e domingos à prévia aprovação pelos órgãos sindicais, entendíamos ocorrer violação da competência legal, a ser exercida pelo Município, como emanação do poder de polícia.

Ressaltamos que, obrigando à intervenção dos sindicatos para a obtenção de licença especial de funcionamento, o legislador teve em mira o fortalecimento do sistema sindical, invadindo órbita de competência privativa da União.

Concluímos, assim, que, ‘a toda evidencia, a lei municipal, visando, a beneficiar o movimento sindical está maculada pelo vício de abuso do poder normativo, caracterizado como desvio de finalidade’ (RDA 164/460).

O tema do desvio de poder legislativo foi amplamente estudado, no Direito italiano, por Lívio Paladin, em ensaio sob o título ‘Osservazioni sulla discrezionalità e sull’eccesso di potere del legislatore ordinario’ (Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, ano VI, 4/993-1.046, outubro – dezembro/56).

Pondera o autor que: ‘L’illegitimità di ogni fine, diverso da quello costituzionalmente previsto, consente logicametne di configurare, sul piano legisltaivo, qual vizio della causa degli atti amministrativi, ch è l’ecesso di potere’ (‘A ilegitimidade de todo fim, diverso daquele constitucionalmente previsto, conduz logicamente afigurar-se, no plano legislativo, aquele vício de causa dos atos administrativos, que é o excesso de poder’) (Rivista cit. p. 1.031).

A figura do desvio de poder legislativo foi, pioneiramente, sustentada por Santi Romano, que, reconhecendo o poder discricionário do legislador, destaca, porém, o limite que se impõe em face da finalidade da competência legislativa: ‘ma la figura dele potere discrezionale richiede per l’appunto che di esse si faccia uso conforme alle finalità da cui il potere medismo deriva; si há altrimenti uno sviamento di potere, che costituisse uma violazione di direitto, nel senso più próprio della parola. Son concetti questi di commune applicazione riguado alle compentenza degli oragnia amministrativi e non si saprebbe indicarei l pechè non possono riferirsi, nella loro generalità, al Parlamento. In certi campoi della sua funzione legislativa, questo non há poteri sconfinati, ma poteri discricionali, il che vuol dire litate, e non altro, dall’obbligo di fare uso per dati motivi’ (‘mas a figura do poder discricionário reclama precisamente que dele se faça uso conforme à finalidade, da qual o próprio poder deriva: há de outra forma um desvio de poder que constitui uma violação de direito no sentido próprio da palavra. São conceitos estes de aplicação comum no que se refere à competência dos órgãos administrativos, e não se saberá indicar por que não parecem se referir em sua generalidade, ao Parlamento. Em certos campos de sua competência legislativa, este não possui poderes sem fronteiras, mas poderes discricionários, importa dizer, limitados pelo menos da obrigação de fazer uso por motivos determinados’) (‘Osservazioni preliminari per uma teoria sui limite della funzione legislativa nel Diritto Pubblico’, 1902, e incluído na coletânea Scriti Minori – Diritto Costituzionale, v. I/199, 1950).

Não é outro o pensamento de Costantino Mortati quando adverte que ‘a lei poderá estar viciada de inconstitucionalidade não somente quando o interesse perseguido contrasta com aquele imposto pela Constituição, mas também nos casos em que o próprio teor da lei está em absoluta incongruência com a norma editada e o fim do interesse público a ser perseguido e o próprio legislador afirma pretender perseguir. Verifica-se, nessa ultima hipótese, uma modalidade de vício de legitimidade assimilável ao excesso de poder administrativo’ (‘la legge può risultare viziata per incostituzionalità non solo quando l’interesse perseguito contrasta com quelllo imposto dalla Costituzione, ma anche nei casi in cui dallo stesso tenore della legge risulti un’assouta incongruenza fra la norma dettata ed il fine di pubblico interesse che si doveva perseguire e che lo stesso legislatore assume di volere perseguire. Si verificherebbe in quest’ultima ipotese un’ipotesi di vizio della legittimità assimilabile a quello dell’eccesso di potere amministrativo’) (verbete ‘Discricionalità’, Novissimo Digesto Italiano, v. V/1.09).

Entendemos, em suma, que a validade da norma de lei, ato emanado do Legislativo, igualmente se vincula à observância da finalidade contida na norma constitucional que fundamenta o poder de legislar.

O abuso de poder legislativo, quando excepcionalmente caracterizado, pelo exame dos motivos, é vício especial de inconstitucionalidade da lei, pelo divórcio entre o endereço real da norma atributiva da competência e o uso ilícito que a coloca a serviço de interesse incompatível com a sua legitima destinação.

Gilmar Ferreira Mendes dedicou capítulo especial de sua monografia sobre controle de constitucionalidade à avaliação do excesso de poder legislativo como vício substancial de inconstitucionalidade. Com apoio na doutrina alemã e na lição de Canotilho, evidencia a prevalência da vinculação do ato legislativo a uma finalidade e à aplicação do princípio da proporcionalidade como elemento da legitimidade constitucional das leis. Oferece, como exemplos, precedentes colhidos na jurisprudência do STF (Controle de Constitucionalidade, Saraiva, 1990, p. 38-54).

Canotilho adverte que a lei é vinculada ao fim constitucionalmente fixado e ao princípio de razoabilidade a fundamentar ‘a transferência para os domínios da atividade legislativa da figura do desvio de poder dos atos administrativos’ (Direito Constitucional, 4ª ed., 1986, p. 739).

E, mais amplamente, o mesmo autor estuda o desvio de poder legislativo diante do princípio de que ‘as leis estão todas positivamente vinculadas quanto a fim pela Constituição’ (Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, p. 259)’. (Caio Tácito, Desvio de Poder no Controle dos Atos Administrativos, Legislativos e Jurisdicionais, in Revista Trimestral de Direito Público, n. 04, São Paulo, Malheiros, 1993, p. 33-37).

Se assim é, a redação do art. 14 da Lei nº 7.321/2014, na parte que ratifica as Leis nº 6.505/2009, 6.709/2010, 6.824/11 e 7.238/2104, do Município de Guarulhos, caracteriza nítida incompatibilidade vertical com os princípios da moralidade e impessoalidade, constantes do art. 37, “caput”, da CF.

4. DOS PEDIDOS

a. Do Pedido Liminar

À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Guarulhos apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se ilegítima investidura em cargos públicos e a consequente oneração financeira do erário.

Está claramente demonstrada que os cargos de provimento em comissão de Assessor Legislativo, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição têm natureza meramente técnica, burocrática, operacional e profissional, distantes dos encargos de comando superior onde se exige especial confiança e afinamento com as diretrizes políticas do governo e justifica a exceção ao provimento por concurso público.

De outro lado, a natureza dos cargos de Secretário de Assuntos Jurídicos é reservada a profissionais recrutados pelo sistema de mérito, por força dos arts. 98 a 100 da Constituição Estadual, o que não possibilita que o cargo seja de provimento em comissão.

Mostra-se ainda violador a regra do concurso público e ao princípio da razoabilidade a possibilidade de provimento em comissão de cargos de provimento efetivo vago até seu preenchimento através de nomeação de candidato aprovado em concurso de acesso interno e a gratificação de função.

O perigo da demora decorre, especialmente, da ideia de que, sem a imediata suspensão da vigência e da eficácia da disposição normativa questionada, subsistirá a sua aplicação. Serão realizadas despesas que, dificilmente, poderão ser revertidas aos cofres públicos na hipótese provável de procedência da ação direta.

Basta lembrar que os pagamentos realizados aos servidores públicos nomeados para ocuparem tais cargos e destinatários da gratificação de função, certamente, não serão revertidos ao erário, pela argumentação usual, em casos desta espécie, no sentido do caráter alimentar da prestação e da efetiva prestação dos serviços.

A ideia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a apreciação da necessidade da concessão da liminar na ação direta de inconstitucionalidade.

Note-se que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, não será possível restabelecer o status quo ante.

Assim, a imediata suspensão da eficácia das normas impugnadas evitará a ocorrência de maiores prejuízos, além dos que já se verificaram.

De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.

Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADI-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADI-MC 568, RTJ 138/64; ADI-MC 493, RTJ 142/52; ADI-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).

À luz deste perfil, requer-se a concessão de liminar para a suspensão, até o final e definitivo julgamento desta ação, do § 7º do art. 1º, do § 1º do art. 6º, do art. 8º e das expressões Assessor Legislativo do Anexo I – Tabela VII, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X do Anexo II – Tabela I, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição do Anexo II – Tabela II todos da Lei nº 7.321, de 06 de novembro de 2014, do Município de Guarulhos.

b. Do Pedido Principal

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade do § 7º do art. 1º, do § 1º do art. 6º, do art. 8º, das expressões “Lei nº 6.505/2009, 6.709/2010, 6.824/11 e 7.238/2104” do art. 14 e das expressões Assessor Legislativo do Anexo I – Tabela VII, Assessor de Gabinete de Vereador, Assessor de Gabinete de Vereador I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X do Anexo II – Tabela I, Assessor de Plenário da Presidência, Assessor Parlamentar das Comissões Técnicas Permanentes, Assessor Especial de Imprensa da Presidência, Assessor de Gabinete da Presidência I e II, Assessor de Gabinete da 1ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 2ª Vice Presidência, Assessor de Gabinete da 1ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 2ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 3ª Secretaria, Assessor de Gabinete da 4ª Secretaria, Assessor de Gabinete de Liderança Partidária, Assessor de Gabinete de Liderança do Governo e Assessor de Gabinete de Liderança da Oposição do Anexo II – Tabela II todos da Lei nº 7.321, de 06 de novembro de 2014, do Município de Guarulhos.

Requer-se ainda que sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Guarulhos, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que, aguarda-se deferimento.

São Paulo, 10 de junho de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aca

Protocolado nº 017.958/2015

1. Distribua-se a inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade.

2. Com cópia desta manifestação e da Lei nº 7.321, de 06 de novembro de 2014, do Município de Guarulhos, instauro procedimento oficiando ao Presidente da Câmara Municipal de Guarulhos para informar se há na Câmara Municipal ato normativo específico que estabeleça percentual mínimo dos cargos em comissão na estrutura administrativa daquela casa legislativa a serem preenchidos por servidores de carreira, conforme art. 115, V da Constituição Estadual, que, pelo princípio da simetria previsto em seu art. 144, deve ser observado pelos Municípios na sua produção normativa e organização administrativa.

São Paulo, 10 de junho de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aca