EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado nº 40.840/15

Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores. Inexistência dos direitos à revisão geral anual aos agentes políticos municipais. Regra da legislatura. 1. Não gozam os agentes políticos municipais dos direitos à revisão geral anual em obséquio às regras de anterioridade da legislatura e da inalterabilidade do subsídio durante esse período, iluminadas pelo princípio da moralidade administrativa. 2. Violação da Constituição Estadual (arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE/89; arts. 29, VI, e 37, X, CF/88).

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 40.840/15, que segue como anexo), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE das Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, pelos fundamentos expostos a seguir.

1) DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO.

A propositura da presente ação direta decorre de representação endereçada a esta Procuradoria-Geral de Justiça pela Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social de Penápolis (fls. 02/09).

A Lei n. 2.044, de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, que “Reajusta os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Penápolis para o ano de 2015”, assim dispõe:

“(...)

Art. 1º - Os subsídios mensais do Senhor Prefeito e do Vice-Prefeito do Município de Penápolis, para o ano de 2015, será reajustado em 6,59% (seis inteiros e cinquenta e nove centésimos por cento) pela aplicação do índice do IPCA (IBGE) acumulado nos últimos doze meses.

Art. 2º - O reajuste de que trata o art. 1º da presente Lei é concedido nos termos do inciso X, do artigo 37 da Constituição Federal.

Art. 3º - As despesas decorrentes da presente Lei correrão por conta de dotação própria, consignada em orçamento.

Art. 4º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2015.

(...)”

Por sua vez, a Lei n. 2.045, de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, que “Reajusta os subsídios dos Vereadores para o ano de 2015 e dá outras providências”, tem a seguinte redação:

“(...)

Art. 1º - O subsídio mensal dos Vereadores e da Presidência da Câmara Municipal de Penápolis para o ano de 2015 será reajustado em 6,59% (seis inteiros e cinquenta e nove centésimos por cento) pela aplicação do índice do IPCA (IBGE) acumulado nos últimos doze meses.

Art. 2º - O reajuste de que trata o art. 1º da presente Lei é concedido nos termos do inciso X do artigo 37, da Constituição Federal.

Art. 3º - As despesas decorrentes da presente Lei correrão por conta de dotação própria, consignada no orçamento.

Art. 4º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2015.

(...)”.

Ocorre que tais disposições violam a regra da legislatura e da inadmissibilidade da revisão geral anual a agentes políticos municipais, como veremos adiante.

2) DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

As Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.

De fato, a Lei n. 2.044, de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, autoriza o reajuste do subsídio mensal do Prefeito e do Vice-Prefeito em 6,59%, pela aplicação do índice do IPCA (IBGE) acumulado nos últimos doze meses (art. 1º), nos termos do art. 37, inciso X, da Constituição Federal (art. 2º).

Já a Lei n. 2.045, de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, autoriza o reajuste do subsídio mensal dos Vereadores em 6,59%, pela aplicação do índice do IPCA (IBGE) acumulado nos últimos doze meses (art. 1º), na forma do art. 37, inciso X, da Constituição Federal (art. 2º).

Os dispositivos legais mencionados são incompatíveis com os seguintes preceitos da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:

“Art. 111 - A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

(...)

Art. 115 - Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:

(...)

XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;

(...)

XV – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;

(...)

Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.

As leis combatidas ofendem o inciso XI do art. 115 da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, X, da Constituição Federal, e que deve ser analisado em conjunto ao art. 39, § 3º, da Carta Magna, pois, os agentes políticos não foram contemplados com o direito à revisão geral anual de sua remuneração que é adstrito aos servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo.

Não é ocioso ponderar que os agentes políticos não profissionais, titulares de mandatos eletivos temporários, não são detentores do direito à revisão geral anual, até porque, tal direito, é incompatível com a natureza do cargo.

Assim se inclina a doutrina a professar que:

“os direitos à irredutibilidade e a revisão geral anual são exclusiva e explicitamente consignados aos servidores públicos stricto sensu e aos agentes políticos investidos, estável ou vitaliciamente, em cargos isolados ou de carreira de natureza técnico-científica, não se estendendo aos agentes políticos. Em especial, aos municipais, por colidir com a regra da fixação dos subsídios na legislatura precedente em momento anterior às eleições” (Wallace Paiva Martins Júnior. Remuneração dos Agentes Públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 226, g.n.).

Ainda é impositiva a ponderação de que o art. 29, VI, da Constituição Federal, incorporado pela Constituição do Estado por obra de seu art. 144, é invocável para fins desta ação direta de inconstitucionalidade.

Com efeito, o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).

Daí decorre a possibilidade de contraste da lei local com o art. 144 da Constituição Estadual por sua remissão à Constituição Federal e a seu art. 29, VI.

A jurisprudência desse colendo Tribunal de Justiça assim enuncia:

“Ação direta de inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).

Note-se que o disposto nos arts. 111 e 115, XI, da Constituição Estadual, reproduz os arts. 37, caput, e inciso X da Constituição Federal.

O art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).

Os arts. 29, VI, e 37, caput, X, da Constituição Federal estabelecem que os agentes políticos municipais não têm direito à revisão geral anual (em obséquio às regras de anterioridade da legislatura e da inalterabilidade do subsídio durante esse período), como vem decidindo o Supremo Tribunal Federal (ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530; AgR-RE 411.156-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, 29-11-2011, v.u., DJe 19-12-2011; STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011; AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010; AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008; AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe 10-10-2008). Neste sentido:

“ 7. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 800.617/SP, de minha relatoria, decidiu-se que: a) o art. 37, inc. X, da Constituição da República não é aplicável aos Vereadores, porque exclusivo dos servidores públicos e; b) quanto à fixação de subsídio, os agentes políticos municipais dispõem de norma constitucional própria e expressa:

‘A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, assentou que ‘a remuneração do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal em cada legislatura para a subsequente. C.F., art. 29, V’ (RE 206.889, Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 13.6.1997). Assim, por exemplo:

‘A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente’ (ADI 3.491, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJ 23.3.2007, grifos nossos).

‘VEREADORES. REMUNERAÇÃO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 29, INCISO V. E da competência privativa da Câmara Municipal fixar, até o final da legislatura, para vigorar na subsequente, a remuneração dos vereadores. O sistema de remuneração deve constituir conteúdo da Lei Orgânica Municipal - porque se trata de assunto de sua competência -, a qual, porem, deve respeitar as prescrições estabelecidas no mandamento constitucional (inciso V do artigo 29), que e norma de eficácia plena e autoaplicável. Recurso extraordinário não conhecido’ (RE 122.521, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 6.12.1991).

‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO - VINCULAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS LOCAIS À REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS - INADMISSIBILIDADE - EXPRESSA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 37, XIII) - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Revela-se inconstitucional a vinculação dos subsídios devidos aos agentes políticos locais (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores) à remuneração estabelecida em favor dos servidores públicos municipais. Precedentes’ (RE 411.156-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, Dje 19.12.2011, grifos nossos).

Nada há a prover quanto às alegações do Recorrente.

8. Pelo exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (caput do art. 557 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)” (STF, RE 808.790-SP, Rel.  Min. Cármen Lúcia,
19-05-2014, DJe 27-05-2014).

Desse modo, patente a inconstitucionalidade das Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis, que permitem o reajuste dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, por violação à regra da legislatura e da inadmissibilidade da revisão geral anual a agentes políticos municipais.

3) PEDIDO LIMINAR.

Estão presentes os pressupostos para a concessão da liminar, determinando-se a suspensão dos das Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis.

A razoável fundamentação jurídica evidencia-se pelos motivos que lastreiam a propositura desta ação direta.

Quanto ao perigo da demora, evidencia-se pelo fato de que, a prevalecer, por ora, a presunção de constitucionalidade das normas glosadas nesta ação direta, atos materiais serão realizados no sentido de concretização de suas previsões normativas, gerando situações cuja reversão ao status quo ante, futuramente, será de considerável grau de dificuldade.

As situações consolidadas, muitas vezes, criam espaço para argumentação no sentido da improcedência da ação, ou mesmo afastamento de seus efeitos concretos, desprestigiando, em última análise, o próprio sistema de controle concentrado de constitucionalidade, bem como esvaziando a autoridade da Corte Constitucional, seja no plano federal, como no estadual.

De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.

Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos mais recentes do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).

Requer-se, destarte, a concessão da liminar, determinando-se a suspensão das Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis.

4) CONCLUSÃO e PEDIDO.

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade das Leis n. 2.044 e 2.045, ambas de 25 de fevereiro de 2015, do Município de Penápolis.

Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Penápolis, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que, aguarda-se deferimento.

São Paulo, 22 de junho de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/dcm

Protocolado nº 40.840/15

1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.

2. Oficie-se ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.

3. Cumpra-se.

São Paulo, 22 de junho de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/dcm