EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado n. 51.850/15

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis nº 14.707, de 08 de março de 2012 e nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo. Denominação de próprios públicos. Iniciativa parlamentar. Reserva da Administração. Separação de Poderes. Nome de pessoa viva. Violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade. 1. A denominação de bens, prédios, logradouros e vias do patrimônio público é ato privativo da gestão administrativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 2. Leis estaduais de iniciativa parlamentar que usurpam a reserva da Administração, com ofensa ao princípio da separação dos poderes (arts. 5º e 47, II e XIV, da Constituição do Estado). 3. Lei Estadual que autoriza ou atribuir nome de pessoa viva a próprios públicos não se afina aos princípios da moralidade e da impessoalidade (arts. 111 e 115, § 1º, da Constituição do Estado).

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda no art. 74, inciso VI, e no art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 51.850/15), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1° da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, bem como da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, pelos fundamentos expostos a seguir.

I. ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS

A Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, que “dispõe sobre a denominação de prédios, rodovias e repartições públicas estaduais”, do Estado de São Paulo, no que interessa, dispõe:

“Art. 1° - Poderão ser atribuídos nomes de personalidades nacionais ou estrangeiras a prédios, rodovias e repartições públicas estaduais, desde que:

I – a proposta seja acompanhada de:

(...)

b) documento que comprove ser o homenageado pessoa falecida ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade,

(...)”. (grifo nosso)

Por sua vez, foi editada a Lei Estadual nº 15.531, de 22 de julho de 2014, de São Paulo, de iniciativa parlamentar, que alterou a denominação de estabelecimento de ensino estadual, nos seguintes termos:

“Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014

Dá denominação ao estabelecimento de ensino que especifica

(...)

“Art. 1º - Passa a denominar-se “Professor Doutor Moacyr Miranda Pinto” a Escola Estadual Jardim Bela Vista, em Promissão.

Art. 2º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”

(...).

No entanto, a expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1° da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, bem como a Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, são inconstitucionais, conforme restará demonstrado.

II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade

A expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1° da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, do Estado de São Paulo, contraria os seguintes preceitos da Constituição Estadual:

“Art. 111 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência. (...)

Artigo 115 - Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:

(...)

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas da administração pública direta, indireta, fundações e órgãos controlados pelo Poder Público deverá ter caráter educacional, informativo e de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos e imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

(...)”

A Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, por sua vez, além de contrariar os arts. 111 e 115, § 1º, da Constituição Estadual, também ofende os seguintes dispositivos:

“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

§ 1º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.

§ 2º - O cidadão, investido na função de um dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.

(...)

Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

(...)

XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

(...)”

III - DA INCONSTITUCIONALIDADE

A – DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE

A expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1° da Lei nº 11.707, de 08 de março de 2012, do Estado de São Paulo, é inconstitucional por não se afinar aos princípios constitucionais da moralidade administrativa e da impessoalidade insculpidos nos arts. 111 e 115, § 1º, da Carta Paulista.

Ao autorizar que seja conferido a bens públicos o nome de pessoa viva, a lei potencialmente permite a promoção de imagem pessoal do homenageado perante a opinião pública, com potencial de aproveitamento político, estritamente pessoal, por parte do beneficiado, em decorrência dessa situação.

Nessa hipótese, aqui deduzida exemplificativamente, estará nitidamente caracterizada a situação de benefício pessoal do homenageado, cuja imagem terá sido, evidentemente, “alavancada” perante a opinião pública através da “propaganda” realizada pela homenagem, consistente na denominação do bem público.

Ora, utilizar a concessão de nomes a bens públicos não se afina à moralidade administrativa, bem como ao princípio da impessoalidade. A prática dos atos autorizados na lei, inevitavelmente, significará utilização da atividade administrativa e dos bens públicos para benefício dos homenageados.

A inconstitucionalidade, em situações análogas, já foi assentada na jurisprudência do Col. STF, como se infere dos julgados a seguir transcritos, aplicáveis à hipótese mutatis mutandis:

“(...)

O inciso V do art. 20 da CE veda ao Estado e aos Municípios atribuir nome de pessoa viva a avenida, praça, rua, logradouro, ponte, reservatório de água, viaduto, praça de esporte, biblioteca, hospital, maternidade, edifício público, auditórios, cidades e salas de aula. Não me parece inconstitucional. O preceito visa a impedir o culto e a promoção pessoal de pessoas vivas, tenham ou não passagem pela Administração. Cabe ressaltar, que Proibição similar é estipulada, no âmbito federal, pela Lei 6.454/1977. (ADI 307, voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 13-2-2008, Plenário, DJE de 1º-7-2009.)

(...)

Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. (...) O caput e o parágrafo 1º do art. 37 da CF impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. (RE 191.668, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 15-4-2008, Primeira Turma, DJE de 30-5-2008.)

(...)”.

Recorde-se, com MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (“Direito Administrativo”, 19. Ed., São Paulo: Atlas, 2006, p. 94), que “sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa”.

De outro lado, recorda CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (“Curso de Direito Administrativo”, 25. Ed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 114), ao tratar do princípio da impessoalidade, que “nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis.”

A respeito do tema, manifestou-se esse Colendo Órgão Especial:

“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 967 de 20 de setembro de 2002 de Caraguatatuba que altera a redação da lei Municipal nº 739/99 para permitir a denominação de vias, logradouros e de próprios municipais com nome de pessoa viva. Vicio formal de inconstitucionalidade, por desvio do Poder Legislativo. Violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade, permitindo a prática de atos com finalidade de promoção pessoal. Ofensa aos artigos 5°: 47, II e XIV; 111, 115 § 1º e 144 da Constituição Paulista. Inconstitucionalidade configurada. Ação procedente”. (ADI n. 0176537-94.2013.8.265.0000, Rel. Des. Péricles Piza, j. em 12/02/2014, v.u.)

B - DA USURPAÇÃO DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO E VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Indubitavelmente, os Estados possuem autonomia administrativa e legislativa para regulamentar acerca da denominação de seus bens públicos, posto que não há na Constituição em vigor reserva dessa matéria em favor de qualquer dos Poderes, donde se conclui que a iniciativa das leis que dela se ocupem só pode ser geral ou concorrente.

Contudo, afigura-se necessário distinguir as seguintes situações:

(a) a edição de regras que disponham genérica e abstratamente sobre a denominação de próprios públicos, caso em que a iniciativa é concorrente;

(b) o ato de atribuir nomes a próprios públicos, segundo as regras legais que disciplinam essa atividade, que é da competência privativa do Executivo.

No Estado, à Assembleia Legislativa incumbe as funções legislativas e ao Governador as executivas. Entre esses Poderes não existe subordinação administrativa ou política, mas simples entrosamento de funções e de atividades político-administrativas.

Em sua função normal e predominante sobre as outras, a Assembleia Legislativa elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua atribuição específica, bem diferente daquela outorgada ao Poder Executivo, que consiste na prática de atos concretos de administração. Ou seja, a Assembleia Legislativa edita normas gerais, enquanto que o Governador as aplica aos casos particulares ocorrentes.

Assim, no exercício de sua função normativa, a Assembleia Legislativa está habilitada a editar normas gerais, abstratas e coativas a serem observadas pelo Governador, para a denominação de bens públicos, vias e logradouros como, por exemplo: proibir que se atribua o nome de pessoa viva, determinar que nenhum nome poderá ser composto por mais de três palavras, exigir o uso de vocábulos da língua portuguesa, etc. (Cf. ADILSON DE ABREU DALLARI, “Boletim do Interior”, Secretaria do Interior do Governo do Estado de São Paulo, 2/103).

O ato de denominar os próprios públicos não se destina apenas a permitir a orientação da população, como essencialmente acontece no que diz respeito aos logradouros públicos, mas sim homenagear determinadas pessoas ou fatos históricos.

Definidas essas premissas básicas, entretanto, é imperativo o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo.

Lei que confere nome a bem integrante do patrimônio público estadual não encerra o conteúdo de norma abstrata ou teórica, instituída em caráter permanente e de generalidade.

Ou seja, a Assembleia não pode, em nosso regime constitucional, invadir a esfera da gestão administrativa, que cabe ao Poder Executivo, atribuindo, especificamente e de modo individualizado, a determinados próprios integrantes do Estado, denominação concreta.

As leis formais não se mostram regras jurídicas, mas simples atos administrativos do Poder Legislativo, que invadem a esfera de competência constitucional do Poder Executivo.

Na ordem constitucional vigente, que incorporou o postulado da separação de funções, a fim de limitar o poder estatal, na consagrada fórmula de Montesquieu, não existe a menor possibilidade de a Administração municipal ser exercida pela Assembleia, por meio de leis (Estado legal), pois a Constituição é clara ao atribuir ao Governador a competência privativa para exercer, com o auxílio dos Secretários do Estado, a direção superior da administração municipal (CE, art. 47, II) e praticar os atos de administração, nos limites de sua competência (CE, art. 47, XIV).

Bem por isso, aliás, ELIVAL DA SILVA RAMOS adverte que:

“(...)

Sob a vigência de Constituições que agasalham o princípio da separação de Poderes (...) não é lícito ao Parlamento editar, ao seu bel-prazer, leis de conteúdo concreto e individualizante. A regra é a de que as leis devem corresponder ao exercício da função legislativa. A edição de leis meramente formais, ou seja, ‘aquelas que, embora fluindo das fontes legiferantes normais, não apresentam os caracteres de generalidade e abstração, fixando, ao revés, uma regra dirigida, de forma direta, a uma ou várias pessoas ou a determinada circunstância’, apresenta caráter excepcional. Destarte, deve vir expressamente autorizada no Texto Constitucional, sob pena de inconstitucionalidade substancial. (“A Inconstitucionalidade das Leis - Vício e Sanção”, Saraiva, 1994, p. 194.)

(...)”

Nesse contexto, a aprovação de lei, de iniciativa parlamentar, que atribui nome a bem público - estabelecimento de ensino - só pode ser interpretada como atentatória ao postulado constitucional da independência e harmonia entre os poderes (CE, art. 5.º).

Ao examinar assunto correlato, no julgamento da Repr. n.º 1.117-SP, o insigne Ministro FRANCISCO REZEK consignou no seu respeitável voto que:

“(...)

No contexto dos debates que esta matéria provocou na origem, e que envolveram os três poderes do Estado, vez por outra afloram equívocos conceituais de certa monta, qual o entendimento da prerrogativa de dar nome à sede forense como atributo da propriedade imobiliária, ou a visão do Poder Executivo como titular do domínio dos bens públicos afetos a seus próprios serviços, tanto quanto aos da Legislatura e aos da Justiça.

Tudo isso posto de lado, porque desnecessário ao completo esquema da questão de inconstitucionalidade que aqui se discute, reponta claro o argumento do Presidente da Assembleia Legislativa de São Paulo: parece-lhe que a competência para dar nome a logradouros públicos, porque não disciplinada na lei fundamental, há de sê-lo em lei ordinária; e que entre aqueles não há por que distinguir os de uso especial da Justiça dos vinculados aos demais poderes, ou entregues ao uso comum do povo. Aquela primeira ideia se viu desenvolver com esmero pelos fundadores da federação norte-americana, e, dessa e de outras fontes, foi sabidamente assimilada pelo direito público brasileiro: tudo quanto a Carta não diz por si mesma, di-lo-á não o Governo, nem tampouco a Justiça, mas o Congresso, compositor, por excelência, da ordem jurídica que a lei fundamental encabeça, sem poder exaurir.

Essa regra eminente traz, porém, consigo, duas presunções tácitas, a ditar-lhe o exato contorno. A primeira é a de que esse espaço a ser preenchido pela produção congressional reclame substância normativa, vestida da abstração e da generalidade que lhe são próprias. A segunda, indissociável da precedente, é a de que o vasto domínio dos poderes implícitos do Congresso não pretenda estender-se sobre área reservada pela lei fundamental às prerrogativas do Executivo e do Judiciário, com todos os desdobramentos necessários a que se não lhes afronta a independência.

(...)”

Em suma, a concessão de denominação a determinado bem estadual é ato concreto de administração, estabelecimento de ensino, parte integrante do respectivo serviço, cujo único responsável é o Governador.

Não há como aceitar a interpretação que inclui no rol dos poderes implícitos da Assembleia a competência para editar leis formais, desvestidas dos atributos de generalidade e abstração, tampouco estender esses poderes sobre área de atuação exclusiva do Poder Executivo, a quem compete administrar os bens públicos e prestar os serviços públicos estaduais. O ato de atribuir nomes a prédios públicos é mero corolário do poder de administrar.

Bem a propósito, ao examinar leis de conteúdo semelhante, esse egrégio Tribunal de Justiça decidiu que:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 10.222/2012, 10.296/2012 E 10.367/2012, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE ATRIBUEM NOME A LOGRADOUROS E ESCOLA DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA AÇÃO PARA CONTROLE CONCENTRADO DE NORMA DE CARÁTER CONCRETO. AÇÃO ADEQUADA. POSSIBILIDADE DE SUBMISSÃO DE NORMAS SEM CARÁTER DE GENERALIDADE A CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ATOS EDITADOS SOB A FORMA DE LEI. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO PELO CONSTITUINTE ENTRE LEIS DOTADAS DE GENERALIDADE E AQUELOUTRAS, CONFIRMADAS SEM O ATRIBUTO DA GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. INADMISSIBILIDADE DA ISENÇÃO DE ATOS APROVADOS SOB A FORMA DE LEI DO CONTROLE ABSTRATO DE NORMAS. PRECEDENTES DA CORTE SUPREMA. PRELIMINAR AFASTADA.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Nº 10.222/2012, 10.296/2012 E 10.367/2012, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE ATRIBUEM NOME A LOGRADOUROS E ESCOLA DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. VÍCIO DE INICIATIVA. AFRONTA AO PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ATRIBUIÇÃO DE NOMES AOS BENS, PRÉDIOS, LOGRADOUROS E VIAS QUE É ATO DE ORGANIZAÇÃO DE SINALIZAÇÃO MUNICIPAL, DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, 47, II E XIV E 144 DA CARTA BANDEIRANTE. AÇÃO PROCEDENTE.” (ADI nº 2032984-81.2015.8.26.0000, Rel. Des. Xavier de Aquino, j. em 29/07/2015, v.u).

Em suma, a Assembleia Legislativa não pode arrogar a si a competência para autorizar a prática de atos concretos de administração. E a nomenclatura de próprios públicos - que constitui atividade relacionada ao serviço público municipal de educação - enquadra-se exatamente nessa hipótese, resultando, daí, a conclusão inafastável de que a lei em epígrafe é manifestamente incompatível com o princípio da separação dos poderes.

Estas são as razões para o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo, por afronta aos arts. 5º e 47, II e XIV, da Constituição Paulista.

IV) CONCLUSÃO E PEDIDO

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade expressão “ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade” constante na alínea “b” do inciso I do art. 1° da Lei nº 14.707, de 08 de março de 2012, bem como da Lei nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo.

Requer-se, ainda, que sejam requisitadas informações à Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e ao Senhor Governador do Estado de São Paulo, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que,

Aguarda-se deferimento.

São Paulo, 30 de setembro de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/mjap

Protocolado nº 51.850/15

Assunto: Inconstitucionalidade das Leis nº 14.707, de 08 de março de 2012, e nº 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de São Paulo

1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.

2. Oficie-se ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.

3. Cumpra-se.

São Paulo, 30 de setembro de 2015.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça