EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado nº 79.477/15

Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários). Revisão anual. Vinculação ao reajuste do funcionalismo público. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Inadmissível a vinculação dessa revisão à promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 3. Arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE; arts. 29, VI, e 37, X e XIII, CF.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 79.477/15), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face do art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e da expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro, pelos fundamentos expostos a seguir.

1) DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS.

O protocolado que instrui esta inicial de ação direta de inconstitucionalidade e, a cujas folhas reportar-se-á, foi instaurado de ofício por esta Procuradoria-Geral de Justiça, a fim de apurar a constitucionalidade da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, do Município de Viradouro (fls. 02/06).

A Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, do Município de Viradouro, que “Fixa os subsídios dos Secretários Municipais”, assim dispõe:

“(...)

Art. 1º - Esta lei fixa o subsídio dos Secretários Municipais.

Art. 2º - Os Secretários Municipais serão remunerados através de subsídio equivalente a R$ 7.500,00 (sete mil e quinhentos reais) mensais, sendo vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.

§ 1º Não estão compreendidos nas vedações de que trata o caput os valores que os Secretários Municipais terão direito a receber a título de 13º Salário e 1/3 (um terço) de férias.

Art. 3º - O subsídio dos Secretários Municipais serão reajustados através de revisão geral anual, a ser realizada na mesma data e sem distinção dos índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos do Município.

Art. 4º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

(...)” (grifo nosso) (sic)

Ademais, instruiu o presente protocolado cópia da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro, encaminhada pelo Presidente da Câmara Municipal, cujo teor é o seguinte:

“Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008

(...)

Art. 1º - O exercente de mandato eletivo no cargo de Prefeito Municipal perceberá o subsídio mensal de R$ 10.500,00 (dez mil e quinhentos reais).

Art. 2º - O Vice Prefeito Municipal perceberá o subsídio mensal de R$ 5.500,00 (cinco mil e quinhentos reais).

Art. 3º - Os subsídios não serão computados nem acumulados, sob qualquer fundamento, e são irredutíveis, permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal.

Art. 4º - As dotações destinadas ao pagamento dos subsídios deverão ser consignadas no orçamento em cada exercício.

Art. 5º - Ficam revogas as leis e atos anteriores dispondo sobre a fixação de subsídios ou remuneração de agentes políticos, e demais disposições em contrário.

(...)”. (grifo nosso) (sic)

A inconstitucionalidade do art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e da expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro, reside na previsão de que os subsídios dos Secretários Municipais serão anualmente reajustados, na mesma data e sem distinção dos índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais, e de que os subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito poderão ser reajustados anualmente.

Cumpre ressaltar que o art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, do Município de Viradouro, expressamente vincula a revisão de remuneração acima mencionada à promovida em favor dos servidores públicos municipais, com identidade de datas e índices. Já o art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, de Viradouro, dispõe que a revisão geral anual dos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito serão feitas em conformidade com o inciso X do art. 37 da Constituição Federal, isto é, “sempre na mesma data e sem distinção de índices”.

2) DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

O art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e a expressão “permitida a revisão geral anual, em conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro, contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.

Referidos dispositivos normativos autorizam o reajuste dos subsídios mensais dos Secretários Municipais, Prefeito e Vice Prefeito, por meio da revisão geral anual, na mesma data e sem distinção dos índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais.

Dessa forma, tais preceitos são incompatíveis com os seguintes dispositivos da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:

“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

(...)

Art. 115. Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:

(...)

XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;

(...)

XV – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;

(...)

Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição

(...)”.

Note-se que o disposto nos arts. 111 e 115, X e XV, da Constituição Estadual, reproduzem os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, da Constituição Federal.

De outra parte, o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).

Secretários Municipais, Prefeito e Vice-Prefeito são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política - os primeiros por nomeação para cargo em comissão e o Prefeito e Vice-Prefeito por eleição.

Bem por isso, os dispositivos legais mencionados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios do Prefeito, do Vice Prefeito e dos Secretários Municipais, e a vinculação a datas e índices adotados no reajuste da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade, pois contrastam com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.

Não autoriza o ordenamento constitucional vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários, e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.

Ademais, observa autorizada doutrina que “as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).

Esse regime constitucional sinaliza para a impossibilidade de vinculação, para o Prefeito, o Vice-Prefeito e Secretários Municipais, como no caso em análise, relativamente à revisão geral anual concedida ao funcionalismo público comum, nos termos do art. 37, X, da CF, e art. 115, XI, da Constituição Paulista.

Ademais, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais a dos servidores públicos municipais:

“(...)

CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).

(...)”

“Ação direta de inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).

“O Colendo Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos. (...)

‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores, porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos, em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art. 5º, LXXIII).

Em suma, como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501).

Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).

(...)”

Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI) - é restrito aos servidores públicos em geral.

A solução dada ao tema pelo dispositivo impugnado - adite-se - vulnera ainda a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).

Os agentes políticos são servidores profissionais, e a eles não se dirige a garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da Constituição Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art. 37, X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.

Desse modo, mostra-se indevida, por vicio de inconstitucionalidade, a previsão do art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, do Município de Viradouro, que implanta a revisão anual do subsídio dos Secretários Municipais, vinculando-a, ainda, à mesma data e sem distinção de índices a dos servidores públicos municipais, bem ainda a expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei Municipal nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, de Viradouro.

3. DOS PEDIDOS

a. DO PEDIDO LIMINAR

À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Viradouro apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se a atuação desconforme o ordenamento jurídico, criadora de lesão irreparável ou de difícil reparação, consistente no ilegítimo reajuste anual dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, assim como nos respectivos pagamentos indevidos, com a consequente oneração financeira do erário.

De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.

Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).

À luz deste perfil, requer-se a concessão de liminar para a suspensão parcial da eficácia, até o final e definitivo julgamento desta ação, do art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e da expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro.

b. DO PEDIDO PRINCIPAL

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei nº 3.077, de 02 de janeiro de 2013, e da expressão “permitida a revisão geral anual, de conformidade com o inciso X do Artigo 37 da Constituição Federal” constante do art. 3º da Lei nº 2.708, de 20 de agosto de 2008, do Município de Viradouro.

Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Viradouro, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que, aguarda-se deferimento.

São Paulo, 26 de janeiro de 2016.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/mjap

Protocolado nº 79.477/15

1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.

2. Oficie-se ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.

3. Cumpra-se.

São Paulo, 26 de janeiro de 2016.

Márcio Fernando Elias Rosa

Procurador-Geral de Justiça

aaamj/mjap