EXCELENTÍSSIMO
SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Protocolado
nº 102.107/15
Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Expressão “os agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais)” constante do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho de 2014, do Município de Pradópolis. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários). Revisão anual. Vinculação ao reajuste do funcionalismo público. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Inadmissível a vinculação dessa revisão à promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 3. Arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE; arts. 29, VI, e 37, X e XIII, CF.
O Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no
art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de
1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso
IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso
III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas
no incluso protocolado (PGJ nº 102.107/15), vem perante esse Egrégio Tribunal
de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em
face da expressão “os agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários
Municipais)” constante do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho de 2014, com
a redação que lhe foi dada pela Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, do
Município de Pradópolis, pelos fundamentos expostos a seguir.
1)
DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO.
O protocolado que instrui esta inicial de ação direta de inconstitucionalidade e, a cujas folhas reportar-se-á, foi instaurado por representação encaminhada a esta Procuradoria-Geral de Justiça, pelo advogado Dr. Clóvis Bronzati, a fim de apurar a constitucionalidade da Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, do Município de Pradópolis (fls. 02/95).
A Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, do Município de Pradópolis,
que “Dá nova redação ao art. 1º da Lei
Municipal nº 1.436, de 03 de junho de 2014, que especifica e dá outras
providências”, assim dispõe (fl. 18):
“Art. 1º - O art. 1º da Lei Municipal nº 1.436, de 03 de junho de 2014, passa a vigorar com a seguinte redação:
´Art. 1º - Fica concedida revisão salarial anual, no importe de 5,58% (cinco vírgula cinquenta e oito por cento), a todos as referências salariais dos servidores públicos municipais, para a recomposição das perdas inflacionárias, compreendendo os agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais), ativos (efetivos, estáveis, comissionados e contratados temporariamente), inativos, pensionistas e proventos de aposentadoria, nos termos do art. 37, inciso X, da Constituição Federal´.
Art. 2º - As despesas decorrentes com a execução da presente lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, consignadas no orçamento vigente, suplementadas, se necessário.
Art. 3º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, retroagindo seus efeitos a 1º de maio de 2014.
(...)” (grifo nosso) (sic)
A redação
original do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho de 2014, de Pradópolis,
previa a concessão da revisão salarial anual somente aos servidores públicos
municipais, dispondo:
“Art. 1º - Fica concedida revisão salarial anual, no importe de 5,58% (cinco virgula e oito por cento), a todas as referências salariais dos servidores públicos municipais, para a recomposição das perdas inflacionárias, compreendendo os ativos (efetivos, estáveis, comissionados e contratados temporariamente), inativos, pensionistas e proventos de aposentadoria, nos termos do art. 37, inciso X, da Constituição Federal.”.
A
inconstitucionalidade da expressão “os agentes políticos (Prefeito,
Vice-Prefeito e Secretários Municipais)” constante do art. 1º da Lei nº 1.436,
de 03 de junho de 2014, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 1.472, de 12
de junho de 2015, do Município de Pradópolis reside na previsão de que os
subsídios dos agentes políticos municipais possam ser anualmente reajustados,
bem como na de que tal revisão seja promovida nos termos do inciso X do art. 37
da Constituição Federal, isto é, “sempre na mesma data e sem distinção de
índices”.
Vale
mencionar, inclusive, que, em momento anterior, esta Procuradoria-Geral de
Justiça ajuizou ação direta de inconstitucionalidade (ADIN nº
0167999-27.2013.8.26.0000) a fim de impugnar dispositivos constantes da Lei nº 1.394,
de 01 de outubro de 2012; da Resolução nº 02, de 27 de dezembro de 2012; e da
Lei Complementar nº 227, de 10 de junho de 2013, do Município de Pradópolis, os
quais também dispunham acerca do reajuste dos subsídios de agentes políticos
municipais (fls. 20/30).
Referida
ação direta de inconstitucionalidade foi julgada procedente pelo colendo Órgão
Especial, reconhecendo-se a inconstitucionalidade do artigo 4º da Lei nº 1.394,
de 01 de outubro de 2012; do artigo 7º da Resolução n° 02, de 27 de dezembro de
2012; da expressão "agentes políticos do Município de Pradópolis (Poder
Executivo e Legislativo)" constante do “caput” do art. 1º; e da expressão
“subsídios de Prefeito, Vice-Prefeito e secretários municipais", constante
do parágrafo único do artigo 1º da Lei Complementar n° 227, de 10 de junho de
2013, do Município de Pradópolis.
O acórdão prolatado por este Egrégio Órgão Especial contém a seguinte ementa:
“EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei 1394/2012, Resolução 02/2012, LC 227/2013, do município de Pradópolis, que instituíram a equiparação dos subsídios dos agentes políticos municipais a remuneração dos servidores públicos, fazendo incidir em favor de todos a revisão geral anual. 1. Vedada por norma constitucional Estadual e Federal a equiparação instituída pela municipalidade, em flagrante afronta aos artigos arts. 111, 115, XI e XV, e 144, da Constituição Estadual, e 29, V e VI, e 37, XIII e X, da Carta Federal, impõe-se o reconhecimento da inconstitucionalidade suscitada. 2. Julgaram procedente a ação.”
Dessa forma, com a alteração promovida pela Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, no art. 1º da Lei Municipal nº 1.436, de 03 de junho de 2014, do Município de Pradópolis, novamente ficou concedida a revisão geral anual a agentes políticos municipais, com os mesmos vícios que motivaram a propositura da mencionada ação.
2)
DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE
A expressão “os
agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais)” constante
do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho de 2014, com a redação que lhe foi
dada pela Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, do Município de Pradópolis, contraria
frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a
produção normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da
Constituição Federal.
Referido
dispositivo autoriza o reajuste dos subsídios mensais dos Secretários Municipais,
do Prefeito e do Vice Prefeito, por meio da revisão geral anual, na mesma data
e sem distinção dos índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais.
Dessa forma, tais
preceitos são incompatíveis com os seguintes dispositivos da Constituição
Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem
distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á
sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em
cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público,
observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição (...)”.
Note-se que o disposto nos arts. 111 e 115, X e XV, da Constituição Estadual, reproduzem os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, da Constituição Federal.
De outra parte,
o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a
observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos
princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter
remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia
municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como
averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de
constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel.
Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min.
Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Secretários Municipais, Prefeito e Vice-Prefeito são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política - os primeiros por nomeação para cargo em comissão e o Prefeito e Vice-Prefeito por eleição.
Bem por isso, os dispositivos legais mencionados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios do Prefeito, do Vice Prefeito e dos Secretários Municipais, e a vinculação a datas e índices adotados no reajuste da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade, pois contrastam com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários, e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, observa autorizada doutrina que “as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Esse regime constitucional sinaliza para a impossibilidade de vinculação, para o Prefeito, o Vice-Prefeito e Secretários Municipais, como no caso em análise, relativamente à revisão geral anual concedida ao funcionalismo público comum, nos termos do art. 37, X, da CF, e art. 115, XI, da Constituição Paulista.
Ademais, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação
do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais a dos
servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n°
11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos
subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo
terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração
Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para
abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual
(ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º,
111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente,
assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de
Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente
receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a
revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da
Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des.
Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos. (...)
‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao
reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma
legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em
causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade
administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art.
5º, LXXIII).
Em suma, como
bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a
remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido
que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos
Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares,
sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501).
Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
(...)”
Não bastasse, a Constituição Estadual não
autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois
esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na
Constituição Estadual (art. 115, XI) - é restrito aos servidores públicos em
geral.
A solução dada ao tema pelo dispositivo impugnado - adite-se - vulnera ainda a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os
agentes políticos são servidores profissionais, e a eles não se dirige a
garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da
Constituição Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art.
37, X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores
públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da
República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal
de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Desse modo, mostra-se
indevida, por vicio de inconstitucionalidade, a expressão “os agentes políticos
(Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais)” constante do art. 1º da Lei
nº 1.436, de 03 de junho de 2014, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº
1.472, de 12 de junho de 2015, do Município de Pradópolis, que implanta a revisão
anual do subsídio dos agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito e
Secretários Municipais), vinculando-a, ainda, à mesma data e sem distinção de
índices a dos servidores públicos municipais, ao consagrar que será feita “nos
termos do art. 37, inciso X, da Constituição Federal.
3. DOS PEDIDOS
a.
DO PEDIDO LIMINAR
À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade
do direito alegado, soma-se a ele o periculum
in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Pradópolis
apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de
São Paulo é sinal, de per si, para
suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se a
atuação desconforme o ordenamento jurídico, criadora de lesão irreparável ou de
difícil reparação, consistente no ilegítimo reajuste anual dos subsídios do
Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, assim como nos
respectivos pagamentos indevidos, com a consequente oneração financeira do
erário.
De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.
Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
À luz deste perfil, requer-se a
concessão de liminar para a suspensão parcial da eficácia, até o final e
definitivo julgamento desta ação, da expressão “os agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e
Secretários Municipais)” constante do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho
de 2014, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 1.472, de 12 de junho de
2015, do Município de Pradópolis.
b. DO PEDIDO PRINCIPAL
Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da expressão “os agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais)” constante do art. 1º da Lei nº 1.436, de 03 de junho de 2014, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 1.472, de 12 de junho de 2015, do Município de Pradópolis.
Requer-se,
ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito
Municipal de Pradópolis, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do
Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente,
aguarda-se vista para fins de manifestação final.
Termos em
que, aguarda-se deferimento.
São Paulo, 03 de fevereiro de 2016.
Márcio
Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral
de Justiça
aaamj/mjap
Protocolado
nº 102.107/15
1.
Distribua-se
a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.
2.
Oficie-se
ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.
3.
Cumpra-se.
São Paulo, 03 de fevereiro de 2016.
Márcio
Fernando Elias Rosa
Procurador-Geral
de Justiça
aaamj/mjap