EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado n. 170.611/2015

Ementa:

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n. 11.227/2015 do Município de Sorocaba. Transporte privado de passageiros. Uso de aplicativos. Vedação. Invasão da esfera de competência legislativa da União. Ofensa aos princípios da livre iniciativa e livre concorrência. Inconstitucionalidade. 1. Lei municipal que, ao proibir prestação de serviço de transporte privado de passageiros, contratado por meio de aplicativos, acabou por invadir a esfera de competência legislativa privativa da União. 2. Restrição ao serviço de transporte privado de passageiros e, consequentemente, à disponibilização de aplicativos para tais serviços, que implica ofensa à livre iniciativa e concorrência, além de contrariar interesse dos consumidores. 3. Ofensa ao artigo 144 da CE/89 (artigos 1º, IV, 22, IX e 170, IX e V, da CF/88)

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993, em conformidade com o disposto nos arts. 125, § 2º, e 129, IV, da Constituição Federal, e nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da Lei n. 11.227, de 1º de dezembro de 2015, do Município de Sorocaba, que dispõe "sobre a proibição do uso de carros particulares cadastrados em aplicativos para o transporte remunerado individual de pessoas e dá outras providências”, pelos fundamentos a seguir expostos.

I. DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A Lei n. 11.227, de 1º de dezembro de 2015, do Município de Sorocaba, assim dispõe:

“Art. 1º. Fica proibido no âmbito do município de Sorocaba o transporte remunerado de pessoas em veículos particulares cadastrados por meio de aplicativos para locais pré-estabelecidos.

Art. 2°. Para efeitos desta Lei, fica também proibida a associação entre empresas administradoras desses aplicativos e estabelecimentos comerciais para o transporte remunerado de passageiros em veículos que não atendam as exigências da Decreto n° 21.522, de novembro 2014, bem como Decreto nº 14.329, de 28 de dezembro de 2004, que estabelecem normas para execução do serviço na cidade de Sorocaba.

Parágrafo único. No caso de alteração da legislação mencionada no caput deste artigo as mesmas serão aplicadas.

Art. 3°. Na hipótese de desrespeito a esta lei, fica o condutor e as empresas solidárias sujeitos à multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), apreensão de veículo e demais sanções cabíveis.

Art. 4°. As despesas com a execução desta lei correrão a conta das dotações próprias do Orçamento, suplementadas se necessário.

Art. 5°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

II. DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

A Lei Municipal n. 11.227/2015, de Sorocaba, fere frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.

Com efeito, referido ato normativo municipal é incompatível com os seguintes preceitos da Constituição Federal, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da CE/89:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(...)

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

(...)

Art. 21. Compete à União:

(...)

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

(...)

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitante.

(...)

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

(...)

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

(...)”

O ato normativo impugnado vedou qualquer espécie de transporte individual de passageiros por veículos particulares distintos do serviço de “taxi”. Ao assim proceder, acabou por invadir a competência privativa da união para legislar (artigo 22, IX da CF), bem como violou os princípios da livre iniciativa, livre concorrência e defesa do consumidor.

III. DA INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO

Em relação à competência para legislar acerca de transporte e mobilidade urbana, a Constituição Federal assim prevê:

“Art. 21. Compete à União:

(...)

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

(...)

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

(...)

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

(...)

A fim de regulamentar os citados dispositivos constitucionais foi editada a Lei Federal n. 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana:

“Art. 1º. A Política Nacional de Mobilidade Urbana é instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Constituição Federal, objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município.

Parágrafo único. A Política Nacional a que se refere o caput deve atender ao previsto no inciso VII do art. 2o e no § 2o do art. 40 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade).

Art. 2º. A Política Nacional de Mobilidade Urbana tem por objetivo contribuir para o acesso universal à cidade, o fomento e a concretização das condições que contribuam para a efetivação dos princípios, objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento urbano, por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana.

Art. 3º. O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

§ 1º. São modos de transporte urbano:

I - motorizados; e

II - não motorizados.

§ 2º. Os serviços de transporte urbano são classificados:

I - quanto ao objeto:

a) de passageiros;

b) de cargas;

II - quanto à característica do serviço:

a) coletivo;

b) individual;

III - quanto à natureza do serviço:

a) público;

b) privado.

(...)

Seção I

Das Definições

Art. 4º. Para os fins desta Lei, considera-se:

I - transporte urbano: conjunto dos modos e serviços de transporte público e privado utilizados para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades integrantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana;

II - mobilidade urbana: condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espaço urbano;

III - acessibilidade: facilidade disponibilizada às pessoas que possibilite a todos autonomia nos deslocamentos desejados, respeitando-se a legislação em vigor;

IV - modos de transporte motorizado: modalidades que se utilizam de veículos automotores;

V - modos de transporte não motorizado: modalidades que se utilizam do esforço humano ou tração animal;

VI - transporte público coletivo: serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público;

VII - transporte privado coletivo: serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda;

VIII - transporte público individual: serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas;

IX - transporte urbano de cargas: serviço de transporte de bens, animais ou mercadorias;

X - transporte motorizado privado: meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realização de viagens individualizadas por intermédio de veículos particulares;

XI - transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano: serviço de transporte público coletivo entre Municípios que tenham contiguidade nos seus perímetros urbanos;

XII - transporte público coletivo interestadual de caráter urbano: serviço de transporte público coletivo entre Municípios de diferentes Estados que mantenham contiguidade nos seus perímetros urbanos; e

XIII - transporte público coletivo internacional de caráter urbano: serviço de transporte coletivo entre Municípios localizados em regiões de fronteira cujas cidades são definidas como cidades gêmeas.

(...)

Art. 12. Os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas. (Redação dada pela Lei nº 12.865, de 2013)

Art. 12-A. O direito à exploração de serviços de táxi poderá ser outorgado a qualquer interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local.” (Incluído pela Lei nº 12.865, de 2013)

O legislador federal, a quem compete fixar as diretrizes da política nacional de transportes (artigo 22, IX, da CF), estabeleceu que o “Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município” (art. 3º).

Conceituou transporte urbano como o “conjunto dos modos e serviços de transporte público e privado utilizados para o deslocamento de pessoas e cargas nas cidades integrantes da Política Nacional de Mobilidade Urbana” (artigo 4º, inciso I).

Estabeleceu dois modelos de transporte urbano motorizado individual, a saber, o público e o privado (artigo 3º, § 1º), bem como diferenciou o “transporte público individual: serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas;” (artigo 4º, VIII), e o “transporte motorizado privado: meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realização de viagens individualizadas por intermédio de veículos particulares;” (artigo 4º, X).

Diferenciou, portanto, o serviço de transporte privado de passageiros do transporte público individual de passageiros (artigo 12-A), por meio do serviço de “táxi”.

Não por outra razão que a Lei Federal nº 12.468/11, em seu artigo 2º, define como “privativa dos profissionais taxistas a utilização de veículo automotor, próprio ou de terceiros, para o transporte público individual remunerado de passageiros, cuja capacidade será de, no máximo, 7 (sete) passageiros.” - grifo nosso.

Portanto, a Lei Federal nº 12.587/2012, ao estabelecer a política nacional de mobilidade urbana, claramente definiu o transporte privado de passageiros, como um dos modos de transporte aptos a garantir o deslocamento das pessoas no Município, claramente diferenciando esta modalidade do serviço de táxi (transporte público individual de passageiros).

A opção do legislador federal deve ser compreendida como uma tentativa de possibilitar novos meios aptos a garantir a melhoria da acessibilidade e mobilidade de cargas e pessoas no Município, em atenção ao disposto no artigo 182 da CF, ou seja, visando ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Ao assim dispor, o legislador federal impôs uma espécie de bloqueio legislativo ao legislador municipal, ao qual não se autoriza, nem mesmo a pretexto de legislar sobre assuntos de interesse local (artigo 30, I, da CF), proibir algum daqueles modos de transporte de passageiros contemplados na lei federal.

Cabe ao Município, portanto, apenas suplementar as diretrizes contidas na Lei Federal n. 12.587/12, nos termos dos artigos 30, I e II, da Constituição Federal.

A Lei n. 11.227/2015 do Município de Sorocaba, por sua vez, afastou-se daquelas diretrizes estabelecidas na lei federal, pois proibiu qualquer forma de transporte individual de passageiros distinto do serviço de “taxi”, colidindo, assim, diretamente com a opção do legislador federal.

Ao assim proceder, invadiu a esfera de competência legislativa da União, prevista no artigo 22, IX, da Constituição Federal, violando, portanto, o artigo 144 da CE/89.

Nem se alegue que a vedação ao transporte individual privado contida na Lei n. 16.279/2015 decorreria do disposto no artigo 12 da Lei Federal n. 12.587/2012, segundo o qual os “serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas”.

Isto porque tal dispositivo carreou ao Município a responsabilidade por organizar, disciplinar e fiscalizar estes serviços e, em relação ao transporte privado, permite que dentro do exercício do poder de polícia, fixe normas para que sejam observados requisitos mínimos de segurança, conforto e higiene, não havendo espaço para a proibição total do serviço.

No mesmo sentido, os artigos 107 e 135 do Código de Trânsito Brasileiro não podem ser interpretados como normas proibitivas do transporte privado de passageiros, sobretudo após a edição da Lei Federal n. 12.587/12, pois apenas reiteram a possibilidade de serem estabelecidas normas de segurança, higiene e conforto, com base no poder de polícia.

Tais dispositivos explicitam apenas que ao poder público, de forma proporcional e razoável, compete fixar normas de segurança, higiene e conforto para o exercício do transporte privado de passageiros, mas nunca proibi-los, indistintamente, como na espécie.

Neste contexto, vale realçar que o rápido desenvolvimento dos centros urbanos, com as suas consequências indesejáveis, dentre elas a dificuldade de locomoção, passam a exigir novas formas de enfrentamento da situação, dentre elas aquela elegida pelo legislador federal (transporte privado de passageiros), a fim de dar efetiva aplicabilidade ao artigo 182 da CF e ao artigo 180 da CE/89.

Portanto, a Lei n. 11.227/2015, do Município de Sorocaba, ao proibir o transporte privado de passageiros por meio de aplicativos, violou o artigo 144 da CE/89, pois invadiu a esfera de competência legislativa da União, prevista no artigo 22, IX, da CF/88.

IV- DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA, LIVRE CONCORRÊNCIA E DOS DIREITOS DO CONSUMIDOR

Acerca da livre iniciativa dispõe a Constituição Federal:

(...)

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

(...)

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;”

Consoante demonstrado, a Lei Federal nº 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, fixou a modalidade de transporte privado de passageiros, distinguindo-a do transporte público individual de passageiros.

A Lei Federal nº 12.468/2011, em seu artigo 2º, considerou privativo dos taxistas apenas o serviço de transporte público individual remunerado de passageiros.

Assim, a Lei Municipal nº 11.227/2015, ao proibir a prestação do serviço de transporte privado de passageiros por meio de aplicativos, bem como a associação de aplicativos e estabelecimentos comerciais para o transporte remunerado de pessoas, acabou por criar, de forma indevida, reserva de mercado em prol dos “taxistas”, ceifando a possibilidade do livre exercício de atividade privada por meio de motoristas profissionais.

Da mesma forma, a lei atacada acabou por coibir o livre exercício da atividade de empresas desenvolvedoras de aplicativos para serviços de transporte de passageiros.

A vedação à livre iniciativa acaba por fragilizar a livre concorrência, prejudicando, ao final, os próprios consumidores, que se verão obstados da possibilidade de escolha.

Estudo carreado aos autos pelo CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) apontou que:

“não há elementos econômicos que justifiquem a proibição de novos prestadores de serviços de transporte individual. Para além disso, elementos econômicos sugerem que, sob uma ótica concorrencial e do consumidor, a atuação de novos agentes tende a ser positiva.” (fls. 132)

Portanto, a Lei Municipal nº 11.227/2015, ao proibir a prestação de serviço de transporte privado de passageiros por meio de aplicativos, acabou por violar a livre iniciativa, a livre concorrência e o interesse dos consumidores.

V. PEDIDO LIMINAR

Demonstrada quantum satis a inconstitucionalidade dos dispositivos legais apontados, requer-se a concessão de medida liminar para suspensão de sua eficácia até o julgamento final da ação.

Em se tratando do controle normativo abstrato, uma vez verificada a cumulativa satisfação dos requisitos legais concernentes ao fumus boni iuris e ao periculum in mora, o poder geral de cautela autoriza a suspensão da eficácia dos preceitos legais tidos inconstitucionais.

Convergem para tanto a plausibilidade jurídica da tese exposta na inicial e o delineamento da situação do risco irreparável consistente na afronta ao pacto federativo e aos modos de transporte delineados pela União, a fim de garantir a mobilidade urbana, sem mencionar à ofensa à livre iniciativa e aos consumidores.

Posto isso, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia dos atos normativos impugnados, durante o trâmite da presente ação e até seu final julgamento.

VI. PEDIDO

Em face do exposto, requer-se o recebimento e processamento da presente ação, que deverá ser julgada procedente para declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 11.227, 1º de dezembro de 2015, de Sorocaba.

Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Sorocaba, bem como a citação do douto Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos impugnados, e, posteriormente, vista para fins de manifestação final.

São Paulo, 20 de abril de 2016.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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Protocolado n. 170.611/2015

1. Distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade.

2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.

São Paulo, 20 de abril de 2016.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

aaamj