EXCELENTÍSSIMO
SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO
Protocolado nº 079.677/15
Ementa:
1) Ação direta de inconstitucionalidade. Inconstitucionalidade do § 2° do art. 86, dos §§ 2º, 8º, 9º, 11, 12, 14 do art. 105, dos §§ 6º e 7° do art. 125 e das alterações no Mapa de Zoneamento Municipal 02 – MP2, todos da Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico Territorial do Município de Sorocaba e dá outras providências, decorrentes das emendas parlamentares aditivas e modificativas nºs 02, 24, 28, 29, 32, 33, 34, 49, 60, 68, 128, 171, 173, 174, 178, 204, 206, 216 e 220.
2) Abuso do poder de emendar. Emendas aditivas e modificativas de caráter casuístico que comprometem a estrutura orgânica do zoneamento e descaracterizam o projeto de lei original sobre parcelamento de solo urbano (art. 24, § 5º, da Constituição do Estado).
3) Ausência de planejamento
técnico na produção da lei de ordenamento
do uso e ocupação do solo. Violação dos arts. 180, I e V, 181 e 191, Constituição Estadual.
4) A lei
de ordenamento do uso e ocupação do solo tem como elemento formal obrigatório, para atribuição de
legitimidade substancial ao uso do poder, o planejamento técnico.
5)
Violação ao princípio da impessoalidade. Atividade legislativa teve por escopo beneficiar
determinados munícipes, proprietários e atividades religiosas plenamente
identificáveis. Tratamento diferenciado em detrimento do interesse público. Ausência
de justificativa razoável.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º e art. 129, inciso IV da Constituição Federal, e ainda art. 74, inciso VI e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, em face do § 2° do art. 86, dos §§ 2º, 8º, 9º, 11, 12, 14 do art. 105, dos §§ 6º e 7° do art. 125 e das alterações no Mapa de Zoneamento Municipal 02 – MP2, decorrentes das emendas parlamentares aditivas e modificativas nºs. 02, 24, 28, 29, 32, 33, 34, 49, 60, 68, 128, 171, 173, 174, 178, 204, 206, 216 e 220, todos da Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico Territorial do Município de Sorocaba e dá outras providências, pelos seguintes fundamentos:
1. DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS
O protocolado que instrui esta inicial de ação direta de inconstitucionalidade e, a cujas folhas reportar-se-á, foi instaurado a partir de representação apresentada pelo Promotor de Justiça de Sorocaba em razão de inúmeras reclamações de munícipes e associações daquela urbe (fls. 02/466).
O Projeto de Lei nº 178/2014, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico
Territorial do Município de Sorocaba e dá outras providências, sofreu diversas
alterações na Câmara Municipal, sobretudo modificação de áreas do Mapa de Zoneamento
Municipal (MP 02) e diversos abrandamentos das restrições urbanísticas,
operadas através de emendas parlamentares.
Por força da Emenda nº 02, foi modificado o Mapa MP 02 (Zoneamento Municipal Proposto), ficando incluídas e caracterizadas as Ruas Geraldo Lima e José Jorge Nardi de Souza como corredor de comércio e serviços 1 (CCS 1) (fls. 143).
Através da Emenda nº 24 (fls.148) foi acrescido o § 6° ao art. 125 do texto original do projeto da referida Lei:
“Art. 125. (...)
§ 6°- Fica permitida a
redução da área mínima dos lotes para 150 m2 na ZR3 e 250 m2 na ZR2, caso o
empreendedor opte pela ampliação da área destinada ao lazer de 12% para 20% da
gleba do loteamento área esta que deverá contemplar áreas verdes e o sistema de
lazer.”
Em decorrência da Emenda nº 28 (fls. 150) foi acrescido o § 10 ao art. 105 do projeto de lei original, que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ 8º – Os imóveis localizados na Rua Cipriano Tozzi – Jardim São Carlos, passam a ser classificados como Zona Residencial 2 – ZR2, conforme Mapa de Zoneamento Municipal MP 02.”
Através da Emenda nº 29 (fls. 151) foi acrescido o § 11 ao art. 105 do projeto de lei original, que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ 9º - O Bairro Chácaras
Primavera compreendido pelas Ruas Fernando A. Bueno; Juliano H. de Oliveira;
Francisco Henrique de Oliveira e Eugênio Ferreira Santos,
passa a ser classificado como Zona Residencial – ZR3, conforme Mapa de
Zoneamento Municipal MP 02.”
A Emenda nº 32 (fls. 152) alterou o Mapa de Zoneamento Municipal – MP 02, nos seguintes termos:
“Art. 146. (...)
Parágrafo único – A área descrita no croqui em anexo fica definida como Zona Residencial 3 – ZR3, as devidas alterações deverão ser realizadas no Mapa de Zoneamento Municipal MP 02.”
Através da Emenda nº 33 (fls. 154) foi alterado o Mapa de Zoneamento Municipal – MP 02, nos seguintes termos:
“Art. 105 (...)
§ 13 – Altera o zoneamento para Zona Residencial 3 – ZR3 de área as margens esquerda da Rod. Dr. Celso Charuri trecho compreendido entre a Rod. Senador José Ermínio de Moraes e Av. Três de Março e as devidas alterações deverão ser realizadas no Mapa de Zoneamento Municipal MP 02, de acordo com o croqui anexo.”
A Emenda n° 34 (fls. 157), por seu turno, acrescentou o § 12 ao texto do art. 105 do projeto de lei original que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ 10 – Todos imóveis localizados em ambos os lados da Rua Rita de Carvalho Monteiro – Retiro São João ficam classificadas como Zona Residencial 2 – ZR2, conforme Mapa de Zoneamento Municipal MP 02.”
A Emenda n° 49 (fls. 160) alterou o Mapa Zoneamento Municipal 2 –
MP2, da seguinte forma:
“Art. 105 (...)
§ ... – A área compreendida e limitada pela Rua Domingues Rodrigues, divisa do município, pelo Jardim Nilton Torres e pelo Rio Pirajibú na região do bairro do Cajuru, fica classificada como Zona Residencial 3- ZR3, devendo ser identificada no Mapa de Zoneamento Municipal MP02.”
Através da Emenda n° 60 (fls. 166) alterou-se o Mapa Zoneamento Municipal 2 – MP2, da seguinte forma:
“Transforma em ZCH – Zona de Chácara a área destacada no mapa anexo”.
A Emenda n° 68 (fls. 169) alterou a redação do § 4° do art. 105 do projeto de lei original que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 105 (...)
§ 2°. Ficam também permitidas as atividades e instalações de templos religiosos na ZC, ZPI, ZR1, ZR2, ZR3, ZR3-expandida, ZI1, ZI2, ZCH, ZCA e Área Rural, independentemente do número de lugares que acompanham a lotação desses templos.”
A Emenda n° 128 (fls. 180) acrescentou o § 2º ao art. 86 do projeto de lei original:
“Art. 86. (...)
§ 2° - Fica proibida a construção de ciclovias sobre o leito carroçável de veículos automotores e sobre passeio público de pedestres.”
A Emenda n° 171 (fls. 185) acrescentou o § 11 ao texto do art. 105 do projeto de lei original:
“Art. 105. (...)
§ 11 – A área compreendida e limitada pela divisa do loteamento Jd. Nilton Torres, divisa do município de Itu e pelo rio Pirajibu, na região do Bairro Cajuru, fica classificada como Zona Residencial 3- ZR3, conforme Mapa de Zoneamento Municipal MP 02.”
Por seu turno, as Emendas nºs. 173 e 174 (fls. 187/188) promoveram
alterações no Mapa MP 02- Zoneamento Municipal Proposto, nos seguintes termos,
respectivamente:
“Art. 146 (...)
§ - O Mapa MP 02 – Zoneamento Municipal Proposto, anexo integrante à Lei, deve estender o zoneamento de ZR2 para o perímetro delimitado e indicado no croqui anexo, convertendo a configuração de Zona de Chácaras para Zona Residencial 2.”
“Art. 146. (...)
§ - O Mapa MP 02 – Zoneamento Municipal Proposto, anexo integrante à Lei, deve incluir toda extensão da Rua Paulo Varchavtchik como Corredor de Comércio e Serviços 2- CCR2.”
A Emenda n° 178 (fls. 190) acrescentou um parágrafo ao art. 105 do projeto de lei original, que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 105 (...)
§ 12- A área compreendida e limitada pela Avenida Capitão bento Mascarenhas Jequitinhonha, Avenida Barão de Tatuí, Rua dos Contabilistas e Córrego Água Vermelha no Jardim Embaixador fica classificada como Zona Central – ZC conforme o Mapa de Zoneamento Municipal MP 02.”
Já a Emenda n° 204 (fls. 194) acrescentou o § 5° ao art. 125 do projeto de lei original, que foi, posteriormente, renumerado no texto final aprovado, nos seguintes termos:
“Art. 125. (...)
§ 7° O parcelamento e o reparcelamento nas Zonas de Chácaras Urbanas – ZCH definidos no §§ 3° e 4° deste artigo, não será aplicado na área compreendida pelo loteamento do Bairro Caputera, mantendo-se a área mínima de 1.000 m2 e testada mínima de 15,00 m.”
A Emenda n° 206 (fls. 197) acresceu o § 14 ao art. 105 do projeto de lei original, nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ 14. O loteamento denominado Quintais do Imperador II extensão compreendida entre o córrego fundo até a Rodovia Raposo Tavares, fica classificada como Zona Residencial 3 – ZR3, conforme Mapa de Zoneamento Municipal – Mapa 02.”
A Emenda n° 216 (fls. 202) altera o Mapa de Zoneamento – MP 02 nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ A área demarcada e descrita no croqui em anexo passa a ser classificada como Zona Residencial 2 – ZR2, devendo ser realizadas as devidas alterações no Mapa de Zoneamento Municipal – Mapa 02.”
A Emenda n° 220 (fls. 207) altera o Mapa de Zoneamento – MP 02 nos seguintes termos:
“Art. 105. (...)
§ A área demarcada e descrita no croqui em anexo passa a ser classificada como Zona Residencial 3 – ZR3, devendo ser realizadas as devidas alterações no Mapa de Zoneamento Municipal – Mapa 02.”
As alterações no mapa do zoneamento, os acréscimos e as modificações dos atos normativos impugnados ocorreram sem estudos técnicos e justificativas plausíveis. Na verdade, decorreram do acolhimento pelos parlamentares de pretensões de particulares não deferidas quando apresentadas durante as inúmeras audiências públicas realizadas pelo Poder Executivo.
As modificações produzidas pelas emendas tiveram por objetivo abrandar as restrições urbanísticas, quer incidindo diretamente no zoneamento, quer com a redução da metragem dos lotes em determinadas áreas, ou permitindo a instalação de templos religiosos em novas áreas.
As alterações decorrentes das emendas discriminadas padecem de incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo, como adiante será demonstrado.
2. DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE
O processo legislativo do referido diploma legal contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, a qual está subordinada a produção normativa municipal, nos termos dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal e do art. 144 da Constituição Paulista, verbis:
“Art. 144. Os
Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.
A lei local impugnada afronta os seguintes preceitos da Constituição Paulista, verbis:
“Art. 180. No
estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o
Estado e os Municípios assegurarão:
I
- o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do
bem-estar de seus habitantes;
(...)
V - a observância
das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida;
(...)
Art. 181. Lei municipal estabelecerá em conformidade com as
diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices
urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas
pertinentes.
(...)
Art. 191. O
Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da coletividade, a
preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente
natural, artificial e do trabalho, atendidas as
peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e
econômico.”
3. DO ABUSO DO DIREITO DE EMENDAR
O processo legislativo, compreendido o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto) realizados para a formação das leis, é objeto de minuciosa previsão na Constituição Federal, para que se constitua em meio garantidor da independência e harmonia dos Poderes.
O desrespeito às normas do processo legislativo, cujas linhas mestras estão traçadas na Constituição da República, conduz à inconstitucionalidade formal do ato produzido, que poderá sofrer o controle repressivo, difuso ou concentrado, por parte do Poder Judiciário.
A iniciativa, o ato que deflagra o processo legislativo, pode ser geral ou reservada (ou privativa).
A matéria de que trata a lei em análise – uso do solo urbano – é daquelas cuja iniciativa cabe ao Prefeito. Nesse aspecto, não há qualquer objeção, pois a Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico Territorial do Município de Sorocaba e dá outras providências, decorreu de projeto de iniciativa do Poder Executivo.
Ocorre, porém, que as mencionadas Emendas Aditivas e Modificativas descaracterizaram o projeto de lei apresentado pelo Executivo, sobretudo em relação ao zoneamento urbano e à ordenação urbanística proposta.
Sabe-se que, apresentado o projeto pelo Chefe do Poder
Executivo, está exaurida a sua atuação, abrindo-se caminho para a fase constitutiva
da lei, que se caracteriza pela discussão e votação públicas da matéria. Nessa
fase se sobressai o poder de emendar, prerrogativa inerente à função
legislativa do parlamentar, que não é absoluta, pois se encontra limitada às
restrições impostas, em numerus clausus, pela
Constituição Federal (art. 63, I e 166, § 3º, I e II).
Da interpretação das normas que regem o processo legislativo, pode-se afirmar que a limitação ao poder de emendar projetos de lei de iniciativa reservada do Poder Executivo existe no sentido de evitar: (a) aumento de despesa não prevista, inicialmente; ou então (b) a desfiguração da proposta inicial, seja pela inclusão de regra que com ela não guarde pertinência temática; seja, ainda, pela alteração extrema do texto originário, que rende ensejo a regulação praticamente e substancialmente distinta da proposta original.
O ordenamento jurídico brasileiro, como se sabe, dispõe que o governo municipal é de funções divididas. As funções administrativas foram conferidas ao Prefeito, enquanto que as funções legislativas são de competência da Câmara. Administrar significa aplicar a lei ao caso concreto. Assim, no exercício de suas funções, o Prefeito é obrigado a observar as normas gerais e abstratas editadas pela Câmara, em atenção ao princípio da legalidade, a que está pautada toda atuação administrativa, na forma do art. 111 da Carta Paulista.
Vistos esses aspectos, tem-se que, no caso em análise, as modificações implementadas pela Câmara de Vereadores , sobretudo no Mapa de Zoneamento (MP 02) do Projeto de Lei, realmente desfiguraram o projeto original rompendo com sua estrutura orgânica concebida após estudos, planejamento e debates com a comunidade.
As normas relativas ao Zoneamento
podem ser divididas naquelas que definem as zonas de uso com as diretrizes, os
critérios, os usos admissíveis, tolerados e vedados, taxas de ocupação,
capacidade de aproveitamento, gabaritos etc.; e, naquelas que individualizam as
zonas e especificam os usos concretamente para cada local, geralmente através
do mapa de zoneamento.
O poder de emendar, sobretudo em
relação à individualização das zonas na área do município, deve respeitar a
estrutura do zoneamento, sua forma sistêmica, consubstanciada na manifestação
concreta do planejamento urbanístico.
As modificações operadas pelas
emendas no mapa de zoneamento e nos dispositivos legais impugnados, desprovidas
de justificativa técnica, acabaram por desvirtuar e desconfigurar
o planejamento urbanístico trazido pelo projeto de lei que, em função da
realidade verificada após trabalhos de campo, planejamentos, estudos e
participação popular, traçou uma sistematização, senão
a ideal, pelo menos, a possível e mais adequada.
Importante, ainda, registrar e confrontar as modificações produzidas no Mapa de Zoneamento e nos atos normativos com o projeto original para ter a dimensão do casuísmo, da falta de justificativa técnica e da intenção em abrandar as restrições urbanísticas em detrimento do planejamento técnico e do interesse público que norteia a produção normativa relativa ao uso e ocupação do solo.
Confrontando os mapas que acompanharam as emendas com o mapa de zoneamento proposto pelo Projeto de Lei, pode-se concluir acerca da modificação estrutural, que, sem critério e estudo técnico, descaracterizou o zoneamento. A exemplificar a aludida ruptura da estrutura sistêmica do zoneamento pode-se, dentre tantas ocorrências, mencionar que:
a. permitiu-se a redução da área mínima dos lotes para 150 m2 na ZR3 e 250 m2 na ZR2, o que ensejará o adensamento populacional nas referidas zonas, sem que tenha havido prévio estudo técnico a respeito do impacto ambiental da alteração (Emenda n° 24);
b. permitiu
as atividades e instalações de templos religiosos também nas ZC, ZPI, ZR1, ZR2,
ZR3, ZR3- expandida, ZI1 e ZI2 (Emenda n° 68);
c. proibiu a construção de ciclovias sobre o leito carroçável de veículos automotores e sobre o passeio público de pedestres (Emenda nº 128);
d. converteu
a configuração de área de Zona de Chácaras para Zona Residencial 2 (Emenda n°
173);
e. converteu o zoneamento de diversas áreas para ZR3 (Emendas nn. 29, 32, 33, 171, 206 e 220).
Destarte, a Câmara Municipal acabou por interferir na esfera de competência do Executivo, acarretando, tal iniciativa, o desequilíbrio no delicado sistema de relacionamento entre os poderes municipais.
Com efeito, é irrecusável a competência da Câmara para emendar projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, mas há alguns limites que devem ser observados e que decorrem basicamente da necessidade de se preservar a convivência pacífica dos poderes políticos, entre os quais a impossibilidade de substituir, viciar ou descaracterizar por completo a estrutura normativa.
Em tema de ordenamento urbanístico, a competência legislativa incumbe ao Poder Executivo. Nessa seara, a Câmara não tem como impor suas preferências, podendo quando muito formular indicações e colaborar de forma criteriosa e técnica, mas não sujeitar aquela autoridade ao cumprimento de lei que está longe de atender ao interesse público, pois fruto de aspirações privadas.
Reconhecendo-se, assim, o abuso do poder de emendar e a conseqüente violação de preceitos contidos na Constituição do Estado de São Paulo (art. 24, § 5º), as substituições de zonas no mapa de zoneamento e as alterações e acréscimos dos atos normativos e anexos impugnados devem ser declarados inconstitucionais e extirpados do mundo jurídico.
4.
DA Violação Ao princípio do planejamento
Os dispositivos legais impugnados
desrespeitaram a necessidade de planejamento, princípio que deve ser observado
na edição de leis relacionadas ao uso do solo.
Nos termos dos art.180, II e 181 §
1º da Constituição Estadual, pode-se extrair que planejamento é indispensável
à validade e legitimidade constitucional da legislação relacionada ao uso do
solo.
Todo e qualquer regramento relativo ao uso e ocupação do solo,
seja ele geral ou individualizado (autorização para construção em determinado
imóvel, alteração do uso do solo para determinada via, área ou bairro, etc.)
deve levar em consideração a cidade em sua dimensão integral, dentro de um
sistema de ordenamento urbanístico, razão pela qual a exigência de planejamento
e estudos técnicos.
O art.182, caput, da CF
disciplina que “a política de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de
seus habitantes”.
O inciso VIII do art. 30 da Constituição Federal prevê, ainda, a
competência dos Municípios para “promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento, e da ocupação
do solo urbano”.
Em decorrência dos dispositivos acima apontados pode-se concluir
que: (a) a adequada política de ocupação e uso do solo é valor que conta com
assento constitucional (federal e estadual); (b) a política de ocupação e uso adequado do solo se faz mediante planejamento
e estabelecimento de diretrizes através de lei; (c) as diretrizes para o planejamento, ocupação e uso do solo devem constar
do respectivo plano diretor, cuja elaboração depende de avaliação concreta
das peculiaridades de cada Município; (d) a legislação específica sobre uso e ocupação do solo deve pautar-se
por adequado planejamento e participação popular.
A norma urbanística é, por sua natureza, uma disciplina, um modo,
um método de transformação da realidade, de superposição daquilo que será a
realidade do futuro àquilo que é a realidade atual.
Para que a norma urbanística tenha legitimidade e validade deve
decorrer de um planejamento que é um processo técnico instrumentalizado para
transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente
estabelecidos. Não pode decorrer da simples vontade do administrador, mas de
estudos técnicos que visem assegurar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear) e garantir o bem-
estar de seus habitantes.
O planejamento não é mais um processo discricionário e dependente
da mera vontade dos administradores. É uma previsão e exigência constitucional
(Art.48, IV, 182 CF e art.180, II da CE). Tornou imposição jurídica, mediante a
obrigação de elaborar planos, estudos quando se trate da elaboração normativa
relativa ao estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento
urbano.
O planejamento urbanístico não é um simples fenômeno técnico, mas
um verdadeiro processo de criação de normas jurídicas, que ocorre em duas
fases: uma preparatória, que se manifesta em planos gerais normativos, e outra
vinculante, que se realiza mediante planos de atuação concreta, de natureza
executiva.
Discorrendo a respeito do tema Joseff Woff consigna que o plano
urbanístico não constitui simples conjunto de relatórios, mapas e plantas
técnicas, configurando um acontecer unicamente técnico. Compenetrando-se da
realidade a ser transformada e das operações de transformação que
consubstanciam o processo de planejamento, sob pena de
ser mera abstração sem sentido, o plano urbanístico adquire, ele próprio, por
contaminação necessariamente dialética, as características de um procedimento
jurídico dinâmico, ao mesmo tempo normativo e ativo, no sentido de que os
anteprojetos elaborados por técnicos e especialistas adquirem a categoria de
diretrizes para a política do solo e sua edificação, ao mesmo temo que, em seus
desdobramentos, se manifesta como conjunto de atos e fundamentos para a
produção de atos de atuação urbanística concreta. (El Planeamiento Urbanístico del Território y lãs Normas que Garantizan su Efectividad,
conforme a
A propósito do tema, José Afonso da Silva chega a observar que:
“Muitos fatores
contribuem para dificultar a implantação desse processo, tais como carência de
meios técnicos de sustentação, de recursos financeiros e de recursos humanos,
bem assim certo temor do Prefeito e da Câmara de que o processo de planejamento
substitua sua capacidade de decisão política e de comando administrativo.” (Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª ed.
São Paulo: Malheiros, 1997, p. 83).
A ordenação do uso e ocupação do solo é um dos aspectos substanciais
do planejamento urbanístico. Preconiza uma estrutura orgânica para a cidade,
mediante aplicação de instrumentos legais como o do zoneamento e de outras
restrições urbanísticas que, como manifestação concreta do planejamento
urbanístico, tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos
edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população,
conformando-os ao princípio da função social.
Para que o zoneamento seja legítimo, há de ter objetivos públicos,
voltados para a realização da qualidade de vida dos habitantes da cidade e de
quem por ela circule.
O zoneamento, como atividade urbanística, busca a transformação e
orientação da realidade das cidades, dando uma sistematização senão a ideal,
pelo menos, a possível e mais adequada. Por esse motivo é que a delimitação
das zonas, sua localização e área com definição dos usos e restrições
urbanísticas, dependem de um estudo que deve levar em conta a situação
existente e os objetivos do poder público com respeito às características a dar
a cidade, segundo as possibilidades atuais e futuras do seu desenvolvimento,
tal como precisa ser com qualquer tipo de planejamento.
Como instrumento legal urbanístico, o zoneamento deve ser
estruturado, sistematizado, para que possa proporcionar o adequado e
sustentável crescimento da cidade tendo sempre em vista o bem-estar da
comunidade.
A sistemática constitucional - relativa à necessidade de
planejamento, diretrizes, e ordenação global da ocupação e uso do solo -
evidencia que o casuísmo, nessa matéria, não é em hipótese alguma admissível.
O ato normativo que altera sensivelmente as condições, limites e
possibilidades do uso do solo urbano sem realização de qualquer planejamento ou
estudo específico, viola diretamente a sistemática constitucional na matéria.
Não se admitem, nesse quadro, modificações individualizadas, pontuais, casuísticas e dissociadas da estrutura sistêmica da utilização de todo o solo urbano estampada no mapa de zoneamento e nas demais normas propostas pelo Projeto de Lei. Caso contrário, tornaria inócuo e sem qualquer validade todo o planejamento e estudos realizados pelo Poder Executivo, através da Secretaria Municipal de Planejamento Urbano, para fins de elaboração e aprovação da Lei do Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo Urbano, pois qualquer iniciativa parlamentar poderia redundar na completa alteração de tudo o quanto planejado e decidido até então.
José Afonso da Silva, ensina, quanto às hipóteses de alteração de zoneamento, que:
“(...) recomenda-se, nessas alterações, muito critério, a fim de que não se façam modificações bruscas entre o zoneamento existente e o que vai resultar da revisão. É preciso ter em mente que o zoneamento constitui condicionamento geral à propriedade, não indenizável, de tal maneira que uma simples liberação inconseqüente ou um agravamento menos pensado podem valorizar demasiadamente alguns imóveis, ao mesmo tempo que desvalorizam outros, sem propósito. É conveniente que o zoneamento resultante da revisão ou da alteração constitua uma progressão harmônica do zoneamento revisado ou alterado, para não causar impactos, que, por sua vez, geram resistências que dificultam sua implantação e execução. É prudente avançar devagar, mas com firmeza, energia e justiça” (Direito Urbanístico. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 251).
Acerca da importância do planejamento urbanístico que deve preceder a toda e qualquer legislação elaborada nesta matéria, discorre Toshio Mukai que:
“(...) a ocupação e o desenvolvimento
dos espaços habitáveis, sejam eles no campo ou na cidade, não podem ocorrer de
forma meramente acidental, sob as forças dos interesses privados e da
coletividade. Ao contrário, são necessários profundos estudos acerca da
natureza da ocupação, sua finalidade, avaliação da geografia local, da
capacidade de comportar essa utilização sem danos para o meio ambiente, de
forma a permitir boas condições de vida para as pessoas, permitindo o
desenvolvimento econômico-social, harmonizando os interesses particulares e os
da coletividade” (Temas atuais de direito
urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 29).
No caso em tela, pela análise do processo legislativo da Lei Municipal nº 11.022/14, verifica-se que não foram providenciados estudos técnicos ou qualquer planejamento abalizado para as alterações promovidas por força das emendas especificadas.
Importante repetir que as emendas foram apresentadas sem qualquer subsídio técnico que a justificassem, sem planejamento ou critério para a preservação da estrutura orgânica da proposição inicial.
As alterações e acréscimos normativos impugnados trazem inegável e direta interferência no zoneamento e no planejamento urbano do município comprometendo o crescimento organizado da cidade e a ocupação ordenada de seus espaços.
Deste modo, patente a inconstitucionalidade dos atos normativos oriundos do Legislativo Municipal que, sem qualquer estudo prévio consistente, e de forma casuísticas e pontuais, alteraram o Mapa de Zoneamento Urbano – MP 02, ferindo frontalmente o disposto nos artigos 180, caput e inciso II, e 181, caput e § 1º, ambos da Constituição Estadual, bem como, por força do artigo 144 da Constituição Estadual, os princípios constitucionais estabelecidos nos artigos 182, caput e §1º, e 30, inciso VIII, da Constituição Federal.
5. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE.
O
fundamento das normas urbanísticas há de ser sempre o de atender às
necessidades prioritárias da comunidade, por este motivo, não deverá nem poderá
ser político, isto é, visando à satisfação política dos membros do Legislativo.
As justificativas apresentadas para as edições das emendas já mencionadas, que provocaram as alterações e acréscimos normativos impugnados, conferindo destinação peculiar a determinados – e específicas áreas da cidade, privilegiando determinados moradores, ou as atividade religiosas (§ 4º do art. 105), acabou violando o princípio da impessoalidade, adotado expressamente no art. 111 caput da Constituição do Estado de São Paulo, bem como no art. 37, caput, da Constituição Federal, aplicável por força do art.144 da Carta Bandeirante.
É que a modificação teve por escopo beneficiar determinados munícipes (os proprietários dos imóveis alcançados pelas alterações, ou que neles exerçam atividades comerciais), que embora aqui não tenham sido identificados (até por que a investigação de fatos extrapola os limites do processo objetivo de controle de normas), são plenamente identificáveis.
Os dispositivos normativos impugnados violaram o princípio da impessoalidade, que não é senão manifestação típica do princípio da igualdade (Cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, "O conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade", p. 68). Olvidou-se o legislador que a lei não deve ser fonte de privilégios ou perseguições, mas instrumento regulador da vida social que necessita tratar equitativamente todos os cidadãos (Cf. Celso Antônio Bandeira de Mello, “Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade”, Malheiros, São Paulo, 1995, 3.ª ed., p. 10).
Em artigo sobre o princípio da igualdade, Fábio Konder Comparato anota que “a força desse princípio impõe-se não só ao aplicador da lei, na esfera administrativa ou judiciária, mas também ao próprio legislador. Em outras palavras, quando a Constituição consagra a igualdade, ela está proibindo implicitamente, quer a interpretação inigualitária das normas legais, quer a edição de leis que consagrem, de alguma forma, a desigualdade vedada. Ao lado, pois, de uma desigualdade perante a lei, pode haver uma desigualdade da própria lei, o que é muito mais grave.” (Cf. “Precisões sobre os conceitos de lei e de igualdade jurídica”, Editora Revista dos Tribunais, ano 87, v. 750, abril de 1998, pp. 11/19).
Esclarece o indigitado jurista que esse vício de inconstitucional desigualdade da própria lei pode ocorrer de duas formas. Haverá, de modo absoluto, uma infração ao princípio de igualdade, quando a lei for editada, explícita ou implicitamente, para regular um só caso individual. Diversamente, a desigualdade será relativa, quando a lei determinar, de modo arbitrário, a diferenciação ou a identificação de situações jurídicas, vale dizer, quando tratar desigualmente os iguais ou igualmente os desiguais (ob. e loc. cits.).
A propósito, recorda Celso Antônio Bandeira de Mello, que “a Administração tem que tratar todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis (...) O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia” (Curso de direito administrativo, 12ªed., 2ªtir., São Paulo, Malheiros, 2000, p.84).
Como salienta Hely Lopes Meirelles, tratando do zoneamento urbano, “normas edilícias devem evitar o quanto possível essas súbitas e freqüentes modificações de uso, que afetam instantaneamente a propriedade e as atividades particulares, gerando instabilidade no mercado imobiliário urbano e intranqüilidade na população citadina (...) O Município só deve impor ou alterar zoneamento quando essa medida for exigida pelo interesse público, com real vantagem para a cidade e seus habitantes” (Direito Municipal Brasileiro, cit., p.407).
Por
este motivo, as normas urbanísticas se prestam à satisfação política dos
membros do Legislativo, seu fundamento há de ser sempre o de atender às
necessidades prioritárias da comunidade.
Daí também advém o vício dos atos normativos impugnados.
6. DO PEDIDO LIMINAR
Estão
presentes, na hipótese examinada, os pressupostos do fumus bonis iuris e do periculum in mora, a justificar a
suspensão liminar da vigência e eficácia das alterações destacadas
anteriormente.
A
razoável fundamentação jurídica decorre dos motivos expostos, que indicam, de
forma clara, que as alterações promovidas, por meio das emendas parlamentares
apontadas nesta ação, na Lei que dispõe sobre o Plano Diretor de Sorocaba padecem
de inconstitucionalidade.
O
perigo da demora decorre especialmente da ideia de que, sem a imediata
suspensão da vigência e eficácia dos preceitos questionados, subsistirá a sua
aplicação, com um crescimento desordenado da cidade, com comprometimento ao
planejamento urbanístico, ao bem estar da população, à qualidade de vida e ao
desenvolvimento sustentável da comuna, que dificilmente poderão ser sanados, na
hipótese provável de procedência da ação direta.
Basta
lembrar que a ocupação do solo com base nas alterações de uso providas no mapa
de zoneamento, poderá levar a situações urbanisticamente não desejáveis que,
por sua vez, são passíveis de gerar conflitos e intranquilidade na comunidade
que já se manifestou contrária às emendas impugnadas.
A
ideia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a
apreciação da necessidade da concessão da liminar na ação direta de
inconstitucionalidade.
Note-se
que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, dificilmente será
possível restabelecer o status quo ante.
Assim,
a imediata suspensão da eficácia das normas impugnadas evitará a ocorrência de
maiores prejuízos, além dos que já eventualmente já se verificaram.
De
resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao
menos, a excepcional conveniência da medida.
No
contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa
da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem
condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à
suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j.
15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ
138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
Diante
do exposto, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia do § 2°, do art. 86, dos §§
2º, 8º, 9º, 11, 12, 14 do art. 105, dos §§ 6º e 7°, do art. 125 e das
alterações no Mapa de Zoneamento Municipal 02 – MP2, decorrentes das emendas
parlamentares aditivas e modificativas nºs. 02, 24,
28, 29, 32, 33, 34, 49, 60, 68, 128, 171, 173, 174, 178, 204, 206, 216 e 220,
todos da Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Físico Territorial do Município de Sorocaba e dá outras
providências.
7. DO PEDIDO
PRINCIPAL.
Por todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente Ação Declaratória, para que ao final seja julgada procedente, seja declarada a inconstitucionalidade do § 2°, do art. 86, dos §§ 2º, 8º, 9º, 11, 12, 14 do art. 105, dos §§ 6º e 7°, do art. 125 e das alterações no Mapa de Zoneamento Municipal 02 – MP2, decorrentes das emendas parlamentares aditivas e modificativas nn. 02, 24, 28, 29, 32, 33, 34, 49, 60, 68, 128, 171, 173, 174, 178, 204, 206, 216 e 220, todos da Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico Territorial do Município de Sorocaba e dá outras providências.
Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Sorocaba, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.
São Paulo, 24 de junho de 2016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca
Protocolado nº 079.677/15
Assunto: Inconstitucionalidade
do § 2°, do art. 86, dos §§ 2º, 8º, 9º, 11, 12, 14 do art. 105, dos §§ 6º e 7°,
do art. 125 e das alterações no Mapa de Zoneamento Municipal 02 – MP2,
decorrentes das emendas parlamentares aditivas e modificativas nn. 02, 24, 28, 29, 32, 33, 34, 49, 60, 68, 128, 171, 173,
174, 178, 204, 206, 216 e 220, todos da Lei Municipal nº 11.022, de 16 de dezembro
de 2.014, de Sorocaba, que Dispõe sobre a
revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Físico Territorial do Município de
Sorocaba e dá outras providências.
1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.
2. Comunique-se a propositura da ação ao interessado.
3. Cumpra-se.
São Paulo, 24 de junho de
2016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca