Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado nº 16722/2016
Ementa:
1. Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 2º da Lei nº 3232, de 22 de janeiro de 2016, e art. 2º da Lei nº 3234, de 22 de janeiro de 2016, ambas do Município de Itápolis.
2. A
revisão geral anual da remuneração dos agentes políticos municipais é direito
exclusivo dos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo.
3. Inadmissibilidade
da vinculação dessa revisão àquela promovida em favor dos servidores públicos
municipais, pela adoção de identidade de datas e índices.
4. Violação
à regra da legislatura, aplicável à fixação dos subsídios dos Prefeitos e
Vice-Prefeitos Municipais, consoante entendimento do E. STF.
5. Violação aos artigos 111, 115, XI e XV, e 144, da CE/89;
arts. 29, V, e 37, X e XIII, da CF/88.
O Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição
prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de
novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em
conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da
Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do
Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso
protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça,
promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, em face do art. 2º da Lei nº 3232, de 22 de janeiro de 2016, e art. 2º da Lei nº 3234,
de 22 de janeiro de 2016, ambas do Município de Itápolis, pelos fundamentos a seguir expostos:
1.
DO Ato Normativo Impugnado
O art. art. 2º da Lei nº 3232, de 22 de janeiro de 2016, do Município de Itápolis (fls. 07), que
“Dispõe sobre a revisão geral anual da
remuneração dos servidores e agentes políticos do Poder Executivo”,
estabelece:
“Art. 2º - A revisão geral anual e o reajuste salarial previstos nesta Lei também se aplicam ao Prefeito Municipal, Vice-Prefeito, e aos Secretários Municipais.”
O art. 2º da Lei nº 3234, de 22 de janeiro de
2016, do Município de Itápolis
(fls. 06), que “Dispõe sobre a revisão
geral anual de remuneração dos servidores e agentes políticos da Câmara
Municipal de Itápolis”, dispõe o seguinte:
“Art. 2° - A revisão geral anual, prevista nesta Lei, também se aplica aos vereadores e presidente da Câmara, no mesmo índice.”
Os atos normativos transcritos padecem de incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo, como adiante será demonstrado.
A inconstitucionalidade dos dispositivos acima transcritos reside na previsão de que os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, vereadores e presidente da Câmara serão anualmente revistos - na mesma data e com identidade de índices em relação à revisão geral anual promovida em favor dos servidores públicos efetivos.
Vejamos as razões pelas quais a inconstitucionalidade se evidencia no caso em exame.
2.
dO parâmetro da fiscalização abstrata de
constitucionalidade
Os atos normativos impugnados contrariam frontalmente a Constituição do
Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal
ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31, da Constituição Federal.
Os
dispositivos legais mencionados são incompatíveis com os seguintes preceitos da
Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do
serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição”.
Note-se que o disposto nos arts. 111, 115, XI e XV, da Constituição Estadual reproduzem os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, e 39, § 4º, da Constituição Federal.
De outra parte, o art. 144 da
Constituição Estadual - que determina a observância pelos Municípios, não só
dos princípios presentes no bojo da Carta Paulista, mas também dos princípios
constantes na Constituição Federal- consiste em “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a
disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições
constantes da Constituição Federal”, conforme averbou o E. Supremo Tribunal
Federal, ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade, perante
Tribunal de Justiça local, de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl
10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl
10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Logo,
possibilita a incorporação nas Constituições Estaduais de preceito como o
artigo 29, V e VI, da Constituição Federal que estabelece a regra da
legislatura na fixação dos subsídios dos agentes políticos.
Nesse
sentido, a fixação dos subsídios dos Prefeitos e Vice-Prefeitos municipais,
realizada por lei de iniciativa da Câmara Municipal, assim como a fixação dos
subsídios de vereadores pela edilidade, deve operar seus efeitos apenas na
legislatura subsequente, conforme precedentes do E. STF, in verbis:
“EMENTA: Prefeito. Subsídio. Art. 29, V, da Constituição Federal. Precedente da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 29, V, da Constituição Federal é auto-aplicável. 2. O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal até o final da legislatura para vigorar na subseqüente. 3. Recurso extraordinário desprovido.” (STF; 1ª Turma; Rel. Min. Menezes Direito; RE 204889/SP; D.J. 26/02/08). - g.n.
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE
NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para
legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O
Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face
da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do
art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente.” (STF; 1ª Turma;
Min. Rel. Carmen Lúcia; D.J. 23/03/2011) - g.n.
“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIO. AUMENTO, DE FORMA RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que a remuneração de Prefeito, de Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, em conformidade com o art. 29, V, da Constituição Federal. 2. Caso em que inobservado o art. 29, V, da Carta Magna, pois os vereadores majoraram, de forma retroativa, sua remuneração. 3. Agravo regimental desprovido.” (STF; 2ª Turma; RE 458413-AgR/RS; Min. Rel. Teori Zavaski; D.J. 06/08/2013). – g.n.
3.
DA VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO DO REAJUSTE DOS
SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR AGENTES POLÍTICOS À REVISÃO GERAL ANUAL ASSEGURADA AOS
SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, vereadores e presidente da Câmara são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política, por força de eleição.
Por este motivo, os dispositivos legais impugnados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos municipais, vinculando-a a datas e índices adotados na revisão da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade.
Violou-se o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional à vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, conforme observa autorizada doutrina, verbis:
“as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras
diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria
correspondessem a um percentual de outro e, consequentemente, que o aumento
concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos
em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do
Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de
fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII
do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma
vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o
vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva
Martins Junior. Remuneração dos agentes
públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Nesse sentido, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais a dos servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente” (STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530). - g.n.
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n°
11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos
subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo
terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração
Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para
abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual
(ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º,
111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente,
assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de
Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente
receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a
revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da
Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des.
Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo Supremo Tribunal Federal já
assentou ser inconstitucional dispositivo de lei estadual vinculando a
alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de
Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos. (...) ‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao
reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma
legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em causa
própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade
administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art.
5º, LXXIII). Em suma, como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de
Justiça, ‘Sendo que a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a
subsequente, não é tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque
‘Não faria sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos
subsídios dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os
parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501).
Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da
lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto
de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante
o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse
venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira
aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da
Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da
eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que
hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação
destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal
forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto
de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira,
pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário
Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
(...)”.
4.
DA
INEXISTÊNCIA DO DIREITO À REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR
PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES
Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois, esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI), é restrito aos servidores públicos em geral.
A solução dada ao tema pelos dispositivos impugnados - adite-se – vulnera, ainda, a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os agentes políticos não são servidores profissionais e a eles não se dirige a garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da Constituição Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art. 37, X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Assim, mostra-se indevida, por vício de inconstitucionalidade,
a implantação da revisão anual operada pelos dispositivos impugnados nesta ação
direta, eis que conforme já mencionado acima, há ofensa ao artigo 144 da Constituição Estadual, a qual consagra no âmbito dos Estados
os preceitos do artigo 29, V e VI, da Constituição
Federal, que prevê a regra da legislatura na fixação dos subsídios dos agentes
políticos, inadmitindo a alteração do subsídio para vigência no mesmo mandato.
5. Pedido liminar
Diante do exposto, evidencia-se a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, determinantes da concessão da liminar para a suspensão da eficácia do preceito impugnado nesta ação direta.
O fumus boni iuris está amplamente demonstrado na fundamentação da presente petição inicial, a revelar a indisfarçável inconstitucionalidade dos dispositivos ante apontados.
O periculum in mora reside no fato de que, mantida a eficácia do preceito legal questionado, despesas serão realizadas pelo Poder Público Municipal, as quais dificilmente serão revertidas aos cofres públicos, em função da alegação de boa-fé ou mesmo pelo caráter alimentar dos valores pagos.
À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para suspensão da
eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, do art do art. 2º da Lei nº 3232, de 22 de janeiro de 2016, e art. 2º da Lei nº
3234, de 22 de janeiro de 2016, ambas do Município de Itápolis.
6.
Pedido
Face ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente
ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade
do art. 2º da Lei nº
3232, de 22 de janeiro de 2016, e art. 2º da Lei nº 3234, de 22 de janeiro de
2016, ambas do Município de Itápolis.
Requer-se, ainda, que sejam requisitadas
informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Itápolis, bem como
citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos
impugnados, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação
final.
Termos em que, pede deferimento.
São
Paulo, 03 de maio de 2.016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
ms/sh
Protocolado
nº 16722/2016
1. Distribua-se
a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade do
art. 2º da Lei nº 3232, de 22 de janeiro de 2016, e art. 2º da Lei nº 3234, de
22 de janeiro de 2016, ambas do Município de Itápolis, junto ao Egrégio Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado,
informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 02 de maio de 2.016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
ms/sh