EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado nº 144.718/2016

Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Leis do município de Joanópolis. Revisão geral anual. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete, Secretários, Presidente da Câmara Municipal e Vereadores). Regra da legislatura. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Violação aos arts. 111, 115, XI e 144, CE; arts. 29, V e VI, e 37, “caput”, X, e 39, § 4º, da CF.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 144.718/2016), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face da Lei nº 1.624, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.625, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.632, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.633, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.666, de 21 de março de 2012 e Lei nº 1.667, de 21 de março de 2012, todas do Município de Joanópolis, pelos fundamentos expostos a seguir.

1) DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS.

O protocolado que instrui esta inicial de ação direta de inconstitucionalidade e, a cujas folhas reportar-se-á, foi instaurado por esta Procuradoria-Geral de Justiça a fim de apurar a constitucionalidade de leis do Município de Joanópolis, que dispõem sobre os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete, Secretários Municipais, Presidente da Câmara Municipal e Vereadores.

A Lei nº 1.624, de 30 de setembro de 2010, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis”, nos seguintes termos:

“Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 2,8919%.

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a partir de 1º de maio de 2010”.

A Lei nº 1.625, de 30 de setembro de 2010, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis”, com a seguinte redação:

“Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores e do Presidente da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 2,8919%.

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a partir de 1º de maio de 2010”.

Já no ano de 2011, a Lei nº 1.632, de 24 de fevereiro de 2011, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores e do Presidente da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis”, assim dispondo:

“Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores e do Presidente da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 7,49% (sete vírgula quarenta e nove por cento).

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2011”.

A Lei nº 1.633, de 24 de fevereiro de 2011, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis”, determinando que:

Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 7,49% (sete vírgula quarenta e nove por cento).

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2011.”

No ano de 2012, a Lei nº 1.666, de 21 de março de 2012, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis”, nos seguintes termos:

“Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete e Secretários da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 5,10% (cinco vírgula dez por cento).

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2012”.

Por fim, a Lei nº 1.667, de 21 de março de 2012, “altera, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores e do Presidente da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis”, com a seguinte redação:

“Art. 1º Ficam alterados, a título de revisão geral anual, os subsídios dos Vereadores e do Presidente da Câmara Municipal da Estância Turística de Joanópolis, acrescendo-se 5,10% (cinco vírgula dez por cento).

Art. 2º As despesas decorrentes da execução desta lei, correrão por conta de dotações próprias consignadas no orçamento vigente.

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, retroagindo seus efeitos a 1º de janeiro de 2012.”

A inconstitucionalidade das leis do Município de Joanópolis reside na previsão de que os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete, Secretários Municipais, Presidente da Câmara Municipal e Vereadores serão objeto de revisão geral anual.

2) DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

A Lei nº 1.624, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.625, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.632, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.633, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.666, de 21 de março de 2012 e Lei nº 1.667, de 21 de março de 2012, todas do Município de Joanópolis, contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.

Referidos atos normativos, que autorizam o reajuste dos subsídios mensais dos Secretários Municipais, Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete, Presidente da Câmara Municipal e Vereadores por meio da revisão geral anual, são incompatíveis com os seguintes dispositivos da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:

“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

(...)

Art. 115. Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:

(...)

XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;

(...)

Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição

(...)”.

O disposto nos arts. 111 e 115, XI da Constituição Estadual, reproduzem o art. 37, caput, e inciso X, da Constituição Federal.

O art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, possui a natureza de “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).

Neste contexto, não foram observados os seguintes preceitos da Constituição Federal:

“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...).

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:

(...)

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

(...)

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

(...)

§ 4º. O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI”.

Prefeito, Vice-Prefeito, Chefe de Gabinete, Secretários Municipais, Presidente da Câmara e Vereadores são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política – o Secretário e Chefe de Gabinete por nomeação para cargo em comissão e o Prefeito, Vice-Prefeito, Presidente da Câmara e Vereadores por eleição.

Ainda que se recuse a observância da regra da anterioridade da legislatura aos subsídios do Chefe do Poder Executivo local e seus auxiliares por interpretação literal do art. 29, V, da Constituição Federal, é absolutamente seguro que a revisão de seus subsídios deve observar o princípio da legalidade remuneratória e o regime jurídico de remuneração peculiar, eis que o direito à revisão geral anual é exclusivo dos servidores públicos.

Embora não estejam necessariamente atreladas revisão geral anual e irredutibilidade remuneratória, resulta do ordenamento jurídico positivo que tais direitos são circunscritos aos servidores públicos e agentes políticos vitalícios por ocuparem cargos profissionais, cujo regime jurídico é marcadamente distinto daqueles que transitoriamente são investidos em cargos públicos de natureza política.

A Constituição Federal não autoriza a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois, esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e Constituição Estadual (art. 115, XI) é restrito aos servidores públicos em geral.

Os atos normativos guerreados – ressalte-se - vulneram ainda a moralidade administrativa (art. 37, “caput”, Constituição Federal e 111 da Constituição Estadual).

Os agentes políticos não são servidores profissionais, e a eles não se dirige a garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 37, X, da Constituição Federal, é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.

Assim se inclina a doutrina a professar que:

“os direitos à irredutibilidade e a revisão geral anual são exclusiva e explicitamente consignados aos servidores públicos stricto sensu e aos agentes políticos investidos, estável ou vitaliciamente, em cargos isolados ou de carreira de natureza técnico-científica, não se estendendo aos agentes políticos. Em especial, aos municipais, por colidir com a regra da fixação dos subsídios na legislatura precedente em momento anterior às eleições” (Wallace Paiva Martins Júnior. Remuneração dos Agentes Públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 226, g.n.).

O art. 29, VI, da Constituição de 1988, edifica como decorrência do princípio da moralidade administrativa (art. 37, Carta Magna) as regras da anterioridade da legislatura para fixação dos subsídios dos Vereadores e de sua inalterabilidade durante esse período. A mesma regra se estende aos demais agentes políticos (Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários).

A revisão geral anual prevista no ato normativo impugnado ofende o art. 115, XI, da Constituição Estadual, que reproduz o artigo 37, X, da Constituição Federal, e que deve ser analisado em conjunto ao art. 39, § 4º, da Carta Magna.

Isto porque os agentes políticos não foram contemplados com o direito à revisão geral anual de sua remuneração, que é adstrito aos servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo.

Este é o entendimento pacífico no Colendo Supremo Tribunal Federal:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. REQUISITOS PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR. LEIS QUE CONCEDERAM REAJUSTE DE AGENTES POLÍTICOS NO CURSO DA MESMA LEGISLATURA. IMPOSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência desta Corte se orienta no sentido de que a própria ilegalidade do ato praticado configura lesividade ao erário, sendo legítima a interposição da ação popular. Precedentes. 2. O Supremo Tribunal Federal assentou que o art. 29, V, da Constituição Federal é autoaplicável, devendo o subsídio dos agentes políticos ser fixado até o final de uma legislatura para produzirem efeitos na seguinte. Precedentes. 3. Para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, no sentido de que o Decreto Legislativo nº 156/1996 e a Resolução nº 157/1996 implicaram reajuste da remuneração dos agravantes e produziram efeitos na mesma legislatura, seria imprescindível a análise das normas locais acima mencionadas, bem como o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, providências vedadas neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 745.203-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 23.06.15).

“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).

“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).

Ao apreciar Recurso Extraordinário interposto em face de ação direta de inconstitucionalidade similar, ajuizada por esta Procuradoria-Geral de Justiça, assim decidiu este Colendo Supremo Tribunal Federal:

“O recurso extraordinário não merece ser provido. Isso porque a decisão preferida pelo Tribunal de origem está alinhada com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que entende ser o art. 29, V, do Texto Constitucional autoaplicável, devendo o subsídio dos agentes políticos ser fixado até o final de uma legislatura para produzirem efeitos na seguinte. Confiram-se, a propósito, o seguinte precedente:

“Prefeito. Subsídio. Art. 29, V, da Constituição Federal. Precedente da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 29, V, da Constituição Federal é auto-aplicável. 2. O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal até o final da legislatura para vigorar na subseqüente. 3. Recurso extraordinário desprovido.” (RE 204.889-AgR, Rel. Min. Menezes Direito). Dessa orientação não divergiu o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao concluir que houve ofensa ao art. 29, VI, da Constituição, na medida em que “a regra da legislatura é incompatível com a revisão geral anual”.

No mesmo sentido, e sobre a mesma controvérsia, veja-se o RE 728.870, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia.

Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao recurso.” (RE 683133/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, J. 19/04/2016)

Portanto, a Lei nº 1.624, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.625, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.632, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.633, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.666, de 21 de março de 2012 e Lei nº 1.667, de 21 de março de 2012, todas do Município de Joanópolis, ao autorizarem a revisão geral anual dos subsídios dos agentes públicos municipais, violaram os artigos 111, 115, XI, da CE/89, bem como os artigos 29, V e VI, 37, “caput”, X e 39, § 4º, da CF/88, que devem ser observados, na forma do artigo 144 da CE/89.

3) DO PEDIDO

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da Lei nº 1.624, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.625, de 30 de setembro de 2010; Lei nº 1.632, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.633, de 24 de fevereiro de 2011; Lei nº 1.666, de 21 de março de 2012 e Lei nº 1.667, de 21 de março de 2012, todas do Município de Joanópolis.

Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Joanópolis, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que, aguarda-se deferimento.

São Paulo, 11 de janeiro de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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Protocolado nº 144.718/2016

Objeto: controle de constitucionalidade das Leis nº 1624, de 30 de setembro de 2010; 1625, de 30 de setembro de 2010; 1632, de 24 de fevereiro de 2011; 1633, de 24 de fevereiro de 2011; 1666, de 21 de março de 2012 e 1667, de 21 de março de 2012 do Município de Joanópolis

Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade proposta em face das Leis nº 1624, de 30 de setembro de 2010; 1625, de 30 de setembro de 2010; 1632, de 24 de fevereiro de 2011; 1633, de 24 de fevereiro de 2011; 1666, de 21 de março de 2012 e 1667, de 21 de março de 2012 do Município de Joanópolis.

São Paulo, 11 de janeiro de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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