EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR
PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado nº
33.745/2016
Ementa:
1. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de 2015, e Decretos n° 6.397, de 12 de novembro de 2013; n° 6.433, de 26 de dezembro de 2013; n° 6.572, de 06 de agosto de 2014; n° 6.573, de 06 de agosto de 2014; e n° 6.665, de 26 de novembro de 2014, todos do Município de Catanduva. Art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva.
2.
Ausência de participação popular
e de planejamento técnico na produção das leis mencionadas. Inconstitucionalidade
por violação dos arts. 180, I, II e V, 181 e 191, da Constituição Estadual.
3.
A adoção de normas municipais alheadas ao
plano diretor configura indevido fracionamento, permitindo soluções tópicas,
isoladas e pontuais, desvinculadas do planejamento urbano integral, vulnerando
sua compatibilidade com o plano diretor e sua integralidade, e sua conformidade
com as normas urbanísticas (arts. 180, V, e 181, § 1º, CE/89).
O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º e art. 129, inciso IV, da Constituição Federal, e ainda art. 74, inciso VI e art. 90, inciso III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face das Leis Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de 2015, e Decretos n° 6397, de 12 de novembro de 2.013; n° 6.433, de 26 de dezembro de 2.013; n° 6.572, de 06 de agosto de 2.014; n° 6.573, de 06 de agosto de 2.014; e n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, bem como em face do art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva, pelos seguintes fundamentos:
1. DOS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS
O protocolado que instrui esta inicial de ação direta de inconstitucionalidade e, a cujas folhas reportar-se-á, foi instaurado a partir de representação do Sr. Valmir Laudelino Zanzeri, tendo como alvos leis municipais que alteraram o ordenamento do uso e ocupação do solo urbano sem a observância dos preceitos constitucionais incidentes sobre a matéria (fls. 02/03).
Nesse contexto normativo, encontra-se a Lei Complementar nº 652, de 19 de abril de 2013, do Município de Catanduva, que tem a seguinte redação:
“Art. 1º Fica
incluída na Macrozona de Aproveitamento Urbano, descrita na Lei Complementar n°
0355, de 26 de dezembro de 2.006, e nas suas tabelas e mapas, o trecho
compreendido entre a Av. Orlando Zancaner, Rua Olinda e Rua Pirangi.
Art. 2° O
novo setor acima descrito e incorporado na Macrozona de Aproveitamento Urbano,
passa desde então a receber as mesmas permissões e proibições estabelecidas
para a Macrozona de Aproveitamento Urbano, através da Lei Complementar n° 0355,
de 26 de dezembro de 2.006, e suas alterações.
Art. 3° Esta
Lei Complementar entrará em vigor na data de sua publicação, ficando revogadas
as disposições em contrário.”
Por
sua vez, a Lei Complementar nº 653, de 19 de abril de 2013, do Município de Catanduva,
que “Dispõe sobre a inclusão do
trecho compreendido da Rua Descalvado entre a Rua Joá e Av. Engenheiro José
Nelson Machado; e Rua Joá entre a Rua Descalvado e Rua Cuiabá, na Macrozona de
aproveitamento urbano, descrita na Lei Complementar nº 0355, de 26 de dezembro
de 2006, e dá outras providências”,
tem a seguinte redação:
“(...)
Art. 1° Fica
incluída na Macrozona de Aproveitamento Urbano, descrita na Lei Complementar n°
0355, de 26 de dezembro de 2.006, e nas tabelas e mapas, o trecho compreendido
da Rua Descalvado entre a Rua Joá e a Av. Eng. José Nelson Machado; e Rua Joá
entre a Rua Descalvado e Rua Cuiabá.
Art. 2° O
novo setor acima descrito e incorporado na Macrozona de Aproveitamento Urbano,
fica permitido a Prestação de Serviços "51", conforme Tabela 1, de
classificação de serviços segundo as categorias de uso, da Lei Complementar n°
0355, de 26 de dezembro de 2.006.
Art. 3° A
presente Lei Complementar entrará em vigor na data de sua publicação, revogando
as disposições em contrário. (...)”
Já a
Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva, que
“Institui no Município o “Programa
Especial Minha Casa, Minha Vida”, os Programas do CDHU e todos os outros
programas de incentivo à habitação popular, e dá outras providências.”, tem a
seguinte redação:
“(...)
Art. 1º Fica
instituído no Município de Catanduva o "Programa Especial Minha Casa Minha
Vida" de apoio à habitação popular, vinculado ao "Programa Minha Casa
Minha Vida", os programas do CDHU e todos os outros programas de incentivo
à habitação popular, com o objetivo de conceder incentivos definidos nesta Lei
Complementar a pessoas físicas ou jurídicas, que promoverem ou patrocinarem a
construção de habitações, exclusivamente destinados para a faixa de renda
familiar de 0 a 3 salários mínimos ou Programas Habitacionais Próprios ou de
Interesse Social destinado a famílias, classes ou população de baixa renda do
Município.
Art. 2° Fica
criada a Comissão Especial de Incentivo à Habitação Popular - CEIHab",
composta por representantes da Secretaria Municipal de Planejamento, Secretaria
Municipal de Obras e serviços, Secretaria Municipal de Finanças. Secretaria
Municipal de Assistência Social e Superintendência de Água e Esgoto de
Catanduva (SAEC), sendo esses devidamente nomeados pelo Prefeito Municipal
através de Decreto.
Art. 3º
Compete à Comissão Especial de Incentivo à Habitação Popular – CEIHab, as
seguintes atribuições:
I - analisar
e priorizar a tramitação dos projetos habitacionais apresentados para fins de
atender ao "Programa Especial Minha Casa. Minha Vida" e Programas do
CDHU, de apoio à habitação popular, exclusivamente destinados para a faixa de
renda familiar de 0 a 3 salários mínimos ou Programas Habitacionais Próprios ou
de Interesse Social.
II - propor
as medidas para a adequação de todas as normas e disposições legais que tratam
do assunto, no âmbito municipal;
III – Aprovar
a expedição de instruções normativas.
§ 1° A
Comissão Especial de Incentivo à Habitação Popular - CEIHab poderá solicitar,
de qualquer órgão ou entidade municipal, materiais e informações necessárias à
realização de suas tarefas.
§ 2º
Consideram-se projetos habitacionais os relativos à construção de núcleos
habitacionais.
Art. 4° O
apoio do Município por meio do "Programa Especial Minha Casa. Minha
Vida", Programas do COHU e todos os outros programas de incentivo 'à
habitação popular poderá, através de execuções próprias ou de suas empresas e
autarquias:
I - executar,
parte da infra-estrutura necessária a implantação dos núcleos habitacionais;
II -
implementar, através dos órgãos municipais competentes, o regime de aprovação
prioritária e simplificada dos projetos de parcelamento do solo e dos projetos
de construção abrangidos pelo "Programa Especial Minha Casa, Minha
Vida" e Programas do CDHU e todos os outros programas de incentivo a à
habitação popular, inclusive de modo concomitante quando os dois projetos forem
necessários à implantação dos empreendimentos, podendo acompanhar e assessorara
aprovação em outras esferas de governos;
III -incluir,
a critério da CEIHab, áreas com projetos de parcelamento do solo que atendam
aos interesses e objetivos do programa como "Loteamento de Interesse
Social do Programa Minha Casa. Minha Vida", Programas do CDHU e todos os
outros programas de incentivo para famílias de baixa renda do município.
Art. 5° Em
conformidade com o previsto no inciso 11 do 1° do artigo 3° da Lei Federal n°.
11.977, de 07 de julho de 2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida, Programas do CDHU, os empreendimentos analisados, aprovados e
considerados pela Comissão Especial de Incentivo à Habitação Popular - CEIHab
como enquadrados no "Programa Especial Minha Casa, Minha Vida" ,
Programas do CDHU e todos os outros programas de incentivo à habitação popular,
e destinados à produção de unidades habitacionais de interesse social pelo
Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV do Governo Federal, através da Caixa
Econômica Federal e que após apreciação do Poder Legislativo, receberão os
seguintes incentivos:
a) Isenção
tributária relativa à incidência dos seguintes tributos:
I - Imposto
sobre Transmissão de Bens Imóveis por Ato Oneroso "inter vivos"
(ITBI), especificamente e exclusivamente, sobre primeira transmissão de imóveis
que vierem a integrar o Programa;
II - Imposto
sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), durante a fase de
construção e até a concessão do "Habite-se" e entrega das unidades
habitacionais aos adquirentes ou beneficiários cadastrados e selecionados pela
Municipalidade, na forma prevista do artigo 9° desta Lei Complementar;
III - Imposto
Sobre Prestação de Serviços (ISSQN) incidentes sobre serviços de projeto e
execução das obras de construção dos empreendimentos vinculados ao Programas;
b) Isenção do
pagamento das taxas, protocolos e emolumentos relativos à:
I - Aprovação
do projeto do loteamento;
II - Expedição
do alvará do loteamento;
III -
Aprovação do projeto de construção das unidades habitacionais;
IV -
Expedição do alvará de construção;
V - Expedição
do "habite-se" e da certidão de construção das unidades
habitacionais, bem como aprovação de projetos no SAEC e nos Departamentos
Municipais competentes, específica e exclusivamente, sobre os empreendimentos
que vierem a integrar o Programas.
§ 1° A
CEIAHab poderá re-analisar projetos de loteamentos já aprovados e ainda não
registrados que enquadrem-se no "Programa Especial Minha Casa Minha Vida -
Catanduva", Programas do CDHU e todos os outros programas de incentivo à
habitação popular, encaminhando os mesmos para apreciação junto ao Poder
Legislativo.
§ 2° Os
dispositivos desta Lei Complementar aplicam-se também aos loteamentos
re-analisados nos termos do "caput" deste artigo.
§ 3º Caberá à
CEIHab, analisando especificamente o empreendimento a ser implantado no
município, definir quais apoios, isenções e incentivos serão àquele,
respeitando as características do empreendimento, bem como a faixa de rendas a
que se destina, encaminhando os mesmos para apreciação junto ao Poder
Legislativo.
§ 4° Nos
projetos de parcelamento do solo dos loteamentos em que serão implantados os
conjuntos habitacionais, enquadrados pela CEIHab no "Programa Especial
Minha Casa, Minha Vida", os lotes poderão ter área mínima de 160,00m2 e
frente mínima de 8,00 metros; as quadras poderão ter comprimento máximo de
200,00 metros e largura máxima de 100,00 metros; e a largura mínima das vias
secundárias (tráfego local) poderá ser de 12,00 metros, sendo 8,00 metros de
leito carroçável e largura de calçada de 2,00 metros;
§ 5º Nos
projetos de parcelamento do solo dos loteamentos em que serão implantados os
conjuntos habitacionais, enquadrados pela Comissão citada acima no
"Programa Especial Minha Casa, Minha Vida", fica liberada a exigência
da doação das áreas de habitação de interesse social, exclusivamente para que
as mesmas sejam usadas para ampliar o número de moradias a serem construídas.
§ 6° Na
aprovação definitiva dos loteamentos em que serão implantados os conjuntos
habitacionais, enquadrados pela Comissão citada acima no "Programa
Especial Minha Casa, Minha Vida", o loteador fica isento da apresentação
da caução como garantia da execução das obras de infraestrutura do loteamento.
Art. 6° A
Secretaria Municipal de Obras e Serviços constatará o início da obra e
realizará vistorias periódicas para verificar o seu andamento, na conformidade
do projeto aprovado, bem como a Comissão Especial de Incentivo à Habitação
Popular - CEIHab, verificará os benefícios nos termos desta Lei Complementar.
Parágrafo
único. Constatada a paralisação da obra ou sua desconformidade com o projeto
aprovado, ou inadimplemento junto ao Agente Financeiro Responsável, o Alvará
deverá ser cancelado, cientificando-se a Secretaria Municipal de Finanças e a
Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos para a cobrança da importância
equivalente aos benefícios, exercício a exercício, atualizada monetariamente e
acrescida de juros de mora, desde as datas originariamente assinaladas para
pagamento integral dos tributos.
Art. 7°
"O Programa Especial Minha Casa Minha Vida - Catanduva", de incentivo
à habitação popular, destina-se a beneficiar núcleos familiares com renda
mensal de 0 a 3 salários mínimos.
Art. 8º O
núcleo familiar que se enquadrar na faixa salarial disposta no artigo anterior,
para se beneficiar do "Programa Especial Minha Casa, Minha Vida -
Catanduva", Programas do CDHU e todos os outros programas de incentivo à
habitação popular, deverá estar devidamente inscrito no Cadastro Municipal
Habitacional.
§ 1° O núcleo
familiar que se enquadrar na faixa salarial disposta entre 0 e 3 salários mínimos,
além de inscrever-se no Cadastro Municipal Habitacional, deverá, obrigatoriamente,
estar inscrita na CAD-Único, do Governo Federal.
§ 2º O
Município, através dos competentes Departamentos, divulgará, oportunamente, o
momento e a forma de inscrição e atualização do Cadastro Municipal
Habitacional, momento este em que estará sendo realizada a inserção no
CAD-Único do Governo Federal, viabilizando a participação da população no
"Programa Especial Minha Casa, Minha Vida - Catanduva" e Programas do
CDHU e todos os outros programas de incentivo à habitação popular.
Art. 9° Além
de se respeitar exigências e impedimentos oportunamente normatizados pelos
agentes Gestor (Ministério das Cidades) e Executor (Agentes Financeiros) do
Programa Minha Casa Minha Vida e Programas do CDHU e todos os outros programas
de incentivo à habitação popular, o cadastramento municipal das famílias que
participarão dos Programas que trata esta Lei Complementar serão realizados
pela Secretaria Municipal de Assistência Social e pelo Departamento Municipal
de Habitação, e obedecerão aos seguintes requisitos:
I - não seja
beneficiário de nenhum outro programa habitacional, seja no âmbito municipal,
estadual ou federal;
II - não
possua imóvel no Município ou qualquer financiamento habitacional no País;
III - residir
no Município de Catanduva há, no mínimo, 02 (dois) anos;
Art. 10. Não
poderão ser beneficiados dois membros de um mesmo núcleo familiar, com exceção
dos cônjuges ou companheiros, constantes como beneficiários da mesma unidade
habitacional.
Art. 11. Os
critérios para seleção dos beneficiários de cada empreendimento a ser
implantado no município será aprovado, por meio de Decreto do Executivo,
respeitando normativos e legislações pertinentes, além das características do
próprio empreendimento, cujos critérios serão amplamente divulgados para a
população.
Art. 12. As
despesas decorrentes com a execução do "Programa Especial Minha Casa Minha
Vida - Catanduva", Programas do CDHU e todos os outros programas de
incentivo à habita o popular, correrão por conta de dotações próprias da
Prefeitura Municipal, inclusive de suas empresas e autarquias, suplementadas se
necessário.
Art. 13. O
prazo máximo para aprovação de projetos com uso dos benefícios previstos nesta
Lei Complementar é de 31 de dezembro de 2.015, permanecendo válidos os seus
efeitos por tempo indeterminado, desde que cumpridas todas as exigências desta
Lei Complementar.
Art. 14. Esta
Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
(...)”
Já a Lei Complementar nº 658, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva, que “Altera a redação do artigo 12 da Lei Complementar nº 0355, de 26 de dezembro de 2006 e dá outras providências”, tem a seguinte redação:
“Art. 1° O
art. 12, da Lei Complementar n° 0355, de 26 de dezembro de 2.006, passa a
vigorar com a seguinte redação:
Art. 12. Considera-se Habitação de Interesse Social (HIS),
aquela destinada a famílias com renda igualou inferior a 3 (três) salários
mínimos, com lote de até 225 m2, com padrão de unidade habitacional
no máximo 100 m2 (cem metros quadrados) de área construída, e no
mínimo um banheiro por unidade habitacional.
Art. 2° Esta
Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.”
Na sequência de atos normativos sobre a temática, a Lei Complementar nº 678, de 22 de outubro de 2013, do Município de Catanduva, que “Dá nova redação ao inciso VI, do artigo 209, da Lei Complementar nº 0355, de 26 de dezembro de 2006, e dá outras providências”, tem a seguinte redação:
“Art.
1° O inciso VI, do artigo 209, da Lei Complementar n° 0355, de 26 de dezembro
de 2.006, passa a vigorar com a seguinte redação:
Art.209.
VI - DESDOBRO é o fracionamento do LOTE, em 2 (duas)
partes, de forma que nenhuma das partes desdobradas possua área inferior a
125m2, com frente mínima de 5,00 metros.
Art.
2º Esta Lei Complementar entrará em vigor na data de sua publicação, ficando
revogadas as disposições em contrário”
Por sua vez, a Lei Complementar n° 0746, de 20 de maio de 2015, do Município de Catanduva, que “Acrescenta Parágrafo Único ao artigo 217, da Lei Complementar nº 0355, de 26 de dezembro de 2006 e dá outras providências”, tem a seguinte redação:
“Art.
1º Acrescenta parágrafo único ao artigo 217 da Lei Complementar n° 355, de 26
de dezembro de 2.006, que passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 217 ....."
Parágrafo único. Os lotes localizados em loteamentos
aprovados na Prefeitura anteriormente ao ano de 2006 e submetidos a aprovação
de desdobro poderão ser desdobrados com frente mínima de 5,00 metros lineares e
área quadrada mínima de 125,00 metros quadrados, exceto em loteamentos estritamente
residenciais e chácaras de recreio, aos quais se aplica a regra contida no
"caput";
Art.
2º Esta Lei Complementar entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas
as disposições em contrário, especialmente a Lei Complementar n° 0678, de 22 de
outubro de 2013.”
(...)”
Por fim, cumpre mencionar que as leis transcritas foram objeto de regulamentação pelos Decretos n° 6.397, de 12 de novembro de 2.013; Decreto n° 6.433, de 26 de dezembro de 2.013; Decreto n° 6.572, de 06 de agosto de 2.014; Decreto n° 6.573, de 06 de agosto de 2.014; Decreto n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, que assim dispõem:
“Decreto
n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014
(...)
Art.
1.° Fica declarado como interesse social e enquadrado no Programa Minha Casa
Minha Vida, FAIXA 11, instituído pelas Leis Federais n." 11.977 /2009 e
12.424/2011 e pelas Leis Municipais n." 0657/2013 e 0674/2013, os 1.552
lotes (Residenciais - Faixa li), ficando excluídos do referido programa os 90
lotes destinados de uso MISTO (Residencial/Comercial), a seguir relacionados,
totalizando 1642 lotes integrantes do Loteamento Residencial Nova Catanduva
111, conforme Processo Administrativo N° 36733/2014 de 26/09/2014 e Alvará de
Licença/Aprovação N° 6.065 de 26/11/2014.
(...)
(...)
Decreto n°
6.433, de 26 de dezembro de 2.013
Art. 1º Fica
declarado como interesse social e enquadrado no Programa Minha Casa Minha Vida,
FAIXA I e FAIXA II, instituído pela Lei Federal n.? 11.977/2009 e 12.424/2011 e
pelas Leis Municipais nºs 0657/2013 e 0674/2013, os 1.237 lotes da Faixa I e
275 lotes da Faixa II, a seguir relacionados, integrantes do Loteamento
Residencial Nova Catanduva I, permanecendo 129 lotes de uso misto, constituindo
num total de 1641 lotes conforme Projeto aprovado sob nº 43.619, de 11 de
novembro de 2013.
(...)
Decreto n°
6397, de 12 de novembro de 2.013
Art. 1º Fica
declarado como interesse social e enquadrado no Programa Minha Casa Minha Vida,
FAIXA I e FAIXA II, instituído pelas Leis Federais n." 11.977/2009 e
12.424/2011 e pelas Leis Municipais nº 0657/2013 e 0674/2013, os 1.237 lotes
Faixa I e 275 lotes Faixa II, a seguir relacionados, integrantes do Loteamento
Residencial Nova Catanduva I, constituído de 1.512 lotes, conforme Projeto aprovado
sob n° 43.619, de 11 de novembro de 2.013, protocolo 29.274/13.
(...)
Decreto n°
6.572, de 06 de agosto de 2.014
Art. 1° Fica
declarada de Interesse Social, para famílias de baixa renda, nos termos da Lei
Federal n° 11.977, de 07 de julho de 2.009, o Loteamento Residencial Nova
Catanduva III, objeto da matrícula n° 44.813, do 1° Oficial de Registro de
Imóveis e Anexos de Catanduva, localizado nesta cidade, cujo empreendimento
está enquadrado no Programa Federal "Minha Casa Minha Vida".
Art. 3° Este
Decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições
em contrário.
(...)
Decreto n°
6.573, de 06 de agosto de 2.014
Art. 1º Fica
declarada de Interesse Social, para famílias de baixa renda, nos termos da Lei
Federal n° 11.977, de 07 de julho de 2.009, o Loteamento Residencial Nova
Catanduva IV, objeto da matrícula n° 30.967, do 1° Cartório Oficial de Registro
de Imóveis e Anexos de Catanduva, localizado nesta cidade, cujo empreendimento
está enquadrado no Programa Federal "Minha Casa Minha Vida".
Art. 3º Este
Decreto entrará em vigor na data de sua publicação, revogando-se as disposições
em contrário.
(...)
Pois bem. Os atos normativos impugnados padecem de incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo, como adiante será demonstrado.
2. DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE
O processo legislativo dos
referidos diplomas legais contrariam frontalmente a Constituição do Estado de
São Paulo, a qual está subordinada a produção normativa municipal por força do
seguinte preceito, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31, da Constituição
Federal:
“Art. 144. Os
Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se
auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição”.
As leis locais impugnadas contrastam
os seguintes preceitos da Constituição Paulista:
“(...)
Art.
180. No estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
I - o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;
II - a participação das respectivas entidades comunitárias no
estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e projetos que
lhes sejam concernentes;
(...)
V
- a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de
vida;
(...)
Art.
181. Lei municipal estabelecerá em conformidade com
as diretrizes do plano diretor, normas sobre zoneamento, loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, índices
urbanísticos, proteção ambiental e demais limitações administrativas
pertinentes.
(...)
Art.
191. O Estado e os Municípios providenciarão, com a participação da
coletividade, a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do
meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as peculiaridades
regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento social e econômico.”
3. DA Violação Ao princípio do planejamento
Os atos normativos impugnados
desrespeitaram a necessidade de planejamento, princípio que deve ser observado
na edição de leis relacionadas ao uso do solo.
Nos termos dos art. 180, II e 181,
§ 1º, da Constituição Estadual, pode-se extrair que planejamento é indispensável
à validade e legitimidade constitucional da legislação relacionada o uso do
solo.
Todo e qualquer regramento relativo ao uso e ocupação do solo seja
ele geral ou individualizado (autorização para construção em determinado
imóvel, alteração do uso do solo para determinada via, área ou bairro, etc.)
deve levar em consideração a cidade em sua dimensão integral, dentro de um
sistema de ordenamento urbanístico, razão pela qual a exigência de planejamento
e estudos técnicos.
O art. 182, caput, da Constituição
Federal disciplina que “a política de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
O inciso VIII do art. 30 da Constituição Federal prevê ainda a
competência dos Municípios para “promover,
no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento, e da ocupação do solo urbano”.
Em decorrência dos dispositivos acima apontados pode-se concluir
que: (a) a adequada política de ocupação e uso do solo é valor que conta com
assento constitucional (federal e estadual); (b) a política de ocupação e uso adequado do solo se faz mediante planejamento
e estabelecimento de diretrizes através de lei; (c) as diretrizes para o
planejamento, ocupação e uso do solo devem constar do respectivo plano diretor,
cuja elaboração depende de avaliação concreta das peculiaridades de cada
Município; (d) a legislação específica
sobre uso e ocupação do solo deve pautar-se por adequado planejamento e
participação popular.
A norma urbanística é, por sua natureza, uma disciplina, um modo,
um método de transformação da realidade, de superposição daquilo que será a
realidade do futuro àquilo que é a realidade atual.
Para que a norma urbanística tenha legitimidade e validade deve
decorrer de um planejamento que é um processo técnico instrumentalizado para
transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente
estabelecidos. Não pode decorrer da simples vontade do administrador, mas de
estudos técnicos que visem assegurar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear) e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
O planejamento não é mais um processo discricionário e dependente
da mera vontade dos administradores. É uma previsão e exigência constitucional
(arts. 48, IV, 182, da CF; e art. 180, II, da CE). Tornou-se imposição
jurídica, mediante a obrigação de elaborar planos, estudos quando se trate da
elaboração normativa relativa ao estabelecimento de diretrizes e normas relativas
ao desenvolvimento urbano.
O planejamento urbanístico não é um simples fenômeno técnico, mas
um verdadeiro processo de criação de normas jurídicas, que ocorre em duas
fases: uma preparatória, que se manifesta em planos gerais normativos, e outra
vinculante, que se realiza mediante planos de atuação concreta, de natureza
executiva.
Discorrendo a respeito do tema Joseff Woff consigna que o plano urbanístico não constitui simples
conjunto de relatórios, mapas e plantas técnicas, configurando um acontecer
unicamente técnico. Compenetrando-se da realidade a ser transformada e das
operações de transformação que consubstanciam o processo de planejamento, sob
pena de ser mera abstração sem sentido, o plano urbanístico adquire, ele
próprio, por contaminação necessariamente dialética, as características de um
procedimento jurídico dinâmico, ao mesmo tempo normativo e ativo, no sentido de
que os anteprojetos elaborados por técnicos e especialistas adquirem a
categoria de diretrizes para a política do solo e sua edificação, ao mesmo temo
que, em seus desdobramentos, se manifesta como conjunto de atos e fundamentos
para a produção de atos de atuação urbanística concreta. (El Planeamiento Urbanístico del Território y
lãs Normas que Garantizan su Efectividad, conforme a
A propósito do tema, José Afonso da Silva chega a observar que:
“Muitos fatores
contribuem para dificultar a implantação desse processo, tais como carência de
meios técnicos de sustentação, de recursos financeiros e de recursos humanos,
bem assim certo temor do Prefeito e da Câmara de que o processo de planejamento
substitua sua capacidade de decisão política e de comando administrativo.” (Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª ed.
São Paulo: Malheiros, 1997, p. 83).
A ordenação do uso e ocupação do solo é um dos aspectos
substanciais do planejamento urbanístico. Preconiza uma estrutura orgânica para
a cidade, mediante aplicação de instrumentos legais como o do zoneamento e de
outras restrições urbanísticas que, como manifestação concreta do planejamento
urbanístico, tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos
edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população,
conformando-os ao princípio da função social.
Para que o ordenamento urbanístico seja legítimo, há de ter
objetivos públicos, voltados para a realização da qualidade de vida dos
habitantes da cidade e de quem por ela circule.
Qualquer atividade urbanística busca a transformação e orientação
da realidade das cidades, dando uma sistematização senão a ideal, pelo menos, a
possível e mais adequada. Por esse motivo é que novo traçado viário,
desafetação de áreas públicas com definição dos usos e restrições urbanísticas,
dependem de um estudo que deve levar em conta a situação existente e os
objetivos do poder público com respeito às características a dar a cidade,
segundo as possibilidades atuais e futuras do seu desenvolvimento, tal como
precisa ser com qualquer tipo de planejamento.
A sistemática constitucional - relativa à necessidade de
planejamento, diretrizes, e ordenação global da ocupação e uso do solo -
evidencia que o casuísmo, nessa matéria, não é em hipótese alguma admissível.
O ato normativo que altera sensivelmente as condições, limites e
possibilidades do uso do solo urbano, sem realização de qualquer planejamento
ou estudo específico, viola diretamente a sistemática constitucional na
matéria.
Não se admite, nesse quadro, modificações individualizadas, pontuais, casuísticas e dissociadas da estrutura sistêmica da utilização de todo o solo urbano estampadas nas leis de uso e ocupação do solo urbano. Caso contrário, tornaria inócuo e sem qualquer validade todo o planejamento e estudos realizados pelo Poder Executivo, por ocasião da propositura e aprovação da lei complementar que instituiu o Plano Diretor Participativo e o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão Participativa do Município.
Acerca da importância do planejamento urbanístico que deve preceder a toda e qualquer legislação elaborada nesta matéria, discorre Toshio Mukai que:
“(...) a ocupação e o desenvolvimento
dos espaços habitáveis, sejam eles no campo ou na cidade, não podem ocorrer de
forma meramente acidental, sob as forças dos interesses privados e da
coletividade. Ao contrário, são necessários profundos estudos acerca da
natureza da ocupação, sua finalidade, avaliação da geografia local, da
capacidade de comportar essa utilização sem danos para o meio ambiente, de
forma a permitir boas condições de vida para as pessoas, permitindo o
desenvolvimento econômico-social, harmonizando os interesses particulares e os
da coletividade” (Temas atuais de direito
urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 29).
Da análise dos Projetos de Lei que redundaram nas leis impugnadas, verificou-se que não ocorreram estudos técnicos para verificação da viabilidade das propostas. As modificações legislativas não estão fundadas por planejamento urbanístico que busca o crescimento ordenado da cidade e a melhoria das condições de vida dos cidadãos.
As leis impugnadas, ainda que tenha sido de iniciativa do Executivo, por não decorrerem da atividade de planejamento urbano do município, compromete o crescimento organizado da cidade e a ocupação ordenada de seus espaços.
Deste modo, patente a inconstitucionalidade dos atos normativos que, sem qualquer estudo prévio consistente, e de forma casuística e pontual, alteraram o uso conforme e o uso não conforme de imóveis, por ferir frontalmente o disposto nos artigos 180, caput e inciso II, e 181, caput e § 1º, da Constituição Estadual, bem como, por força do artigo 144 da Constituição Estadual, os princípios constitucionais estabelecidos nos artigos 182, caput e § 1º, e 30, inciso VIII, da Constituição Federal.
4. DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR
A transformação
da realidade urbana interfere amplamente na propriedade privada urbana, impondo
limites e condicionamentos ao seu uso.
A validade e legitimidade da norma urbanística, em virtude dos
condicionamentos e limitações que impõe à atividade e aos bens dos particulares
e de seu objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, pressupõe participação
comunitária em todas as fases de sua produção.
Os planos e normas urbanísticas devem levar em conta o bem estar
do povo. Cumprem esta premissa quando são sensíveis às necessidades e
aspirações da comunidade. Esta sensibilidade, porém, há de ser captada por via
democrática e não idealizada autoritariamente. O planejamento urbanístico
democrático pressupõe possibilidade e efetiva participação do povo na sua
elaboração.
Sendo democrático, ele se coloca contra pressões ilegítimas ou
equivocadas em relação ao crescimento e ordenamento da cidade, busca contê-la e
orientá-las adequadamente.
O princípio da participação comunitária no estabelecimento de
diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano é uma exigência da
Constituição Estadual (art. 180, II e 191).
O entendimento jurisprudencial sufraga a necessidade não só de prévio estudo técnico e planejamento como da participação comunitária na produção de normas de ordenamento urbanístico. Neste sentido, convém transcrever as seguintes ementas:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Leis n°s. 11.764/2003, 11.878/2004 e 12.162/2004, do município de Campinas - Legislações, de iniciativa parlamentar, que alteram regras de zoneamento em determinadas áreas da cidade - Impossibilidade - Planejamento urbano - Uso e ocupação do solo - Inobservância de disposições constitucionais - Ausente participação da comunidade, bem como prévio estudo técnico que indicasse os benefícios e eventuais prejuízos com a aplicação da medida - Necessidade manifesta em matéria de uso do espaço urbano, independentemente de compatibilidade com plano diretor - Respeito ao pacto federativo com a obediência a essas exigências - Ofensa ao princípio da impessoalidade - Afronta, outrossim, ao princípio da separação dos Poderes - Matéria de cunho eminentemente administrativo - Leis dispuseram sobre situações concretas, concernentes à organização administrativa - Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade das normas.” (ADI 163.559-0/0-00).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Ribeirão Preto. Lei Complementar n° 1.973, de 03 de março de 2006, de iniciativa de Vereador, dispondo sobre matéria urbanística, exigente de prévio planejamento. Caracterizada interferência na competência legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo local. Procedência da ação.” (ADI 134.169-0/3-00, rel. des. Oliveira Santos, j. 19.12.2007, v.u.).
Imperioso ainda destacar o
entendimento inserto na ementa que se segue, no sentido da necessidade da
participação popular, também na fase de discussão do projeto de lei, diante de
eventuais emendas substitutivas:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR DISCIPLINANDO O USO E OCUPAÇÃO DO SOLO - PROCESSO LEGISLATIVO SUBMETIDO A PARTICIPAÇÃO POPULAR - VOTAÇÃO, CONTUDO, DE PROJETO SUBSTITUTIVO QUE, A DESPEITO DE ALTERAÇÕES SIGNIFICATIVAS DO PROJETO INICIAL, NÃO FOI LEVADO AO CONHECIMENTO DOS MUNÍCIPES – VÍCIO INSANÁVEL - inconstitucionalidade declarada. "O projeto de lei apresentado para apreciação popular atendia aos interesses da comunidade local, que atuava ativamente a ponto de formalizar pedido exigindo o direito de participar em audiência pública. Nada obstante, a manobra política adotada subtraiu dos interessados a possibilidade de discutir assunto local que lhes era concernente, causando surpresa e indignação. Cumpre ressaltar que a participação popular na criação de leis versando sobre política urbana local não pode ser concebida como mera formalidade ritual passível de convalidação. Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do legislador ordinário é exposto e contrastado com idéias opostas que, se não vinculam a vontade dos representantes eleitos no momento da votação, ao menos lhes expõem os interesses envolvidos e as conseqüências práticas advindas da aprovação ou rejeição da norma, tal como proposta" (ADI 994.09.224728-0)
Da análise dos Projetos de Lei convertidos nas Leis
Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013;
nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de
20 de maio de 2015, todas do Município de Catanduva, bem como do art. 5º, §§ 4º e 5º,
da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva, verifica-se que
não se conferiu possibilidade da participação comunitária na produção
normativa.
Seria imprescindível a participação da comunidade para discutir acerca
da viabilidade das modificações incidentes sobre o zoneamento municipal, bem
como sobre lotes existentes no perímetro urbano, o que não se evidencia na
questão apresentada.
Deste modo, padece de inconstitucionalidade as Leis Complementares
nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24
de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de
2015, assim como os Decretos n° 6.397, de 12 de novembro de 2.013; n° 6.433, de
26 de dezembro de 2.013; n° 6.572, de 06 de agosto de 2.014; n° 6.573, de 06 de
agosto de 2.014; e n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, bem como o art.
5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do
Município de Catanduva, por subtraírem a possibilidade e exigência constitucional da
participação popular, ferindo frontalmente o disposto no art.180 caput e inciso II, no art.181 caput e §1º e no art.191, da
Constituição Estadual; bem como, por força do art. 144 da Constituição
Estadual, os princípios constitucionais estabelecidos nos art.182 caput e § 1º, e o art. 30 e inciso VIII,
da Constituição Federal.
5. DA PROIBIÇÃO DE
CRIAÇÃO DE NORMAS URBANÍSTICAS ALHEADAS AO PLANO DIRETOR
Não obstante os vícios de inconstitucionalidade
já apontados no curso desta vestibular, ainda se evidencia o desrespeito das
Leis Complementares nº 652/13, 653/13, nº 658/13, nº 678/13 e 746/15, todas do
Município de Catanduva, aos arts. 180, V, e 181, § 1º, da Constituição do
Estado de São Paulo, pelos seguintes fundamentos.
Às normas municipais de desenvolvimento urbano se
impõe compatibilidade às normas urbanísticas (art. 180, V, Constituição
Estadual) e, outrossim, delas se exige, inclusive no tocante às limitações
administrativas, que instituam conformidade com diretrizes do plano diretor,
que deve ter caráter integral (art. 181 e § 1º Constituição Paulista).
Contudo, na questão trazida à baila percebe-se que as
referidas leis, ao alterarem o plano diretor municipal plasmado na Lei Complementar
nº 355, de 26 de dezembro de 2006, do Município de Catanduva, não se atentaram
às exigência constitucionais supramencionadas.
Desse modo, as referidas leis violam os arts. 180, V,
e 181, §1º, da Carta Bandeirante, pois a adoção de normas municipais alheadas
ao plano diretor configura indevido fracionamento, permitindo soluções tópicas,
isoladas e pontuais, desvinculadas do planejamento urbano integral, vulnerando
sua compatibilidade com o plano diretor e sua integralidade.
Sobre o tema, cumpre destacar que o E. Supremo
Tribunal Federal entende possível o contencioso de constitucionalidade sem que
se configure contraste entre a lei impugnada e o plano diretor, estimando
desafio direto e frontal à Constituição:
“(...) Plausibilidade da alegação de que a Lei Complementar
distrital 710/05, ao permitir a criação de projetos urbanísticos ‘de forma
isolada e desvinculada’ do plano diretor, violou diretamente a Constituição
Republicana. (...)” (STF, QO-MC-AC
2.383-DF, 2ª Turma, Rel. Min. Ayres Britto, 27-03-2012, v.u., 28-06-2012).
Anote-se,
outrossim, que o Excelso Pretório reconheceu Repercussão Geral em relação à
matéria, sob o tema n. 348, e em recente decisão assentou o seguinte:
“O
Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, apreciando o tema 348 da
repercussão geral, negou provimento ao recurso, vencidos os Ministros Marco
Aurélio, Edson Fachin e Ricardo Lewandowski. O Tribunal, também por maioria,
vencidos os Ministros Marco Aurélio e Edson Fachin, fixou tese nos seguintes
termos: Os municípios com mais de vinte
mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos
específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam
compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor. Ausentes,
justificadamente, o Ministro Celso de Mello e, nesta assentada, o Ministro Luiz
Fux, que proferiu voto em sessão anterior. Presidiu o julgamento o Ministro
Ricardo Lewandowski. Plenário, 29.10.2015.”
Ficou,
portanto, assentada a possibilidade de legislar acerca de programas e projetos
específicos de ordenamento do espaço urbano, desde de que por meio de leis “compatíveis
com as diretrizes fixadas no plano diretor”.
Com
efeito, as alterações pontuais promovidas pelas Leis Complementares nº 652/13, 653/13,
658/13, 678/13 e 746/15, todas do Município de Catanduva, que inserem logradouros
na Macrozona de Aproveitamento Urbano local, bem como tiveram como objetivo alterar
a metragem de lotes urbanos a fim de possibilitar seu desdobro tornam
indubitável a necessidade de planejamento prévio adequado, compatível ao plano
diretor, além da imprescindível participação popular.
6. DO PEDIDO LIMINAR
Estão
presentes, na hipótese examinada, os pressupostos do fumus bonis iuris e do periculum
in mora, a justificar a suspensão liminar da vigência e eficácia dos atos
normativos impugnados.
A
razoável fundamentação jurídica decorre dos motivos expostos, que indicam, de
forma clara, que as leis impugnadas padecem de inconstitucionalidade.
O
perigo da demora decorre especialmente da ideia de que sem a imediata suspensão
da vigência e eficácia dos preceitos questionados, subsistirá a sua aplicação,
com um crescimento desordenado da cidade, com comprometimento ao planejamento
urbanístico, ao bem estar da população, à qualidade de vida e ao desenvolvimento
sustentável da comuna, que dificilmente poderão ser sanados, na hipótese
provável de procedência da ação direta.
Basta
lembrar que a ocupação do solo, com base nas alterações de uso providas no mapa
de zoneamento, poderá levar a situações urbanisticamente não desejáveis que
poderá gerar conflitos e intranquilidade na comunidade.
A
ideia do fato consumado, com repercussão concreta, guarda relevância para a
apreciação da necessidade da concessão da liminar na ação direta de
inconstitucionalidade.
Note-se
que, com a procedência da ação, pelas razões declinadas, dificilmente será
possível restabelecer o status quo ante.
Assim,
a imediata suspensão da eficácia das normas impugnadas evitará a ocorrência de
maiores prejuízos, além dos que já eventualmente já se verificaram.
De
resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao
menos, a excepcional conveniência da medida.
No
contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa
da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem
condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à
suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j.
15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ
138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
Diante
do exposto, requer-se a concessão da liminar, para fins de suspensão imediata da eficácia das Leis Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653,
de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de
outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de 2015, assim como dos Decretos n°
6.397, de 12 de novembro de 2.013; n° 6.433, de 26 de dezembro de 2.013; n°
6.572, de 06 de agosto de 2.014; n° 6.573, de 06 de agosto de 2.014; e n°
6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, bem como do
art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do
Município de Catanduva.
7. DO PEDIDO
PRINCIPAL.
Por todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade das Leis Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de 2015, assim como dos Decretos n° 6.397, de 12 de novembro de 2.013; n° 6.433, de 26 de dezembro de 2.013; n° 6.572, de 06 de agosto de 2.014; n° 6.573, de 06 de agosto de 2.014; e n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, bem como do art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva.
Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Catanduva, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.
Termos em que,
Aguarda-se deferimento.
São Paulo, 06 de março de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca
Protocolado nº 33.745/2016
Interessado: Valmir Laudelino Zanzeri
1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face das Leis Complementares nº 652, de 19 de abril de 2013; nº 653, de 19 de abril de 2013; nº 658, de 24 de junho de 2013; nº 678, de 22 de outubro de 2013; e nº 746, de 20 de maio de 2015, bem como dos Decretos n° 6.397, de 12 de novembro de 2.013; n° 6.433, de 26 de dezembro de 2.013; n° 6.572, de 06 de agosto de 2.014; n° 6.573, de 06 de agosto de 2.014; e n° 6.665, de 26 de novembro de 2.014, todos do Município de Catanduva, bem como do art. 5º, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar nº 657, de 24 de junho de 2013, do Município de Catanduva, junto ao E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
3. Cumpra-se.
São Paulo, 06 de março de
2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca