Excelentíssimo Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

Protocolado n. 176.381/16

Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Leis nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, nº 3.827, de 19 de abril de 2010 e nº 4.284, de 20 de janeiro de 2016, todas do Município de Guarujá. Instituição do projeto bolsa-atleta. Fomento social. Iniciativa Parlamentar. Separação de poderes. Reserva de iniciativa legislativa. Reserva da Administração. Decretos municipais nº 9.708/2012 e 11.689/2016. Inconstitucionalidade por arrastamento. 1. A iniciativa parlamentar de leis locais que instituem o projeto bolsa-atleta concedendo valores mensais aos atletas que participem com destaque em competições esportivas com rendimento em determinadas modalidades, é incompatível com o princípio da separação de poderes, uma vez que a disciplina da organização administrativa pertence a ato normativo do Chefe do Poder Executivo ou, se gera despesa, à sua iniciativa legislativa reservada. 2. Constituição Estadual: arts. 5º, 24, § 2º, 2, 25, 47, II, XIV e XIX, a, e 144.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto nos arts. 125, § 2º, e 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido liminar, em face das Leis nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, nº 3.827, de 19 de abril de 2010, e nº 4.284, de 20 de janeiro de 2016, do Município de Guarujá, e, por arrastamento, dos Decretos nº 9.708/2012 e 11.689/2016, pelos fundamentos a seguir expostos:

I – OS ATOS NORMATIVOS IMPUGNADOS

A Lei nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, do Município de Guarujá, “Autoriza o Poder Executivo de Guarujá, a implementar o projeto bolsa-atleta e dá outras providências” assim dispõe em sua redação original, com ligeiras alterações dadas pela Lei nº 3.827, de 19 de abril de 2010:

Art. 1º - Fica autorizado no âmbito do Município de Guarujá, o Projeto Bolsa-Atleta a ser concedido a pessoas físicas, na forma desta Lei.

§ 1º Serão beneficiários os atletas que tiverem suas solicitações de bolsa devidamente aprovadas pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer.

§ 2º A Bolsa-Atleta garantirá aos atletas beneficiados valores mensais correspondente ao que estabelece o artigo 15 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 3827/2010)

§ 3º Ficam criadas as categorias Atleta Estadual, destinada aos atletas que participem com destaque nas competições de âmbito estadual; a categoria Atleta Nacional, relativa aos atletas que tenham participado com destaque de competição esportiva em âmbito nacional; a categoria Atleta Internacional, relativa aos atletas que tenham participado de competição esportiva internacional e a categoria Atleta Olímpico e Paralímpico, relativa aos atletas que tenham participado de Jogos Olímpicos e Paralímpicos.

Art. 2º - A receita que será destinada para o custeio do Projeto Bolsa-Atleta, nos termos desta Lei, ficarão por conta do orçamento anual correspondente da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer.

Art. 3º - A bolsa será concedida aos atletas de rendimento nas modalidades Olímpicas e Paralímpicas reconhecidas respectivamente pelo Comitê Olímpico Brasileiro e Comitê Paralímpico Brasileiro, bem como aos atletas de rendimento nas modalidades esportivas vinculadas ao Comitê Olímpico Internacional - COI e ao Comitê Paralímpico Internacional e nas modalidades dos Jogos Oficiais do Estado de São Paulo.
§ 1º Atletas de reconhecido destaque, de modalidades não Olímpicas ou não Paralímpicas, que não sejam vinculadas ao Comitê Olímpico Internacional ou ao Comitê Paralímpico Internacional, poderão pleitear a concessão da bolsa nas categorias Estadual, Nacional ou Internacional, mediante indicação das entidades dos respectivos esportes, referendada por histórico de resultados e situação nos rankings nacional ou internacional da respectiva modalidade.
§ 2º As indicações referentes às modalidades previstas no caput do art. 3º serão submetidas à Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, para que sejam observadas as prioridades de atendimento à Política Municipal de Esportes e as disponibilidades financeiras.

Art. 4º - Somente poderão apresentar propostas de bolsas, na forma prevista nesta Lei, os atletas residentes em Guarujá e que estejam devidamente registrados nas Federações Estaduais de suas respectivas modalidades, pelo Município de Guarujá ou por instituição de prática situada no Município e que atendam às normas e especificações que farão parte da regulamentação desta Lei.

Art. 5º - A escolha dos atletas beneficiados deverá ocorrer sob a aprovação da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, que avaliará o nível técnico dos atletas.
Parágrafo Único. Será fixado pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer o número total de bolsas a serem repassadas aos atletas.

Art. 6º - Para receberem a bolsa, os atletas deverão aderir ao programa, comprometendo-se, pelo prazo fixado pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, a cumprir as seguintes exigências:
I - Os atletas ficam obrigados a representar o Município de Guarujá nos Jogos Oficiais do Estado de São Paulo, ou quando convocados pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer e dar contrapartida social;

II - Os atletas selecionados pelo programa deverão receber aprovação da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, cujo objetivo é a avaliação dos índices técnicos para as modalidades individuais e coletivas;

III - A concessão da bolsa não gera qualquer vínculo entre atletas beneficiados e a Administração Pública Municipal.

Art. 7º - Todo o repasse e movimento dos recursos relativos ao programa Bolsa-Atleta será feito através da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer.
§ 1º As bolsas serão concedidas pelo prazo de 10 (dez) meses e repassadas em 10 (dez) parcelas mensais.
§ 2º Caso a Secretaria Municipal do Esporte e Lazer julgue viável dentro das condições financeiras do programa, serão concedidas bolsas com duração de 05 (cinco) meses, repassadas em 05 (cinco) parcelas mensais, a partir do segundo semestre do ano vigente.

DA ANÁLISE DAS SOLICITAÇÕES

Art. 8º - Para pleitear a concessão da bolsa, o atleta deverá preencher, cumulativamente, os seguintes requisitos:

a) Residir no Município de Guarujá;

b) Ser Brasileiro nato ou naturalizado;

c) Ter idade mínima de 16 (dezesseis) anos;

c) Ter idade mínima de 14 (quatorze) anos; (Redação dada pela Lei nº 3827/2010)

d) Estar em plena atividade esportiva;

e) Ser atleta federado pelo Município de Guarujá ou por instituição esportiva de prática situada no mesmo.

Art. 9º - Os interessados na concessão da bolsa deverão apresentar em envelope lacrado, os seguintes documentos:

a) Currículo do atleta;

b) Declaração da Federação ou Associação responsável da modalidade, comprovando os resultados obtidos;

c) Fotocópia autenticada da Carteira de Identidade, Título de Eleitor, ou autorização por escrito do responsável se o atleta for menor de idade e tiver CPF;

d) Comprovante de residência;

e) Duas fotos 3x4;

f) Declaração da instituição de prática esportiva comprovando o vínculo do atleta com a mesma, apenas para atletas que não sejam federados diretamente pelo Município;

g) Exame médico;

h) Certidão Negativa de Débitos Municipais.

Art. 10 - Ficam estabelecidas as seguintes diretrizes para a concessão da bolsa:

I - A classificação das solicitações será feita com base no currículo do atleta;

II - A solicitação de bolsa será aprovada quando tiver o aval da comissão de funcionários da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer;

III - No caso de parecer favorável, a Secretaria Municipal do Esporte e Lazer notificará o requerente informando-o das razões da decisão;

IV - Serão publicadas no Diário Oficial do Município de Guarujá, as solicitações de bolsas aprovadas pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, com os seguintes dados:

a) Nome completo do atleta beneficiado;

b) Categoria e valor da bolsa;

c) Período de recebimento da bolsa.

V - As decisões da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer serão homologadas pelo Secretário Municipal do Esporte e Lazer.

Art. 11 - Ao longo do ano esportivo serão realizados os trâmites legais para as solicitações, avaliações e liberação das bolsas e no mês seguinte a cessão da bolsa, iniciam-se os pagamentos, conforme divulgado pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer.
§ 1º Será dada preferência a ordem de importância dos eventos, combinada, conforme o caso, com as faixas etárias (Principal: independentemente de idade; Intermediária: de 18 a 23 anos e Iniciante: 14 a 17 anos) que resultou na seguinte ordem de prioridades de atendimento:

I - Categoria Atleta Estadual:

a) medalhistas nos Jogos Abertos do Estado de São Paulo;

b) medalhistas nos Jogos da Juventude do Estado de São Paulo;

c) medalhistas nos Campeonatos Paulistas - Categoria Principal;

d) medalhistas nos Campeonatos Paulistas - Categoria Intermediária;

e) medalhistas nos Campeonatos Paulistas - Categoria Iniciante;

f) medalhista nos Jogos Regionais do Estado de São Paulo. (Redação acrescida pela Lei nº 3827/2010)
II - Categoria Atleta Nacional:

a) medalhistas em Campeonato Brasileiro - Categoria Principal;

b) medalhistas em Campeonato Brasileiro - Categoria Intermediária;

c) medalhistas em Campeonato Brasileiro - Categoria Iniciante;

d) Atletas classificados de 4º a 10º lugar em Campeonatos Brasileiros - Categoria Principal;

e) Atletas classificados de 4º a 10º lugar em Campeonatos Brasileiros - Categoria Intermediária;

f) Atletas classificados de 4º a 10º lugar em Campeonatos Brasileiros - Categoria Iniciante.

III - Categoria Atleta Internacional:

a) Jogos ou Campeonatos Pan-Americanos e Para-Pan-Americanos - Categoria Principal;

b) Jogos Mundiais da Língua Portuguesa;

c) Jogos ou Campeonatos Ibero Americanos;

d) Jogos ou Campeonatos Sul-Americanos - Categoria Principal;

e) Jogos ou Campeonatos Pan-Americanos e Para-Pan-Americanos - Categoria Intermediária;

f) Jogos ou Campeonatos Pan-Americanos e Para-Pan-Americanos - Categoria Iniciante;

g) Copa do Mundo;

h) Jogos ou Campeonatos Sul-Americanos - Categoria Intermediária;

i) Jogos ou Campeonatos Sul-Americanos - Categoria Iniciante;

j) Campeonatos Mundiais - Categoria Principal;

k) Campeonatos Mundiais - Categoria Intermediária;
l) Campeonatos Mundiais - Categoria Iniciante.

IV - Categoria Atleta Olímpico:

a) Jogos Olímpicos e Paralímpicos;

§ 2º Em caso de empate, será dada a seguinte preferência:
a) atleta de esportes individuais;

b) atleta com melhor colocação no evento em que ouve o empate;

c) atleta com maior número de medalhas no evento em que houve o empate;

d) acúmulo de resultados de acordo com o currículo devidamente comprovado;

e) sorteio.

§ 3º O número de bolsas em cada categoria ficará a critério da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, ficando determinada a obrigatoriedade de concessão de no mínimo uma bolsa por categoria, desde que haja solicitação da mesma.

DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAÇÃO

Art. 12 - Os projetos aprovados serão acompanhados pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, considerando as metas técnicas, a prestação da contrapartida dos atletas e a adequada utilização dos meios de divulgação.

§ 1º Os atletas deverão apresentar à Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, documento comprovando sua efetiva participação nas competições para continuarem a receber as bolsas, até o final do contrato.

§ 2º Os beneficiários da Bolsa-Atleta, deverão, apresentar planejamento e relatório semestral de suas atividades à Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, assinado pelo técnico responsável, sendo este registrado junto ao Conselho Regional de Educação Física.

§ 3º O acompanhamento poderá implicar em direta intervenção por parte da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, visando a correção de irregularidades constatadas.

§ 4º Verificado indício de irregularidade, a Secretaria Municipal do Esporte e Lazer notificara o bolsista, concedendo o prazo de cinco dias úteis para defesa e decidirá no prazo de cinco dias úteis, sobre a existência de irregularidade, aplicando as seguintes medidas:

a) advertência ao beneficiário;

b) suspensão da bolsa;

c) cancelamento da bolsa.

§ 5º Os atletas convocados para seleção municipal, estadual ou nacional que, por motivo disciplinar forem dispensados, terão sua bolsa imediatamente suspensa e serão julgados de acordo com os critérios descritos no parágrafo anterior.

§ 6º A contrapartida social será a participação de no mínimo um evento da Prefeitura Municipal de Guarujá, por semestre, independentemente do caráter do evento.

Art. 13 - Caberá à Secretaria Municipal do Esporte e Lazer a fiscalização e a utilização dos recursos.

§ 1º O pedido somente poderá ser deferido se o atleta ou o responsável estiver em situação regular perante o Fisco Municipal.

§ 2º É vedada a concessão de mais de uma bolsa a um único atleta.

§ 3º Os atletas que estiverem com o contrato em vigência, recebendo bolsa, só poderão transferir-se para outro Município, Estado ou País, mediante a devolução integral dos recursos repassados, devidamente corrigidos, até a data da ocorrência da transferência ou da emissão da carta de liberação expedida pela Secretaria Municipal do Esporte e Lazer.

§ 4º As entidades de classe representativas dos diversos setores e segmentos do esporte do Município poderão ter acesso, em todos os níveis, a toda a documentação referente aos projetos esportivos beneficiados por esta Lei.

DA COMPOSIÇÃO DA COMISSÃO MUNICIPAL DO ESPORTE

Art. 14 - Fica criada a Comissão Municipal, que deverá ser composta por três funcionários da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, e instituída por decreto municipal.

Art. 15 - Os valores mensais correspondentes a Bolsa-Atleta, repassados mensalmente serão realizados do seguinte modo:

a) Categoria Atleta estadual valor mensal: R$ 300,00;
b) Categoria Atleta Nacional valor mensal: R$ 400,00;
c) Categoria Atleta Internacional valor mensal: R$ 500,00;
d) Categoria Atleta Olímpico valor mensal: R$ 600,00.

Art. 16 - O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no prazo de 30 (trinta) dias a contar da data de sua publicação.

Art. 17 - As despesas decorrentes com execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias.

Art. 18 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Posteriormente veio a lume a Lei nº 4.284, de 20 de janeiro de 2016, do Município de Guarujá, que “acrescenta, suprime e altera dispositivos da Lei nº 3.815/2010, que especifica e dá outras providências”, provocando diversas alterações na lei anterior. Eis seu teor:

Art. 1º - O parágrafo § 3º do artigo 1º da Lei nº 3.815/2010, passará a vigorar com a seguinte redação:
"Art._1º_...
§_1º_...
§_2º_...
§ 3º Ficam criadas as categorias Estudantil, Regional, Estadual, Nacional, Internacional, Olímpico e Paralímpico para os atletas que se destacarem em suas modalidades esportivas". (NR)

Art. 2º - O artigo 3º da Lei nº 3.815/2010, passará a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 3º A bolsa será concedida aos atletas de rendimento nas modalidades olímpicas e paralímpicas reconhecidas respectivamente pelo Comitê Olímpico Brasileiro e Comitê Paralímpico Brasileiro, bem como os atletas de rendimento nas modalidades esportivas vinculadas as Comitê Olímpico Internacional - COI e ao Comitê Paralímpico Internacional e nas modalidades dos Jogos Oficiais do Estado de São Paulo". (NR)

Art. 3º - O parágrafo § 1º do artigo 3º da Lei nº 3.815/2010, passará a vigorar com a seguinte redação:

"§ 1º Atletas de reconhecido destaque, de modalidades não olímpicas ou não paralímpicas, que não sejam vinculadas ao Comitê Olímpico Internacional ou ao Comitê Paralímpico Internacional, poderão pleitear a concessão da bolsa nas categorias estudantil, regional, estadual, nacional ou internacional, mediante indicação das entidades dos respectivos esportes referendada por histórico de resultados e situação nos rankings nacional ou internacional da respectiva modalidade". (NR)

Art. 4º - O artigo 4º da Lei nº 3.815/2010, passará a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 4º Somente poderão apresentar propostas de bolsas, na forma prevista nesta Lei, os atletas residentes em Guarujá e que estejam inscritos por associações esportivas que tenham inscrição no Conselho Municipal de Esporte de Guarujá ou ser atleta inscrito e ter participado de jogos integrando as seleções de Guarujá". (NR)

Art. 5º - O parágrafo único do artigo 5º da Lei nº 3.815/2010, passará a vigorar com a seguinte redação:
"Parágrafo único. Será fixado pela Secretaria de Esporte e Lazer o número total de bolsas a serem repassadas aos atletas, tendo como preferência e primeiramente aos atletas integrantes e participantes no ano anterior ao pedido, das equipes representativas do Município". (NR)

Art. 6º - O artigo 9º da Lei nº 3.815/2010 passa a vigorar a seguinte redação:

"Art. 9º Os interessados na concessão da bolsa atleta deverão solicitar seus pedidos no Protocolo Geral da Prefeitura Municipal de Guarujá através de requerimento padrão de inscrição, fornecido pela Secretaria Municipal de Esporte e Lazer de Guarujá através do endereço eletrônico da Prefeitura de Guarujá, com a seguinte documentação:

a) Currículo do atleta;

b) Declaração da Federação ou Associação responsável da modalidade, comprovando o vínculo e os resultados obtidos;

c) Fotocópia da Carteira de Identidade, CPF, Título de Eleitor, ou autorização do responsável se o atleta for menor de idade;

d) Comprovante de residência;

e) Duas fotos 3x4;

f) para os atletas integrantes das seleções participativas de Guarujá, juntar comprovante de inscrição e participação;

g) atestado médico que comprove estar apto para a prática desportiva.Parágrafo único. Quando o atleta for menor de idade, juntar declaração formulário padrão, fornecido pela Secretaria de Esporte e Lazer de Guarujá no endereço eletrônico da Prefeitura". (NR)

Art. 7º - Fica suprimido o inciso III do Artigo 10 da Lei nº 3.815/2010.

Art. 8º - O § 1º do Artigo 11 da Lei nº 3.815/2010 passará a vigorar a seguinte redação:
"§ 1º Será dada preferência a ordem de importância dos eventos, combinada, conforme o caso na seguinte ordem de prioridade de atendimento:

I - Categoria Atleta Estudantil:

a) para as bolsas atleta à nível Estudantil, serão contemplados os atletas que tenham participado de competições promovidas pela Confederação Brasileira de Desporto Escolar tendo obtido até a 3ª (terceira) colocação, divulgada oficialmente pela respectiva entidade da administração.

II - Categoria Atleta Regional:

a) para as bolsas atleta à nível Regional, serão contemplados os atletas que tenham participado do evento máximo da região ou que integrem o ranking da modalidade tendo obtido até a 3ª (terceira) colocação, divulgada oficialmente pela respectiva entidade da administração.

III - Categoria Atleta Estadual:

a) para as bolsas atleta à nível Estadual, serão contemplados os atletas que tenham participado dos Jogos Regionais do Estado de São Paulo ou tenham participado do evento máximo do Estado ou que integrem o ranking da modalidade tendo obtido até a 3ª (terceira) colocação, divulgada oficialmente pela respectiva entidade da administração.

IV - Categoria Atleta Nacional:
a) para as bolsas atleta à nível Nacional, serão contemplados os atletas que tenham participado do evento máximo da temporada ou que integrem o ranking da modalidade tendo obtido até a 10ª (décima) colocação, divulgada oficialmente pela respectiva entidade da administração.

V - Categoria Atleta Internacional:

a) para a bolsa atleta à nível internacional, serão contemplados os atletas que tenham integrado a seleção brasileira de sua modalidade em campeonatos sul-americanos, pan-americanos ou mundiais e que continuem treinando e participando de competições internacionais;
b) para os atletas que participaram de competições a nível internacional, independente de integrarem a Seleção Brasileira, os critérios serão estabelecidos por decreto.

VI - Categoria Atleta Olímpico e Paralímpico:

a) para os atletas que participaram de competições dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos.

§ 2º Em caso de empate será dada a seguinte preferência:
a) atleta de esportes individuais;

b) atleta com melhor colocação no evento em que houve o empate;

c) atleta com maior número de medalhas no evento em que houve o empate;

d) acúmulo de resultados de acordo com o currículo devidamente comprovado;

e) sorteio.

§ 3º O número de bolsas em cada categoria ficará a critério da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer, ficando determinada a obrigatoriedade de concessão de no mínimo uma bolsa por categoria, desde que haja solicitação da mesma". (NR)

Art. 9º - O § 2º do artigo 12 da Lei nº 3.815/2010 passará a vigorar a seguinte redação:

"§ 2º Os beneficiários da Bolsa-Atleta deverão apresentar planejamento e relatório mensal de suas atividades à Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, assinado pelo técnico responsável, sendo este registrado junto ao Conselho Regional de Educação Física". (NR)

Art. 10 - O artigo 14 da Lei nº 3.815/2010 passará a vigorar a seguinte redação:

"Art. 14 Fica criada a Comissão Municipal, que deverá ser composta por 5 (cinco) funcionários da Secretaria Municipal do Esporte e Lazer, e instituída por decreto municipal". (NR)

Art. 11 - O artigo 15 da Lei nº 3.815/2010 passa a vigorar a seguinte redação:

"Art. 15 Os valores mensais correspondentes a Bolsa-Atleta, terão como base a Unidade Fiscal do Município arredondado para a fração maior múltipla de 10:

a) categoria regional e estudantil - 110 unidades;

b) categoria estadual - 135 unidades;

c) categoria nacional - 185 unidades;

d) categoria internacional - 230 unidades;

e) categoria olímpica e paralímpica- 270 unidades". (NR)

Art. 12 - O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no prazo que lhe couber.

Art. 13 - As despesas decorrentes com execução desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias.

Art. 14 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

(...)”

Não obstante a meritória iniciativa de fomento social que permeia as leis impugnadas, elas violam o ordenamento constitucional, como demonstrado adiante.

II – O PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

As leis, em suma, fornecem valores mensais aos atletas que participem com destaque em competições esportivas com rendimento nas modalidades Olímpicas e Paraolímpicas reconhecidas respectivamente pelo Comitê Olímpico Brasileiro e Comitê Paraolímpico Brasileiro, bem como aos atletas de rendimento nas modalidades esportivas vinculadas ao Comitê Olímpico Internacional - COI e ao Comitê Paraolímpico Internacional e nas modalidades dos Jogos Oficiais do Estado de São Paulo.

A inconstitucionalidade decorre da iniciativa parlamentar, agressiva da separação de poderes, porque seu objeto é típico ato de administração ordinária, reservado exclusivamente ao Poder Executivo e imune da interferência do Poder Legislativo, como se capta dos arts. 2º e 84, II, III e VI, a, da Constituição Federal, e dos arts. 5º e 47, II, XIV e XIX, a, e 144, da Constituição Estadual.

Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

(...)

Art. 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

II - exercer, com o auxílio direto dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

(...)

XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

(...)

XIX – dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos;

(...)

Art. 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

No caso, foi violentada a reserva da Administração Pública, pois, compete ao Poder Executivo o exercício de sua direção superior, a prática de atos de administração típica e ordinária, a edição de normas e a disciplina de sua organização e de seu funcionamento, imune a qualquer ingerência do Poder Legislativo. Vejamos:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 11.830, DE 16 DE SETEMBRO DE 2002, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ADEQUAÇÃO DAS ATIVIDADES DO SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL E DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO PÚBLICOS E PRIVADOS AOS DIAS DE GUARDA DAS DIFERENTES RELIGIÕES PROFESSADAS NO ESTADO. CONTRARIEDADE AOS ARTS. 22, XXIV; 61, § 1.º, II, C; 84, VI, A; E 207 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. No que toca à Administração Pública estadual, o diploma impugnado padece de vício formal, uma vez que proposto por membro da Assembleia Legislativa gaúcha, não observando a iniciativa privativa do Chefe do Executivo, corolário do princípio da separação de poderes. Já, ao estabelecer diretrizes para as entidades de ensino de primeiro e segundo graus, a lei atacada revela-se contrária ao poder de disposição do Governador do Estado, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento de órgãos administrativos, no caso das escolas públicas (...)” (RTJ 191/479).

Também neste sentido:

“RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. (...)” (STF, ADI-MC 2.364-AL, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 01-08-2001, DJ 14-12-2001, p. 23).

“(...) 2. As restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, entre elas a fixação de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes (...)” (STF, ADI-MC-REF 4.102-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, 26-05-2010, v.u., DJe 24-09-2010).

Não bastasse, ainda que a matéria demandasse lei formal, também padeceria de inconstitucionalidade a lei local por sua iniciativa parlamentar.

Em se tratando de processo legislativo é princípio que as normas do modelo federal são aplicáveis e extensíveis por simetria às demais órbitas federativas. Neste sentido pronuncia a jurisprudência:

“(...) as regras do processo legislativo federal, especialmente as que dizem respeito à iniciativa reservada, são normas de observância obrigatória pelos Estados-membros” (STF, ADI 2.719-1-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 20-03-2003, v.u.).

“(...) I. - As regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. (...)” (STF, ADI 2.731-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, 02-03-2003, v.u., DJ 25-04-2003, p. 33).

“(...) 2. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno --- artigo 25, caput ---, impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo. O legislador estadual não pode usurpar a iniciativa legislativa do Chefe do Executivo, dispondo sobre as matérias reservadas a essa iniciativa privativa. (...)” (STF, ADI 1.594-RN, Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 04-06-2008, v.u., DJe 22-08-2008).

“(...) I. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as regras básicas do processo legislativo da Constituição Federal, entre as quais as que estabelecem reserva de iniciativa legislativa, são de observância obrigatória pelos estados-membros. (...)” (RT 850/180).

“(...) 1. A Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno (artigo 25, caput), impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (...)” (RTJ 193/832).

A reserva de iniciativa legislativa se inclui nestes mecanismos, em especial para organização e funcionamento da Administração (entidades e órgãos do Poder Executivo), e outorga de respectivas atribuições, quando houver criação ou extinção de órgãos públicos ou aumento de despesa, segundo se colhe da leitura conjugada dos arts. 24, § 2º, 2 e 47, XIX, a, da Constituição Estadual. Neste sentido:

“É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação” (STF, ADI 3.254-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, 16-11-2005, v.u., DJ 02-12-2005, p. 02).

“À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual as leis que versem sobre a organização administrativa do Estado, podendo a questão referente à organização e funcionamento da Administração Estadual, quando não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e e art. 84, VI, a da Constituição federal)” (STF, ADI 2.857-ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 30-08-2007, v.u., DJe 30-11-2007).

É inegável que a concessão de bolsa-atleta implica sobrecarga de ônus financeiro, o que demandaria a observância da iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo.

Quando lei de iniciativa parlamentar cria ou fornece atribuição ao Poder Executivo ou seus órgãos demandando diretamente a realização de despesa pública não prevista no orçamento para atendimento de novos encargos, com ou sem indicação de sua fonte de cobertura inclusive para os exercícios seguintes, ela também padece de inconstitucionalidade por incompatibilidade com os arts. 25 e 174, III, da Constituição Estadual. Este último preceito reserva ao Chefe do Poder Executivo iniciativa legislativa sobre o orçamento anual, conforme pronuncia o Supremo Tribunal Federal:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Estado do Amapá. 3. Organização, estrutura e atribuições de Secretaria Estadual. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. 4. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. Precedentes. 5. Ação julgada procedente” (LEXSTF v. 29, n. 341, p. 35).

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Do Estado do Rio Grande do Sul. Instituição do Pólo Estadual da Música Erudita. 3. Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. 7. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. 8. Ação julgada procedente” (LEXSTF v. 29, n. 338, p. 46).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.238/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, DESTINADO AOS MUNICÍPIOS. CRIAÇÃO DE UM CONSELHO PARA ADMIUNISTRAR O PROGRAMA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA ‘E’, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Vício de iniciativa, vez que o projeto de lei foi apresentado por um parlamentar, embora trate de matéria típica de Administração. 2. O texto normativo criou novo órgão na Administração Pública estadual, o Conselho de Administração, composto, entre outros, por dois Secretários de Estado, além de acarretar ônus para o Estado-membro. Afronta ao disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’ da Constituição do Brasil. 3. O texto normativo, ao cercear a iniciativa para a elaboração da lei orçamentária, colide com o disposto no artigo 165, inciso III, da Constituição de 1988. 4. A declaração de inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da lei atacada implica seu esvaziamento. A declaração de inconstitucionalidade dos seus demais preceitos dá-se por arrastamento. 5. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio Grande do Sul” (RTJ 200/1065).

Esse, inclusive, foi o entendimento exarado por este Egrégio Tribunal de Justiça no julgamento de ações diretas de inconstitucionalidade que tratavam de leis idênticas:

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal n° 2.760, de 16 de julho de 2010, do Município de Vera Cruz, que institui o ‘Programa Bolsa-Atleta’. Lei de iniciativa da edilidade, mas que versa sobre matéria reservada à iniciativa do Chefe do Executivo e implica em aumento de despesa sem previsão orçamentária correspondente. Violação aos arts. 5º, 25, 47, II e XIV e 144 da Constituição do Estado. Ação procedente” (ADI 0406498-04.2010.8.26.0000, Rel. Des. José Santana, v.u., 09-02-2011).

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal n.° 10.389/13, de Sorocaba, de iniciativa legislativa, que dá nova redação ao § 2º do art. 1º da Lei n.° 8.175/2007, de modo a alterar as categorias beneficiárias do 'Bolsa-Atleta'. Criação de obrigações para a Administração Municipal. Ingerência indevida. Proposta que deveria partir do Executivo local. Vício de iniciativa configurado. Ofensa direta ao princípio da Separação dos Poderes, bem como aos artigos 5º, 24, § 2º, 47, II e XIV, e 144, todos da Constituição Estadual. Norma, ademais, que não indica a fonte de recursos para atender os encargos criados. Ação julgada procedente” (ADI 0123998-54.2013.8.26.0000, Rel. Des. Luis Soares de Mello, v.u., 11-12-2013).

Por fim, não se pode olvidar a relação de dependência das leis municipais acima tratadas com os Decretos nº 9.708/2012, que “Regulamenta a Lei Municipal nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, alterada pela Lei nº 3.827, de 19 de abril de 2010, que autoriza o Poder Executivo de Guarujá, a implementar o projeto bolsa-atleta e dá outras providências” e nº 11.689/2016, que “Regulamenta a Lei Municipal nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, alterada pelas Leis nº 3.827, de 19 de abril de 2010, e 4.284, de 13 de janeiro de 2016, que autoriza o Poder Executivo de Guarujá, a implementar o projeto bolsa-atleta e dá outras providências”, ambos do Município de Guarujá.

Nesse contexto, torna-se necessário que se reconheça sua inconstitucionalidade por arrastamento ou atração.

A respeito do tema, tem-se que:

"(...) se em determinado processo de controle concentrado de constitucionalidade for julgada inconstitucional a norma principal, em futuro processo, outra norma dependente daquela que foi declarada inconstitucional em processo anterior - tendo em vista a relação de instrumentalidade que entre elas existe - também estará eivada pelo vício da inconstitucionalidade 'consequente', ou por 'arrastamento' ou por 'atração'" (Pedro Lenza, "Direito Constitucional Esquematizado", Saraiva, 13ª Edição, p. 208).

Segundo precedentes do Pretório Excelso, é perfeitamente possível a declaração de inconstitucionalidade por arrastamento (ADI 1.144-RS, Rel. Min. Eros Grau, DJU 08-09-2006, p. 16; ADI 3.645-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, DJU 01-09-2006, p. 16; ADI-QO 2.982-CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, LexSTF, 26/105; ADI 2.895-AL, Rel. Min. Carlos Velloso, RTJ 194/533; ADI 2.578-MG, Rel. Min. Celso de Mello, DJU 09-06-2005, p. 4).

A declaração de inconstitucionalidade por arrastamento é possível sempre que: a) o reconhecimento da inconstitucionalidade de determinado dispositivo legal torna despidos de eficácia e utilidade outros preceitos do mesmo diploma, ainda que não tenham sido impugnados; b) nos casos em que o efeito repristinatório restabelece dispositivos já revogados pela lei viciada que ostentem o mesmo vicio; c) quando há na lei dispositivos que não foram impugnados, mas guardam direta relação com aqueles cuja inconstitucionalidade é reconhecida.

Portanto, é necessária a declaração de inconstitucionalidade por arrastamento dos Decretos nº 9.708/2012 e 11.689/2016, do Município de Guarujá, em virtude da relação de dependência com as leis impugnadas.

III – Pedido liminar

À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Guarujá apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, de maneira a evitar oneração do erário irreparável ou de difícil reparação.

À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação das Leis nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, nº 3.827, de 19 de abril de 2010 e nº 4.284, de 20 de janeiro de 2016, todas do Município de Guarujá e, por arrastamento, dos Decretos nº 9.708/2012 e 11.689/2016, daquela localidade.

IV – Pedido

Face ao exposto, requerendo o recebimento e o processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade das Leis nº 3.815, de 13 de janeiro de 2010, nº 3.827, de 19 de abril de 2010 e nº 4.284, de 20 de janeiro de 2016, do Município de Guarujá, e, por arrastamento, dos Decretos nº 9.708/2012 e 11.689/2016, daquela localidade.

Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Guarujá, bem como citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos impugnados, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.

Termos em que, pede deferimento.

São Paulo, 19 de maio de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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