EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Protocolado n. 144.508/2016

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 9º a 14 da Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014 do Município de Macatuba. Sinalização urbana. Iniciativa parlamentar. Reserva da Administração. Separação de Poderes. 1. A sinalização urbana é matéria privativa da gestão administrativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 2. Lei Municipal que usurpa a reserva da Administração, com ofensa ao princípio da separação dos poderes (art. 5º, art. 47, II e XIV, e art. 144 da Constituição do Estado).

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda no art. 74, inciso VI, e no art. 90, inciso III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado (PGJ nº 114.337/16), vem perante esse Egrégio Tribunal de Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face dos arts. 9º a 14 da Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014, do Município de Macatuba, pelos fundamentos expostos a seguir.

I. DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014, do Município de Macatuba, de iniciativa parlamentar, que “Regulamenta a denominação e a alteração da denominação de vias, logradouros e próprios municipais, e dá outras providências”, tem a seguinte redação (fls. 10/13 e 69):

“Artigo 1°. Esta lei regulamenta o artigo 84 da Lei Orgânica do Município de Macatuba.

Artigo 2°. O Executivo poderá denominar ou alterar a denominação de vias, logradouros e próprios municipais. (alteração dada pela Lei nº 2.662, de 14 de fevereiro de 2017).

Artigo 3°. É vedada a denominação de vias e logradouros municipais com nome diverso daquele que, embora não tenha sido objeto de ato de autoridade competente, já se consagrou tradicionalmente e se incorporou na cultura da cidade.

§ 1°. Entende-se entre as denominações consagradas tradicionalmente aquelas relacionadas a datas e fatos históricos, bem como à localização ou referência geográfica.

§ 2°. O disposto no "caput" não se aplica quando a denominação da via ou logradouro municipal tiver por consequência a configuração de uma das hipóteses elencadas nos incisos I, II e III do Artigo 4° desta lei.

CAPÍTULO III DA ALTERAÇÃO DE DENOMINAÇÃO DE VIAS E LOGRADOUROS MUNICIPAIS.

Artigo 4° É vedado a alteração de denominação de vias e logradouros municipais, salvo nos seguintes casos:

I - constituam denominações homónimas;

II - não sendo homônimas, apresentem similaridade ortográfica, fonética ou fator de outra natureza que gere ambiguidade de identificação;

III - quando se tratar de denominação suscetível de expor ao ridículo moradores ou domiciliados no entorno.

§ 1°. As denominações serão consideradas homónimas, ainda que o conjunto constituído pela tipologia dos logradouros e seus nomes sejam diferentes.

§ 2°. No caso previsto no inciso III, é indispensável a expressa anuência de, no mínimo, dois terços dos moradores ou domiciliados, devidamente identificados.

Artigo 5°. Observadas as condições do Artigo 4° desta lei, a seleção do logradouro ou logradouros, cujas denominações devam ser substituídas, deverá ocorrer de forma a causar o menor inconveniente para a cidade, considerando para tanto, conjuntamente, o seu significado na malha viária, a sua notoriedade, o seu valor histórico e antiguidade e a densidade de edificações, em particular, não residenciais.

CAPÍTULO IV DA DENOMINAÇÃO E DA ALTERAÇÃO DE DENOMINAÇÃO DE PRÓPRIOS MUNICIPAIS.

Artigo 6°. A denominação dos próprios municipais, especialmente quando neles se localizam repartições e serviços públicos, atenderá as seguintes condições:

I - que não exista outro próprio municipal com o nome da personalidade que se pretende homenagear;

II - que a personalidade possua vínculos com o logradouro, com a repartição ou o serviço nele instalado ou com a população circunvizinha.

Artigo 7°. A denominação dos estabelecimentos oficiais de ensino público municipal deverá levar em consideração os seguintes requisitos além daqueles arrolados no artigo anterior:

I - homenagear, preferencialmente, educador cuja vida tenha se vinculado, de maneira especial e intensa, com a comunidade na qual se situa a escola a ser denominada;

II - homenagear personalidade que, não tendo sido educador, tenha uma biografia exemplar no sentido de estimular os educandos para o estudo.

Artigo 8°. É vedada a denominação de próprios municipais cuja construção não tenha sido concluída.

CAPÍTULO V DO SISTEMA DE EMPLACAMENTO DE VIAS, LOGRADOUROS E PRÓPRIOS MUNICIPAIS.

Artigo 9°. De todo ato público que determinar a denominação e/ou mudança da denominação de via ou logradouro municipal será dado conhecimento ao Oficial do Registro de Imóveis da circunscrição territorial em que a via pública estiver localizada.

Parágrafo Único - A comunicação de que trata este artigo será expedida pela repartição municipal competente, dentro de 10 (dez) dias contados da publicação do ato público que determinar a mudança ou a alteração.

Artigo 10. Deverão ser incorporadas g gradativamente ao sistema de emplacamento, junto às placas de denominação de vias e logradouros municipais, placas com informações sucintas acerca da origem e significado do nome, da biografia e atividades públicas mais relevantes do homenageado, do fato ou data histórica.

Artigo 11. Nos próprios municipais cuja denominação fizer menção a nome de pessoas será obrigatório a existência de placa confeccionada em material resistente á ação do tempo, com número da lei denominativa, data da inauguração, nome, biografia, atividades públicas mais relevantes e fotografia do homenageado impressa em relevo.

Artigo 12. O Executivo regulamentará as dimensões, o tipo de material e a forma de inserção das placas com as informações previstas nos artigos 10 e 11, garantindo que cada via, logradouro ou próprio municipal tenha pelo menos uma placa com boa visibilidade e as vias e logradouros com mais de 500 (quinhentos) metros de extensão tenham placas distribuídas proporcionalmente à sua extensão.

Artigo 13. O Poder Executivo poderá estabelecer convénios ou parcerias com entidades públicas ou privadas para viabilizar a implementação do disposto no artigo 12.

Parágrafo Único - O Executivo regulamentará a forma mais adequada de identificar, no próprio sistema de emplacamento, as entidades conveniadas ou parceiras previstas no "caput".

CAPÍTULO VI DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 14. O Poder Executivo regulamentará a presente Lei, no que couber, no prazo de 90 (noventa) dias a contar de sua publicação.

Artigo 15. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”

II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade

Os artigos 9º a 14 da Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014, contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.

Os preceitos da Constituição do Estado são aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144, que assim estabelece:

“Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.

Os dispositivos impugnados são incompatíveis com os seguintes preceitos da Constituição Estadual:

“Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

§ 1º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.

§ 2º - O cidadão, investido na função de um dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta Constituição.

(...)

Artigo 47 - Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

(...)

XIV - praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

(...)”

III - DA USURPAÇÃO DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO E VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

A lei 2.549, de 22 de dezembro de 2014, em seus artigos 1º a 8º, de iniciativa parlamentar, estabelece regras que dispõem genérica e abstratamente sobre a denominação de logradouros e de próprios públicos. Considerando que não há na Constituição em vigor reserva dessa matéria em favor de qualquer dos Poderes, conclui-se que a iniciativa de leis dessa ordem é geral ou concorrente. Destaque-se, por relevante, que diferente é o ato de atribuir nomes a logradouros e próprios públicos, segundo as regras legais que disciplinam essa atividade, matéria que é da competência privativa do Executivo.

Deste modo, não se vislumbra qualquer inconstitucionalidade nos artigos 1º a 8º de referido ato normativo.

Entretanto, os artigos 9º a 14 do ato normativo em referência, disciplinam o sistema de sinalização urbana, no que tange ao emplacamento de vias, logradouros e próprios municipais, dispondo a respeito do conteúdo das placas, tamanho, tipo de material a ser empregado, bem como a respeito da celebração de convênios com entidades públicas ou privadas para esse fim, estabelecendo, por fim, o prazo de regulamentação da lei.

Nesse aspecto, a lei viola o princípio da separação dos poderes.

Com efeito, no Município, à Câmara Municipal incumbem as funções legislativas e ao Prefeito as executivas. Entre esses Poderes locais não existe subordinação administrativa ou política, mas simples entrosamento de funções e de atividades político-administrativas. “Nessa sinergia de funções é que residem a independência e a harmonia dos poderes, princípio constitucional extensivo ao governo municipal.” (Cf. HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Municipal Brasileiro”, Malheiros, São Paulo, 8.ª ed., pp. 427 e 508.)

Em sua função normal compete à Casa de Leis Municipal elaborar normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua atribuição específica, bem diferente daquela outorgada ao Poder Executivo, que consiste na prática de atos concretos de administração.

Assim, no exercício de sua função normativa, como já consignado, a Câmara está habilitada a editar normas gerais, abstratas e coativas a serem observadas pelo Prefeito, para a denominação das vias, logradouros e prédios públicos, como, por exemplo: proibir que se atribua o nome de pessoa viva, determinar que nenhum nome poderá ser composto por mais de três palavras, exigir o uso de vocábulos da língua portuguesa, etc. (Cf. ADILSON DE ABREU DALLARI, “Boletim do Interior”, Secretaria do Interior do Governo do Estado de São Paulo, 2/103).

Porém, a forma e o conteúdo do emplacamento dos logradouros públicos constitui elemento de sinalização urbana, porquanto tem por finalidade precípua a orientação da população.

Dessa forma, leis que estabeleçam o conteúdo, tamanho e material a ser empregado em placas de sinalização não encerram o conteúdo de normas abstratas ou teóricas, instituídas em caráter permanente e de generalidade.

A Câmara Municipal não pode, em nosso regime constitucional, invadir a esfera da gestão administrativa, que cabe ao Poder Executivo, especificando, por exemplo, que as placas devem conter a origem e o significado do nome, a biografia e atividades públicas de eventual homenageado, do fato ou data histórica (art. 10) ou que as placas de sinalização devem conter o número da lei denominativa, data da inauguração, nome, biografia, atividades públicas mais relevantes e fotografia do homenageado impressa em relevo (art. 11).

Do mesmo modo, não pode estabelecer as dimensões ou o tipo de material a ser empregado no emplacamento (art. 12), nem disciplinar a respeito da celebração de convênios com entidade para viabilizar sua implementação (art. 13).

Por fim, de igual modo não é lícito à Câmara Municipal estabelecer o prazo de regulamentação da lei, porquanto é prerrogativa do Chefe do Executivo expedir decretos e regulamentos para a execução de leis, competindo-lhe a conveniência e oportunidade para o exercício desse ofício.

Os dispositivos impugnados não se mostram regras jurídicas, mas simples atos administrativos do Poder Legislativo, que invadem a esfera de competência constitucional do Poder Executivo.

Na ordem constitucional vigente, que incorporou o postulado da separação de funções, a fim de limitar o poder estatal, na consagrada fórmula de Montesquieu, não existe a menor possibilidade de a Administração municipal ser exercida pela Câmara, por meio de leis (Estado legal), pois a Constituição é clara ao atribuir ao Prefeito a competência privativa para exercer, com o auxílio dos Secretários Municipais, a direção superior da administração municipal (CE, art. 47, II) e praticar os atos de administração, nos limites de sua competência (CE, art. 47, XIV).

Bem por isso, aliás, ELIVAL DA SILVA RAMOS adverte que:

“(...) Sob a vigência de Constituições que agasalham o princípio da separação de Poderes (...) não é lícito ao Parlamento editar, ao seu bel-prazer, leis de conteúdo concreto e individualizante. A regra é a de que as leis devem corresponder ao exercício da função legislativa. A edição de leis meramente formais, ou seja, ‘aquelas que, embora fluindo das fontes legiferantes normais, não apresentam os caracteres de generalidade e abstração, fixando, ao revés, uma regra dirigida, de forma direta, a uma ou várias pessoas ou a determinada circunstância’, apresenta caráter excepcional. Destarte, deve vir expressamente autorizada no Texto Constitucional, sob pena de inconstitucionalidade substancial. (“A Inconstitucionalidade das Leis - Vício e Sanção”, Saraiva, 1994, p. 194.))”

Nesse contexto, a aprovação de lei que disciplina a forma de sinalização urbana bem como prazo de sua regulamentação só pode ser interpretada como atentatória ao postulado constitucional da independência e harmonia entre os poderes (CE, art. 5.º).

Em suma, resolver se deverá ou não haver informações biográficas ou históricas em placas de ruas, como serão elas dimensionadas, entre outras coisas, é ato concreto de administração, parte integrante do serviço público de sinalização urbana, cujo único responsável é o Prefeito.

Não há como aceitar a interpretação que inclui no rol dos poderes implícitos da Câmara a competência para editar leis formais, desvestidas dos atributos de generalidade e abstração, tampouco estender esses poderes sobre área de atuação exclusiva do Poder Executivo, a quem compete administrar os bens públicos e prestar os serviços públicos municipais.

E mais: ainda que fosse o ato normativo oriundo de iniciativa do Chefe do Executivo, seria inconstitucional.

A razão é simples: o Chefe do Executivo não necessita de autorização para fazer aquilo que está na esfera de sua competência constitucional. Se ele encaminha projeto de lei para tal escopo, isso configura hipótese de delegação inversa de poderes, vedada pelo art. 5º, § 1º da Constituição Paulista.

Bem a propósito, ao examinar leis de conteúdo semelhante, esse egrégio Tribunal de Justiça decidiu que:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 4.752, de 17 de março de 2014, que 'dispõe sobre a colocação de placas indicativas do 'Nome do Bairro' nos bairros de Suzano, e dá outras providências.'.

Preliminar - Análise de ofensa a dispositivos da Lei Orgânica do Município Inadmissibilidade Ausência de parametricidade.

Sinalização urbana Competência do Executivo Vício de iniciativa A matéria regulamentada pela norma impugnada insere-se no âmbito da competência legislativa atribuída pela Constituição ao chefe do Poder Executivo Municipal, por ser inerente ao planejamento e organização do Município.

Criação de despesas sem indicar a fonte dos recursos disponíveis para fazer frente aos novos encargos Inadmissibilidade.

Violação aos arts. 5º, 25, 47, II, XIV E XIX, 174, III, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo Inconstitucionalidade reconhecida.

Ação procedente”. (ADI nº 2257470-15.2016.8.26.0000, Rel. Carlos Bueno, j. 10.05.2017).

Em suma, a Câmara não pode arrogar a si a competência para autorizar a prática de atos concretos de administração. E a forma de sinalização de logradouros e próprios públicos e sua respectiva regulamentação enquadram-se exatamente nessa hipótese, resultando, daí, a conclusão inafastável de que os dispositivos em epígrafe são manifestamente incompatíveis com o princípio da separação dos poderes.

Estas são as razões para o reconhecimento da inconstitucionalidade formal dos dispositivos impugnados, por afronta aos arts. 5º e 47, II e XIV, da Constituição Paulista, cuja observância é obrigatória pelos municípios por força do art. 144 do mesmo diploma.

IV) CONCLUSÃO E PEDIDO

Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação declaratória, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade dos arts. 9º a 14 da Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014, do Município de Macatuba, por ofensa aos arts. 5º, 47, II e XIV e 144 da Constituição Paulista.

Requer-se, ainda, que sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Macatuba, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.

Posteriormente, aguarda-se vista para fins de manifestação final.

Termos em que,

Aguarda-se deferimento.

São Paulo, 15 de maio de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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Protocolado nº 144.508/2016

1. Distribua-se a inicial da ação direta de inconstitucionalidade em face dos arts. 9º a 14 da Lei nº 2.549, de 22 de dezembro de 2014, do Município de Macatuba, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo;

2. Oficie-se ao interessado, comunicando-se a propositura da ação;

3. Arquivo o procedimento em relação aos arts. 7º, inciso III e 84 da Lei Orgânica Municipal, tendo em vista sua revogação e alteração, respectivamente (fls. 55 e 62).

São Paulo, 15 de maio de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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