Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado n. 115.959/16
Ementa: Constitucional.
Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. §§ 2º e 3º do Art. 52 da
Lei n. 2.384, de 20 de dezembro de 1999, na redação dada pelo art. 1º da Lei n.
2.920, de 03 de janeiro de 2006, do Município de Piraju. Art. 4º da Resolução
n. 02, de 21 de dezembro de 2011, do Município de Piraju. Ato n. 01, de 11 de
janeiro de 2016, da Mesa da Câmara Municipal de Piraju. Subsídio de agentes
políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores).
Revisão anual.
1. Incompatível com a
anterioridade do subsídio em relação à legislatura e a inalterabilidade do
subsídio de Vereadores, Prefeito e Vice-Prefeito durante a legislatura regra que
autoriza sua revisão anual.
2. Inexistência do direito à revisão geral anual
da remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido
aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo.
3. Revisão da remuneração do
Prefeito e do Vice-Prefeito que demanda lei de iniciativa da Câmara.
4. Revisão geral anual da
remuneração de servidores públicos cujo índice não pode ser definido por
decreto, senão por lei em sentido estrito, observada a respectiva iniciativa
legislativa.
5. Constituição Estadual: arts. 5º, 111, 115, XI, e 144.
O
Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição
prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de
novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em
conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da
Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do
Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso
protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça,
promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
em face dos §§ 2º e 3º do
art. 52 da Lei n. 2.384, de 20 de dezembro de 1999, na redação dada pelo art.
1º da Lei n. 2.920, de 03 de janeiro de 2006, do Município de Piraju, do art.
4º da Resolução n. 02, de 21 de dezembro de 2011, da Câmara Municipal de
Piraju, e do Ato n. 01, de 11 de janeiro de 2016, da Mesa da Câmara Municipal
de Piraju, pelos
fundamentos a seguir expostos:
I – Os Atos Normativos Impugnados
A Lei n. 2.920, de 03 de janeiro de 2006, do
Município de Piraju, alterou a Lei n. 2.384, de 20 de dezembro de 1999, que
dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Piraju, das
Autarquias e Fundações, introduzindo os §§ 2º e 3º ao art. 52 da Lei n.
2.384/99, com a seguinte redação:
Art. 52. ...............................................................................
§ 2º. A revisão geral anual da remuneração dos servidores ativos e inativos e dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, far-se-á sempre no mês de janeiro, utilizando-se o índice do IPC-FIPE ou outro que vier a substitui-lo, indicado em Decreto do Executivo.
§ 3º. O índice previsto no parágrafo segundo será o apurado no ano anterior ao da revisão. (fls. 182/183)
A
Lei n. 2.920/06 resultou de projeto de lei de iniciativa do Prefeito Municipal,
tendendo inicialmente a alteração dos arts. 67, 68 e 143 da Lei n. 2.384/99
(fls. 165/168).
No
transcurso do Projeto de Lei n. 90/05 o Chefe do Poder Executivo solicitou a inclusão
“de nova redação do § único, com sua supressão, passando a ser parágrafo 1º, e,
acréscimo dos parágrafos 2º, 3º e 4º, todos ao art. 52” na redação acima
destacada (fl. 176) e assim foi aprovado (fls. 177/190).
A
Mesa da Câmara Municipal de Piraju editou o Ato n. 01, de 11 de janeiro de
2016, dispondo sobre a revisão inflacionária dos servidores e Vereadores do
Poder Legislativo, aplicando o índice de 11,07% na revisão geral anual (fl.
43).
Além
disso, a Resolução n. 02, de 21 de dezembro de 2011, da Câmara Municipal de
Piraju, que fixou os subsídios dos Vereadores para a legislatura de 2013 a
2016, estabeleceu em seu art. 4º:
Art. 4° - Os subsídios serão corrigidos na forma prevista pela Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso X e legislação municipal.
II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade
Os dispositivos impugnados do
Município de Piraju contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São
Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão
dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
Os
dispositivos contestados são incompatíveis com os seguintes preceitos da
Constituição Estadual, aplicável aos Municípios por força de seu art. 144, e
que assim estabelece:
Artigo 5º - São Poderes do Estado, independentes
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
§ 1º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições.
§ 2º - O cidadão, investido na função de um
dos Poderes, não poderá exercer a de outro, salvo as exceções previstas nesta
Constituição.
..............................................................................................
Artigo 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
..............................................................................................
Artigo 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
..............................................................................................
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
..............................................................................................
Artigo 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição.
O disposto nos arts. 5º, 111, 115, XI, da Constituição Estadual, reproduz os arts. 2º, 37, caput, e inciso X, da Constituição Federal.
De
outra parte, o art. 144 da Constituição
Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da
Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado
“norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos
limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da
Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o
controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF,
Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl
10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Daí
decorre a possibilidade de contraste de lei ou ato normativo local com o art.
144 da Constituição Estadual por sua remissão à Constituição Federal e a seu
art. 29, V e VI, que assim dispõe:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
..............................................................................................
V – subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I;
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
..............................................................................................
Vereadores, Prefeito, e Vice-Prefeito são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos porquanto têm o status de agentes não profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política por eleição.
A
expressão “dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores”
contida no § 2º do art. 52 da Lei n. 2.384/99 na redação dada pela Lei n.
2.920/06, o art. 4º da Resolução n. 02/11, e o Ato n. 01/16, ao instituírem o direito à revisão geral
anual dos subsídios dos agentes políticos municipais padecem de
inconstitucionalidade por contrastarem com o art. 144 da Constituição Federal
ao promover remissão à regra da legislatura contida no art. 29, VI, da
Constituição Federal, bem como com o princípios de legalidade e moralidade a
que aludem o art. 111 da Constituição Estadual.
O
preceito inibe a fixação ou alteração da remuneração dos Vereadores durante a
legislatura, consoante doutrina (Manoel
Neste
sentido, proclama-se que “o subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal
até o final da legislatura para vigorar na subseqüente” (STF, RE 204.889-SP, 1ª
Turma, Rel. Min. Menezes Direito, 26-02-
“INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 3º da Lei n°. 5 357, de 31 de maio de 2000 e artigo 1º da Lei n° 5.960, de 05 de junho de 2003, ambos do Município de Franca. Leis Municipais que dispõem sobre a majoração dos subsídios de vereadores durante a própria legislatura. Aumentos variáveis no tempo. Incidente de inconstitucionalidade suscitado por uma das Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, em recurso de apelação contra sentença que julgou ação civil pública em face do referido Município e de todos os seus vereadores. Dispositivos que violam a ‘regra da legislatura’ e o princípio da moralidade administrativa. Reajuste anual que não é aplicável aos vereadores. Ofensa aos artigos 29, VI, e 37, ambos da Constituição Federal e 144 da Constituição do Estado. Argüição acolhida para declarara inconstitucionalidade dos dispositivos objurgados” (TJSP, Incidente de Inconstitucionalidade 161.056-0/0-00, Franca, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, v.u., 13-08-2008).
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente” (STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).
“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 164/2009, DO MUNICÍPIO DE PARISI QUE REAJUSTOU EM 5,65% A REMUNERAÇÃO DE SEUS AGENTES POLÍTICOS PARA A MESMA LEGISLATURA EXISTÊNCIA DE LEI ANTERIOR PREVENDO REAJUSTE PARA O ANO DE 2009. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE ANUAL, ANTERIORIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA OFENSA AOS ARTIGOS 29, VI E 37, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 111 E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 990.10.064771-7, Órgão Especial, Rel. Des. Armando Toledo, 17-11-2010, v.u.).
“Em face do disposto no inciso VI do
artigo 29 da Constituição da República, com a redação que lhe deu a Emenda
constitucional nº. 25, dos 14 de fevereiro de 2000, não poderiam os senhores
vereadores da Câmara Municipal de Piracicaba, na própria legislatura, atualizar
seus subsídios, ainda que com invocação do inciso XV do caput do artigo 37 da
Constituição da República.
Sobre esse último dispositivo, de
caráter geral, prevalece aquele, específico para o subsídio dos vereadores.
Certo que reajuste não é aumento, mas
manutenção do poder de compra dos subsídios. Todavia, o inciso VI do artigo 29
da Constituição da República não proíbe aumento de subsídio durante a
legislatura, quando então poder-se-ia dizer possível o reajuste ou atualização,
mas determina que o subsídio seja fixado para a legislatura subseqüente, com
observância dos critérios previstos na própria Constituição da República e na
respectiva Lei Orgânica. O que é fixo não permite, salvo expressa previsão,
alterações a título de atualização” (TJSP, II 990.10.096557-0, Rel. Des.
Barreto Fonseca, 05-05-2010, v.u.).
“(...) Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão assim ementado: ‘CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIOS. MAJORAÇÃO EM MEIO À LEGISLATURA. INADMISSIBILIDADE. 1. É inadmissível, por afronta aos arts. 29, VI, da CF/88, a majoração dos subsídios dos vereadores em meio à legislatura. Os dispositivos constitucionais mencionados, não perdendo de vista a moralidade e a impessoalidade da Administração, consagraram o princípio da anterioridade, segundo o qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, portanto, antes de conhecidos os novos eleitos. 2. APELAÇÕES DESPROVIDAS’ (fl. 329). No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 29, VI, 37, X, e 39, § 4º, da mesma Carta. O agravo não merece acolhida. O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência da Corte como se observa do julgamento do RE 206.889/MG, Rel. Min. Carlos Velloso (...) Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, dentre outras: AI 195.378/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 122.521/MA Rel. Min. Ilmar Galvão. Isso posto, nego seguimento ao recurso” (STF, AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe 10-10-2008).
“DIREITO
CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES.
FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE
LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA AO ART. 29, VI, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL: INEXISTÊNCIA. 1. A norma municipal foi declarada
inconstitucional pelo órgão especial do TJ/SP, por violação aos arts. 144 da
Constituição do Estado de São Paulo. 2. A fixação dos subsídios de vereadores é
de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as
prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do
respectivo Estado, bem como na Constituição Federal. 3. Permaneceu inatacado,
nas razões recursais, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão
recorrido. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (STF, AgR-RE
494.253-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 22-02-2011, v.u., DJe
15-03-2011).
A
expressão “dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito” contida no § 2º do
art. 52 da Lei n. 2.384/99 na redação dada pela Lei n. 2.920/06, também contrasta com o art.
144 da Constituição Federal ao promover remissão à regra da iniciativa
legislativa privativa da Câmara Municipal contida no art. 29, V, da
Constituição Federal, no tocante aos subsídios do Prefeito e do Vice-Prefeito.
E os §§ 2º e 3º da Lei n. 2.384/99 na redação dada pela Lei n. 2.920/06 e o Ato n. 01/16 contrastam, inclusive no tocante à revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais, com os arts. 5º, 111 e 115, da Constituição Estadual, porque a revisão geral anual depende de lei em sentido formal, observada a iniciativa privativa em cada caso, a definir a periodicidade e o índice, não comportando a emissão de decreto do Chefe do Poder Executivo ou a mera edição de ato da Mesa da Câmara em relação a seus servidores à luz dos princípios da divisão funcional do poder e da reserva de lei.
III – Pedido
liminar
À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se
a ele o periculum in mora. A atual
tessitura dos preceitos normativos do Município de Piraju apontados como
violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é
sinal, de per si, para suspensão de
sua eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se dispêndio indevido de
recursos públicos e a consequente oneração financeira do erário.
À luz deste perfil, requer a concessão de liminar
para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, dos §§ 2º e 3º do art. 52 da Lei n.
2.384, de 20 de dezembro de 1999, na redação dada pelo art. 1º da Lei n. 2.920,
de 03 de janeiro de 2006, do Município de Piraju, do art. 4º da Resolução n.
02, de 21 de dezembro de 2011, da Câmara Municipal de Piraju, e do Ato n. 01,
de 11 de janeiro de 2016, da Mesa da Câmara Municipal de Piraju.
IV – Pedido
Face ao exposto, requerendo o recebimento e o
processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade dos §§ 2º e 3º do art. 52 da Lei n. 2.384, de 20 de dezembro de
1999, na redação dada pelo art. 1º da Lei n. 2.920, de 03 de janeiro de 2006,
do Município de Piraju, do art. 4º da Resolução n. 02, de 21 de dezembro de
2011, da Câmara Municipal de Piraju, e do Ato n. 01, de 11 de janeiro de 2016,
da Mesa da Câmara Municipal de Piraju.
Requer-se
ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal
de Piraju, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se
manifestar sobre o ato normativo impugnado, protestando por nova vista,
posteriormente, para manifestação final.
Termos em que, pede
deferimento.
São
Paulo, 20 de outubro de 2016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
wpmj