Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado nº 51.096/2016
Ementa:
1. Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 15, parágrafo único e 53, parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Ubatuba, das expressões “agentes políticos”, “Secretário de Governo” e “Secretários Municipais”, previstas no art. 1º, da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba e art. 2°, também da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba.
2. A
revisão geral anual da remuneração dos agentes políticos municipais é direito exclusivo dos servidores públicos titulares de cargos de
provimento efetivo.
3. Inadmissibilidade
da vinculação aos agentes políticos da revisão geral anual promovida
em favor dos servidores públicos municipais, pela adoção de identidade de datas
e índices.
4. Violação
à regra da legislatura, aplicável à fixação dos subsídios dos Prefeitos,
Vice-Prefeitos, Secretários e Vereadores, consoante entendimento do E. STF.
5. Violação aos artigos 111, 115, XI e XV, e 144, da CE/89;
arts. 29, V, e 37, X e XIII, da CF/88.
O Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição
prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual
n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São
Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da
Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e
90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações
colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio
Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, em face do art. 15, parágrafo único
e 53, parágrafo único, da Lei Orgânica do
Município de Ubatuba e das expressões “agentes políticos”, “Secretário de
Governo” e “Secretários Municipais”, previstas no art. 1º, da Lei 3.621, de 10
de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba e art. 2°, também da Lei 3.621, de
10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba, pelos fundamentos a seguir
expostos:
1.
DOS AtoS NormativoS ImpugnadoS
O art. 15, parágrafo único e o art. 53,
parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Ubatuba, assim dispõem:
Artigo 15 - O
subsídio dos Vereadores será fixado por lei de iniciativa privada da Câmara, na
razão de percentual daquele estabelecido em espécie para os Deputados
Estaduais, observado o que dispõem os artigos 29, 29- A, 37, inciso X, 39, §
4º, 57, § 7º, e demais dispositivos aplicáveis da Constituição Federal.
Parágrafo único
- O subsídio somente poderá ser fixado ou alterado, por lei específica,
observada a iniciativa privada da Câmara, em parcela única, vedado o acréscimo
de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, assegurada revisão geral anual, juntamente com a
remuneração dos servidores públicos e com os subsídios do Poder Executivo,
sempre na mesma data e sem distinção de índices, e não poderá exceder, cumulativamente ou não
com outras espécies remuneratórias e vantagens de qualquer natureza, o subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Artigo 53 - Os
subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais serão
fixados por lei de iniciativa da Câmara, observado o que dispõem os artigos 37,
XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III e 153, § 2º, I, da Constituição Federal.
Parágrafo único
- Os subsídios somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa da Câmara, em parcela única, vedado o
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória, assegurada revisão geral anual,
juntamente com a remuneração dos servidores públicos e subsídios dos
Vereadores, sempre na mesma data e sem distinção de índices, e não poderá
exceder, cumulativamente ou não com outras espécies remuneratórias e vantagens
de qualquer natureza, o subsídio mensal, em espécie dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal.
Os arts. 1º e 2º da Lei nº 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba que “Dispõe sobre fixação de subsídios dos
Secretários Municipais e de determinados Agentes Políticos do Executivo de
Ubatuba”, estabelecem:
“Art. 1º - Em cumprimento ao disposto no art. 29, V, da Constituição Federal e, de conformidade com o art. 13, VII, da Lei Orgânica do Município, os subsídios dos agentes políticos do Executivo Municipal de Ubatuba, sendo o Chefe de Gabinete do Prefeito, Secretário de Governo, Secretários Municipais, Assessores, Administradores Regionais e Ouvidor Geral ficam fixados a partir de 2013 em R$ 8.002,84 (oito mil e dois reais e oitenta e quatro centavos. (grifo nosso)
Art. 2º - Será assegurada a revisão geral anual, de conformidade com o disposto no inciso X, do art. 37, da Constituição Federal, por lei específica, a partir do ano de 2014, observada a iniciativa da Câmara Municipal de Ubatuba, nos termos do inciso VII, do art. 13, em consonância com o disposto no parágrafo único, do art. 15, da Lei Orgânica do Município”.
Os artigos transcritos padecem de incompatibilidade vertical com a Constituição do Estado de São Paulo, como adiante será demonstrado.
A inconstitucionalidade do art. 15, parágrafo único e 53, parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Ubatuba e art. 2° da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba, reside na previsão de que os subsídios dos agentes políticos serão anualmente revistos - na mesma data e com identidade de índices em relação à revisão geral anual promovida em favor dos servidores públicos efetivos.
Já a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba, encontra-se na parte em que prevê o reajuste do subsídio dos Secretários Municipais e Secretário de Governo (agentes políticos) violando a regra da legislatura, segundo a qual os subsídios dos agentes políticos devem ser fixados até o final da legislatura para vigorar na subsequente.
2.
dO parâmetro da fiscalização abstrata de
constitucionalidade
Os atos normativos impugnados contrariam frontalmente a Constituição do
Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal
ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31, da Constituição Federal.
Os
dispositivos legais mencionados são incompatíveis com os seguintes preceitos da
Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de
quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do
serviço público, observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição”.
Note-se que o disposto nos arts. 111, 115, XI e XV, da Constituição Estadual reproduzem os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, e 39, § 4º, da Constituição Federal.
De outra parte, o art. 144 da
Constituição Estadual - que determina a observância pelos Municípios, não só
dos princípios presentes no bojo da Carta Paulista, mas também dos princípios
constantes na Constituição Federal- consiste em “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a
disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições
constantes da Constituição Federal”, conforme averbou o E. Supremo Tribunal
Federal, ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade, perante
Tribunal de Justiça local, de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl
10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe
06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe
26-10-2010).
Logo,
possibilita a incorporação nas Constituições Estaduais de preceito como o
artigo 29, V e VI, da Constituição Federal que estabelece a regra da
legislatura na fixação dos subsídios dos agentes políticos.
Nesse
sentido, a fixação dos subsídios dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretários Municipais,
realizada por lei de iniciativa da Câmara Municipal, assim como a fixação dos
subsídios de vereadores pela edilidade, deve operar seus efeitos apenas na
legislatura subsequente, conforme precedentes do E. STF, in verbis:
“EMENTA: Prefeito. Subsídio. Art. 29, V, da Constituição Federal. Precedente da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 29, V, da Constituição Federal é auto-aplicável. 2. O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal até o final da legislatura para vigorar na subseqüente. 3. Recurso extraordinário desprovido.” (STF; 1ª Turma; Rel. Min. Menezes Direito; RE 204889/SP; D.J. 26/02/08). - g.n.
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE
NEGA PROVIMENTO. 1.
Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes.
2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em
face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c
do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente.” (STF; 1ª
Turma; Min. Rel. Carmen Lúcia; D.J. 23/03/2011) - g.n.
“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIO. AUMENTO, DE FORMA RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que a remuneração de Prefeito, de Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, em conformidade com o art. 29, V, da Constituição Federal. 2. Caso em que inobservado o art. 29, V, da Carta Magna, pois os vereadores majoraram, de forma retroativa, sua remuneração. 3. Agravo regimental desprovido.” (STF; 2ª Turma; RE 458413-AgR/RS; Min. Rel. Teori Zavaski; D.J. 06/08/2013). – g.n.
Noutra
perspectiva no que tange aos cargos de Chefe de Gabinete, Assessores,
Administradores Regionais e Ouvidor Geral não há esta proibição, razão pela
qual na hipótese do art. 1º, da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, afigura-se
suficiente somente reconhecer a inconstitucionalidade das expressões “agentes
políticos”, “Secretário de Governo” e “Secretários Municipais”.
3.
DA VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO DO REAJUSTE DOS
SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR AGENTES POLÍTICOS À REVISÃO GERAL ANUAL
ASSEGURADA AOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Vereadores e Presidente da Câmara são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política, por força de eleição.
Por este motivo, os dispositivos legais impugnados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos municipais, vinculando-a a datas e índices adotados na revisão da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade.
Violou-se o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional à vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, conforme observa autorizada doutrina, verbis:
“as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras
diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria
correspondessem a um percentual de outro e, consequentemente, que o aumento
concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos
em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do
Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de
fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII
do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma
vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o
vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva
Martins Junior. Remuneração dos agentes
públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Nesse sentido, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais a dos servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade procedente” (STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530). - g.n.
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n°
11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos
subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a
instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com
a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única
concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do mandato
parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras)
violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE -
ação procedente, assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual
Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título,
na corrente receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior,
obviamente que sem a revisão anual e observados os limites estabelecidos no
inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6,
Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo Supremo Tribunal Federal já
assentou ser inconstitucional dispositivo de lei estadual vinculando a
alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de
Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos. (...) ‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao reajuste
dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma legislatura,
pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em causa própria,
em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade administrativa,
que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art. 5º, LXXIII). Em
suma, como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo
que a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo
porque ‘Não faria sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a
fixação dos subsídios dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse
para os parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl.
501). Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema
Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º
de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais
alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...),
colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias
atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho,
comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava
que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não
soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de
46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de
Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e
vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo
interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’
(...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz,
13-08-2008, v.u.).
(...)”.
4.
DA
INEXISTÊNCIA DO DIREITO À REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR
PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES
Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois, esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI), é restrito aos servidores públicos em geral.
A solução dada ao tema pelos dispositivos impugnados - adite-se – vulnera, ainda, a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os agentes políticos não são servidores profissionais e a eles não se dirige a garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da Constituição Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art. 37, X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Assim, mostra-se indevida, por vício de
inconstitucionalidade, a implantação da revisão anual operada pelos dispositivos
impugnados nesta ação direta, eis que conforme já mencionado acima, há ofensa
ao artigo 144 da
Constituição Estadual, a
qual consagra no âmbito dos Estados os preceitos do
artigo 29, V e VI, da Constituição Federal, que prevê a regra da legislatura na
fixação dos subsídios dos agentes políticos, inadmitindo a alteração do
subsídio para vigência no mesmo mandato.
5.
Pedido
Face ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente
ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a
inconstitucionalidade dos arts. 15, parágrafo único e 53, parágrafo único,
da Lei Orgânica do Município de Ubatuba, das expressões “agentes políticos”,
“Secretário de Governo” e “Secretários Municipais”, previstas no art. 1º, da
Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba e art. 2°, também
da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba.
Requer-se, ainda, que sejam requisitadas
informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Ubatuba, bem como
citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos
impugnados, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação
final.
Termos em que, pede deferimento.
São
Paulo, 19 de agosto de 2.016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
ef/sh
Protocolado
nº 51.096/2016
1. Distribua-se
a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade dos
arts. 15, parágrafo único e 53, parágrafo único, da
Lei Orgânica do Município de Ubatuba, das expressões “agentes políticos”,
“Secretário de Governo” e “Secretários Municipais”, previstas no art. 1º, da
Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba e art. 2°, também
da Lei 3.621, de 10 de janeiro de 2013, do Município de Ubatuba, junto ao Egrégio Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo.
2. Oficie-se ao interessado,
informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição inicial.
São Paulo, 19 de agosto de 2.016.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
ef/sh