Excelentíssimo Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

Protocolado nº 47.662/2017

Constitucional. Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei n. 4.289, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Guarujá. Disciplina a criação, propriedade, posse, guarda, uso e transporte de cães e gatos no Município de Guarujá. Iniciativa parlamentar incompatível com a separação de poderes. Geração de despesas novas sem indicação da fonte de cobertura. Princípio da razoabilidade. Procedência.

1. Os arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.289/16, do Município de Guarujá, que disciplina a criação, propriedade, posse, guarda, uso e transporte de cães e gatos no Município de Guarujá, de iniciativa parlamentar, são incompatíveis com a separação de poderes, no que tange à reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo e à reserva da Administração (arts. 5º, 24, § 2º, 2, e 47, II, XIV e XIX, da CE).

2. Também representam a geração de despesa nova sem indicação da fonte de cobertura, comprometendo a iniciativa legislativa privativa da lei orçamentária anual (arts. 25, 174, III, e 176, I, da CE).

3. Os arts. 12 e 13 da mesma lei, exceto no que diz respeito à vacinação antirrábica, representam violação ao princípio da razoabilidade. Imposição de ônus excessivo ao proprietário do animal ao obrigar a vacinar o animal contra diversas doenças sem a devida justificativa (art. 111 da CE).

4. Procedência da ação.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.289, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Guarujá, pelos fundamentos a seguir expostos:

I – O Ato Normativo Impugnado

A Lei nº 4.289, de 29 de fevereiro de 2016, que disciplina a criação, posse, guarda, uso e transporte de cães e gatos, dispõe:

“Art. 1º. A criação, a propriedade, a posse, a guarda, o uso, o transporte e a presença temporária ou permanente de cães e gatos no âmbito do Município de Guarujá reger-se-ão pelas disposições desta Lei, no que não conflitarem com as normas estaduais e federais editadas no uso de suas respectivas competências.

Art. 2º. Todos os cães e gatos residentes deverão, obrigatoriamente, ser registrados no prazo máximo de cento e oitenta dias a partir da publicação desta Lei em estabelecimentos veterinários devidamente credenciados pela prefeitura.

§ 1º. Os registros deverão ser cobrados a preço de custo, e diferenciados para menor, levando-se em conta a quantidade de animais.

§ 2º. Filhotes de cães e gatos deverão ser registrados no quarto mês de idade, recebendo, no ato do registro, a aplicação da vacina contra raiva.

§ 3º. Após o prazo estipulado no parágrafo 1º, proprietários de animais não registrados estarão sujeitos a intimação, emitida por agente sanitário do órgão municipal responsável pelo controle de populacional de cães e gatos, para que proceda ao registro de todos os animais no prazo máximo de até noventa dias.

§ 4º. O animal com idade acima do estipulado no Artigo 2º, que estiver sob a responsabilidade de proprietário, e que não possui o registro de identificação, não poderá utilizar serviços de atendimento médico veterinário público.

Art. 3º. Para o registro de cães e gatos, serão necessários os seguintes documentos e sistema de identificação, fornecidos exclusivamente pelo órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos:

a) formulário timbrado para registro (em três vias), onde se fará constar, no mínimo, os seguintes campos: número do Registro Geral do Animal - RGA, data do registro, nome do animal, sexo, raça, cor, idade real ou presumida, nome do proprietário, número da Carteira de Identidade (RG) e do Cadastro de Pessoa Física (CPF), endereço completo e telefone, data da aplicação da última vacinação obrigatória, nome do veterinário responsável pela vacinação e respectivo nº de matrícula no Conselho Regional de Medicina Veterinária (CRMV), e assinatura do proprietário;

b) RGA (Registro Geral do Animal): carteira timbrada e numerada, onde se fará constar, no mínimo, os seguintes campos: nome do animal, sexo, raça, cor, idade real ou presumida; nome do proprietário, RG e CPF, endereço completo e telefone; e data da expedição;

c) Numeração do chip implantado.

Art. 4º. A Carteira do RGA deverá ficar de posse do proprietário do animal, e cada animal residente no Município de Guarujá deve possuir um único número de RGA.

Art. 5º. Uma das vias do formulário timbrado destinado ao registro do animal deverá ficar arquivada no local onde o registro foi realizado; uma será enviada ao órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos, quando o procedimento for realizado por estabelecimento conveniado; e a terceira via, com o proprietário.

Art. 6º. Para proceder ao registro, o proprietário deverá levar seu animal a um estabelecimento veterinário credenciado, apresentando a carteira ou o comprovante de vacinação devidamente atualizado.

Parágrafo único. Se o proprietário não possui comprovante de vacinação contra raiva do animal, a vacina deve ser providenciada no ato do registro.

Art. 7º. Quando houver transferência de propriedade de um animal, o novo proprietário deverá comparecer ao órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos ou a um estabelecimento veterinário credenciado para proceder a atualização de todos os dados cadastrais.

Parágrafo único. Enquanto não for realizada a atualização do cadastro a que se refere o caput deste artigo, o proprietário anterior permanecerá como responsável pelo animal.

Art. 8º. No caso de perda ou extravio da carteira de RGA, o proprietário deverá solicitar diretamente ao órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos respectiva segunda via.

Parágrafo único. O pedido de segunda via será feito em formulário padrão desse órgão e uma via deverá ficar de posse do proprietário do animal, servindo como documento de identificação pelo prazo de 60 (sessenta) dias até a emissão da segunda via da carteira.

Art. 9º. Os estabelecimentos conveniados deverão enviar ao órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos, mensalmente, as vias do formulário de registro de todos os registros efetuados nos últimos trinta dias.

Art. 10. Em caso de óbito de animal registrado, cabe ao proprietário ou ao veterinário responsável comunicar o ocorrido ao órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos.

Art. 11. O Poder Executivo deverá estabelecer os respectivos preços públicos para:

a) registro de cão ou gato, a ser pago pelos estabelecimentos veterinários credenciados no momento da retirada das carteiras de RGA, formulários timbrados, ou pelos proprietários quando estes procederem ao registro no próprio órgão;

b) fornecimento de segunda via da carteira de RGA.

§ 1º Não será cobrada a taxa instituída no caput deste artigo dos animais que estão sob a responsabilidade da população de baixa renda neste Município, de organizações não governamentais e de protetores independentes, desde que as condições sejam devidamente comprovadas.

§ 2º Os estabelecimentos veterinários credenciados deverão afixar em local visível ao público a tabela de preços de que trata o caput deste artigo.

Art. 12. Todo proprietário de animal é obrigado a vacinar seu cão ou gato contra a raiva, observando para a revacinação o período recomendado pelo laboratório responsável pela vacina utilizada.

§ 1º Além da vacinação contra a raiva, o proprietário de cães deverá vacinar o animal contra a leishmaniose, cinomose, hepatite, leptospirose, coronavirose, parvovirose e parainfluenza, na forma e prazos indicados pelo profissional da área veterinária.

§ 2º Além da vacinação contra a raiva, o proprietário de gatos deverá vacinar o animal contra a panleucopenia, rinotraqueite e calicivirose, na forma e prazos indicados pelo profissional da área veterinária.

§ 3º A vacinação de que trata o caput deste artigo poderá ser feita gratuitamente nas campanhas anuais promovidas pelo órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses ou nesse órgão durante todo o ano.

§ 4º A vacinação prevista nos §§ 1º e 2º será disponibilizada no serviço público veterinário gratuito aos animais que estiverem sob responsabilidade da população de baixa renda.

Art. 13. O comprovante de vacinação fornecido pelo órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses como também a carteira emitida por médico veterinário particular poderão ser utilizados para comprovação da vacinação anual.

§ 1º Da carteira de vacinação fornecida pelo médico veterinário deverão constar as seguintes informações, obedecendo a Resolução 656, de 13 de setembro de 1999, do Conselho Federal de Medicina Veterinária:

a) identificação do proprietário: nome, RG e endereço completo;

b) identificação do animal: nome, espécie, raça, pelagem, sexo, data de nascimento ou idade;

c) dados das vacinas: nome, número da partida, fabricante, datas da fabricação e validade;

d) dados da vacinação: datas de aplicação e revacinação;

e) identificação do estabelecimento: razão social ou nome fantasia, endereço completo, número de registro no CRMV;

f) identificação do Médico Veterinário: carimbo constando nome completo, número de inscrição no CRMV e assinatura; e

g) número do RGA do animal, quando este já existir.

§ 2º O comprovante de vacinação fornecido pelo órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses deve conter o número do RGA do animal, quando este já existir, bem como a identificação do Médico Veterinário responsável e seu respectivo número de inscrição no CRMV.

§ 3º Excepcionalmente e somente durante campanhas oficiais, o comprovante de vacinação poderá ser fornecido sem identificação do Médico Veterinário responsável pela equipe, mas contendo o número do RGA do animal, quando este já existir.

§ 4º No momento da vacinação, os proprietários cujos animais ainda não tenham sido registrados deverão ser orientados a procederem ao registro.

Art. 14. Todo animal, ao ser conduzido em vias e logradouros públicos, deve obrigatoriamente usar coleira e guia, adequadas ao seu tamanho e porte, ser conduzido por pessoas com idade e força suficiente para controlar os movimentos do animal.

Parágrafo único. Em caso do não cumprimento do disposto no caput deste artigo, caberá multa de R$ 100,00 (cem reais), por animal, ao proprietário.

Art. 15. O condutor de um animal fica obrigado a recolher os dejetos fecais eliminados pelo mesmo em vias e logradouros públicos, não sendo permitida a permanência dos mesmos na orla marítima.

Parágrafo único. Em caso do não cumprimento do disposto no "caput" deste artigo, caberá multa de R$ 50,00 (cinquenta reais) ao proprietário do animal.

Art. 16. É de responsabilidade dos proprietários a manutenção de cães e gatos em condições adequadas de alojamento, alimentação, saúde, higiene e bem-estar, bem como a destinação adequada dos dejetos.

§ 1º Os animais devem ser alojados em locais onde fiquem impedidos de fugirem e agredirem terceiros ou outros animais.

§ 2º Os proprietários de animais deverão mantê-los afastados de portões, campainhas, medidores de luz e água e caixas de correspondência, a fim de que funcionários das respectivas empresas prestadoras desses serviços possam ter acesso sem sofrer ameaça ou agressão real por parte dos animais, protegendo ainda os transeuntes.

§ 3º Em qualquer imóvel onde permanecer animal bravio, deverá ser afixada placa comunicando o fato, com tamanho compatível à leitura à distância, e em local visível ao público.

§ 4º Constatado por agente sanitário do órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses o descumprimento do disposto no caput deste artigo ou em seus parágrafos 1º, 2º e 3º caberá ao proprietário do animal ou animais:

I - intimação para a regularização da situação em trinta dias;

II - persistindo a irregularidade, multa de R$ 100,00 (cem reais);

III - a multa será acrescida de cinquenta por cento a cada reincidência.

§ 5º De acordo com a avaliação do agente sanitário do órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses ou de proteção animal, que verificará a quantidade e porte dos animais, tratamento, espaço e condições higiênico-sanitárias onde os mesmos ficam alojados, este número poderá ser reduzido, a partir de laudo técnico, constatados maus tratos.

Art. 17. Todo proprietário que cria cães e gatos com finalidade comercial (para venda ou aluguel de animais) caracteriza a existência de um criadouro, independente do total de animais existentes, além de submeter seu comércio a todas as outras exigências impostas por normas legais municipais, estaduais e federais.

Art. 18. Proibir adestramento para ataque em vias públicas, poderá apenas para socialização e comando.

Art. 19. Em estabelecimentos comerciais de quaisquer natureza, a proibição ou liberação da entrada de animais fica a critério dos proprietários ou gerentes dos locais, obedecidas as leis e normas de higiene e saúde.

§ 1º Os cães guias para deficientes visuais devem ter livre acesso a qualquer estabelecimento, bem como aos meios de transporte público coletivo.

§ 2º O deficiente visual deve portar sempre documento, original ou sua cópia autêntica, fornecido por entidade especializada no adestramento de cães condutores habilitando o animal e seu usuário.

Art. 20. É proibido soltar ou abandonar animais em vias e logradouros públicos e privados, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) seja a que título for.

Art. 21. Os eventos onde sejam comercializados cães e gatos deverão receber autorização do órgão municipal de controle de zoonoses antes de iniciarem suas atividades, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), aplicada em dobro na reincidência.

Art. 22. Fica o órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses autorizado a proceder à doação de animais apreendidos e não resgatados para adoção por particulares e entidades protetoras de animais.

Art. 23. Quando um animal não identificado for reclamado por um suposto proprietário, o órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses exigirá a apresentação do RGA visando a comprovação da posse.

Parágrafo único. Caso o cão ou gato apreendido nunca tenha sido registrado, o proprietário deverá proceder ao registro do animal no próprio órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses, no ato do resgate.

Art. 24. Para o resgate de qualquer animal do órgão municipal responsável pelo controle populacional de cães e gatos é necessária também a apresentação de carteira ou comprovante de vacinação.

Parágrafo único. Não existindo carteira ou comprovante de vacinação atualizado, o animal só será liberado após vacinação.

Art. 25. São considerados maus-tratos contra cães e/ou gatos:

a) submetê-los a qualquer prática que cause ferimentos, golpes, ou morte;

b) mantê-los sem abrigo, em lugares impróprios, ou que lhes impeçam movimentação e/ou descanso, acorrentados, ou ainda onde fiquem privados de ar ou luz solar, bem como alimentação adequada e água;

c) obrigá-los a trabalhos excessivos ou superiores às suas forças, ou castigá-los, ainda que para aprendizagem e/ou adestramento;

d) transportá-los em veículos ou gaiolas inadequados ao seu bem-estar;

e) utilizá-los em rituais religiosos, e em lutas entre animais da mesma espécie ou de espécies diferentes;

f) abatê-los para consumo;

g) sacrificá-los sem recomendação veterinária, não estando em enfermidade terminal, e sem que seja por médico-veterinário;

h) soltá-los ou abandoná-los em vias ou logradouros públicos;

i) não encaminhá-los para a vacinação em conformidade com o estabelecido no Artigo 13 desta Lei.

Art. 26. Quando um agente sanitário do órgão municipal responsável pelo controle de zoonoses ou órgão de proteção animal verificar a prática de maus-tratos contra cães ou gato:

I - orientar e intimar o proprietário ou preposto para sanar as irregularidades nos seguintes prazos, a critério do agente:

a) imediatamente;

b) em sete dias;

c) em quinze dias;

d) em trinta dias.

II - No retorno da visita, caso as irregularidades não tenham sido sanadas, aplicar multa em conformidade com o disposto no Artigo 29 do Decreto Federal Decreto Nº 6.514, de 22 de julho de 2008 (regulamentação da Lei Federal 9.605/98 - Lei de Crimes Ambientais), e comunicar ao órgão público (Distrito Policial) a configuração do ato de maus-tratos, visando à aplicação da Lei Federal 9.605/98 e do Código Penal em vigor.

Parágrafo único. Em caso de reincidência, o proprietário ficará sujeito a:

I - multa em dobro;

II - perda da posse do animal.

Art. 27. A Secretaria Municipal de Saúde, através da Zoonose deverá promover programa de educação continuada de conscientização da população a respeito da propriedade responsável de animais domésticos, podendo para tanto, contar com parcerias e entidades de proteção animal e outras organizações não governamentais e governamentais, universidades, empresas públicas e/ou privadas (nacionais ou internacionais) e entidades de classe ligadas aos médicos veterinários.

Parágrafo único. Este programa deverá atingir o maior número de meios de comunicação, além de contar com material educativo impresso.

Art. 28. A Secretaria Municipal de Saúde deverá prover de material educativo também as escolas públicas e privadas e, sobretudo os postos de vacinação e os estabelecimentos veterinários conveniados para registro de animais.

Parágrafo único. Será realizada campanha de doação para viabilizar a confecção do material educativo.

Art. 29. O material do programa de educação continuada deverá conter, entre outras informações consideradas pertinentes pelo órgão municipal:

a) a importância da vacinação, da vermifugação de cães e gatos;

b) zoonoses;

c) cuidados e manejo dos animais;

d) problemas gerados pelo excesso populacional de animais domésticos e importância do controle da natalidade;

e) castração/esterilização;

f) legislação de maus-tratos animais em geral;

g) ilegalidade e/ou inadequação da manutenção de animais silvestres como animais de estimação.

Art. 30. A prefeitura da cidade de Guarujá deverá incentivar os estabelecimentos veterinários, conveniados para registro de animais ou não, as entidades de classe ligadas aos médicos veterinários e as entidades protetoras de animais, a atuarem como polos irradiadores de informações sobre a propriedade responsável de animais domésticos.

Art. 31. Os órgãos municipais responsáveis pelo licenciamento e cadastramento de propagandas não autorizarão a fixação de faixas, "banners" e similares, bem como "outdoors", pinturas de veículos ou fachadas de imóveis com imagens ou textos que realcem a ferocidade de cães ou gatos de qualquer raça, bem como a associação desses animais com imagens de violência, conforme legislação municipal pertinente.

Parágrafo único. Em caso de infração ao disposto no caput deste artigo, o infrator, pessoa física ou jurídica, estará sujeito a:

I - Intimação para sanar a irregularidade no prazo de sete dias; e

II - Persistindo a situação, multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais), dobrada na reincidência.

Art. 32. A Prefeitura Municipal de Guarujá deverá dar a devida publicidade a esta lei e incentivar os estabelecimentos veterinários credenciados para registro de animais e as entidades de proteção aos animais domésticos a fazerem o mesmo.

Art. 33. O Poder Executivo deverá regulamentar a presente Lei no prazo de sessenta dias, contados da sua publicação.

Art. 34. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. (g.n.)

Os arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.289, de 29 de fevereiro de 2016 do Município de Guarujá estão em flagrante afronta às disposições constitucionais estaduais, conforme será exposto abaixo.

II – O parâmetro da fiscalização abstrata de constitucionalidade

O ato normativo impugnado, de iniciativa parlamentar, é verticalmente incompatível com nosso ordenamento constitucional por violar a reserva de iniciativa do Poder Executivo e princípio da separação de poderes, previstos nos arts. 5º, 24, § 2º, 2, e 47, II, XIV e XIX, a, da Constituição do Estado, aplicáveis aos Municípios por força do art. 144 da Carta Paulista, os quais dispõem o seguinte:

“Art. 5º - São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

(...)

Art. 24.

(...)

§ 2º. Compete, exclusivamente, ao Governador do Estado a iniciativa das leis que disponham sobre:

(...)

2) criação e extinção das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 47, XIX;

(...)

Art. 25. Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos.

(...)

Art. 47 – Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:

(...)

II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

(...)

XIV – praticar os demais atos de administração, nos limites da competência do Executivo;

(...)

XIX - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar em aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos;

(...)

Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

(...)

Art. 144 – Os Municípios, com autonomia, política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

(...)

Art. 174. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com observância dos preceitos correspondentes da Constituição Estadual:

(...)

III – os orçamentos anuais.

(...)

Art. 176. São vedados:

I – o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei orçamentária anual.”

III – FUNDAMENTAÇÃO

III – A – ARTS. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.290/16: VIOLAÇÃO A SEPARAÇÃO DE PODERES NO TOCANTE À RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO E À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO

Os arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.289, de 29 de fevereiro de 2016 do Município de Guarujá estabelecem um conjunto de obrigações a serem cumpridas pelo Poder Executivo, que compreendem: a construção de um sistema para a realização do Registro Geral de Animal; o fornecimento de vacinas gratuitas para cachorros e gatos no Município (sendo oito vacinas para os cães e quatro vacinas para os gatos); a realização de programa de educação continuada sobre a propriedade responsável de animais domésticos a ser executado pela Zoonose; a distribuição de material educativa em escolas e postos de vacinação pela Secretaria Municipal de Saúde; a publicidade da própria lei e a sua regulamentação no prazo de 60 dias.

Ocorre que, ao fazê-lo, incorreu em flagrante inconstitucionalidade relacionada à separação de poderes.

Com efeito, a matéria disciplinada pela lei impugnada encontra-se no âmbito da atividade administrativa do município, cuja organização, funcionamento e direção superior competem ao Prefeito Municipal, com auxílio dos Secretários Municipais, pois tratam de assuntos relacionados à Administração Pública, a cargo do Chefe do Executivo.

É tema representativo de atos de gestão, de escolha política para a satisfação das necessidades essenciais coletivas e de proteção a bem difuso, vinculada aos direitos fundamentais. Assim, privativo do Poder Executivo e inserido na esfera do poder discricionário da administração.

Não consiste, evidentemente, em atividade sujeita à disciplina legislativa. Logo, o Poder Legislativo não pode, através de lei, ocupar-se da administração, sob pena de se permitir que o legislador administre invadindo área privativa do Poder Executivo.

Quando o Poder Legislativo do Município edita leis disciplinando atuação administrativa, como no presente caso, invade, indevidamente, esfera que é própria da atividade do administrador público, violando o princípio da separação de poderes.

Cabe essencialmente à Administração Pública, e não ao legislador, deliberar a respeito da conveniência e da oportunidade de instituição de um esmiuçado programa de registro de animais, de um programa obrigatório e ampla de vacinação de cães e gatos e de outras medidas correlatas.

Trata-se de atuação administrativa que é fundada em escolha política de gestão, na qual é vedada intromissão de qualquer outro poder.

A inconstitucionalidade, portanto, decorre da violação da regra da separação de poderes, prevista na Constituição Paulista e aplicável aos Municípios (arts. 5º, 47, II, XIV e XIX, a e 144).

É pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. De outro lado, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.

Cumpre recordar aqui o ensinamento de Hely Lopes Meirelles, anotando que “a Prefeitura não pode legislar, como a Câmara não pode administrar. (...) O Legislativo edita normas; o Executivo pratica atos segundo as normas. Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos Poderes, princípio constitucional (art.2º) extensivo ao governo local. Qualquer atividade, da Prefeitura ou Câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante”.

Sintetiza, ademais, que “todo ato do Prefeito que infringir prerrogativa da Câmara – como também toda deliberação da Câmara que invadir ou retirar atribuição da Prefeitura ou do Prefeito – é nulo, por ofensivo ao princípio da separação de funções dos órgãos do governo local (CF, art. 2º c/c o art. 31), podendo ser invalidado pelo Poder Judiciário” (Direito municipal brasileiro, 15. ed., atualizada por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves da Silva, São Paulo, Malheiros, 2006, p. 708 e 712).

Deste modo, quando a pretexto de legislar, o Poder Legislativo administra, editando leis que equivalem na prática a verdadeiros atos de administração, viola a harmonia e independência que devem existir entre os poderes estatais.

O assunto veiculado nos artigos ora impugnados encontra-se na órbita da chamada reserva da administração, que reúne as competências próprias de administração e gestão, imunes a interferência de outro poder (art. 47, II e IX da Constituição Estadual - aplicável na órbita municipal por força de seu art. 144), pois privativas do Chefe do Poder Executivo.

Ainda que se imagine que houvesse necessidade de disciplinar por lei alguma matéria típica de gestão municipal, a iniciativa seria privativa do Chefe do Poder Executivo, mesmo quando ele não possa discipliná-la por decreto nos termos do art. 47, XIX, da Constituição Estadual.

Assim, os citados artigos, de um lado, violam o art. 47, II e XIV, no estabelecimento de regras que respeitam à direção da administração e à organização e ao funcionamento do Poder Executivo, matérias essas que são da alçada da reserva da Administração, e de outro, ofendem o art. 24, § 2º, 2, na medida em que impõe atribuição ao Poder Executivo.

Destarte, conclui-se que os artigos em questão, ao estabelecerem obrigações a serem executadas por distintos órgãos da Prefeitura Municipal de Guarujá, tratam de escolhas sobre como devem ser registrados e cuidados os cachorros e gatos da cidade por parte dos órgãos municipais e são, destarte, inconstitucionais, porque, em tal matéria, não há que se admitir a iniciativa parlamentar.

III – B – ARTS. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.290/16: GERAÇÃO DE DESPESA NOVA SEM INDICAÇÃO DA FONTE DE COBERTURA COMPROMETENDO A INICIATIVA PRIVATIVA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Além disso, é inegável que o cumprimento das obrigações impostas pelos referidos artigos da lei implica ônus financeiro, o que demandaria a observância da iniciativa legislativa reservada do Chefe do Poder Executivo.

Quando lei de iniciativa parlamentar cria ou fornece atribuição ao Poder Executivo ou a seus órgãos demandando diretamente a realização de despesa pública não prevista no orçamento para atendimento de novos encargos, com ou sem indicação de sua fonte de cobertura inclusive para os exercícios seguintes, ela também padece de inconstitucionalidade por incompatibilidade com os arts. 25, 174, III, e 176, I, da Constituição Estadual.

O art. 174, III, reserva ao Chefe do Poder Executivo iniciativa legislativa sobre o orçamento anual, conforme pronuncia o Supremo Tribunal Federal:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Estado do Amapá. 3. Organização, estrutura e atribuições de Secretaria Estadual. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. 4. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. Precedentes. 5. Ação julgada procedente” (LEXSTF v. 29, n. 341, p. 35).

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Do Estado do Rio Grande do Sul. Instituição do Pólo Estadual da Música Erudita. 3. Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração Pública. 4. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. 7. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. 8. Ação julgada procedente” (LEXSTF v. 29, n. 338, p. 46).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.238/94 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESTADUAL DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, DESTINADO AOS MUNICÍPIOS. CRIAÇÃO DE UM CONSELHO PARA ADMIUNISTRAR O PROGRAMA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA ‘E’, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Vício de iniciativa, vez que o projeto de lei foi apresentado por um parlamentar, embora trate de matéria típica de Administração. 2. O texto normativo criou novo órgão na Administração Pública estadual, o Conselho de Administração, composto, entre outros, por dois Secretários de Estado, além de acarretar ônus para o Estado-membro. Afronta ao disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’ da Constituição do Brasil. 3. O texto normativo, ao cercear a iniciativa para a elaboração da lei orçamentária, colide com o disposto no artigo 165, inciso III, da Constituição de 1988. 4. A declaração de inconstitucionalidade dos artigos 2º e 3º da lei atacada implica seu esvaziamento. A declaração de inconstitucionalidade dos seus demais preceitos dá-se por arrastamento. 5. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio Grande do Sul” (RTJ 200/1065).

III – C – §§ DO ART. 12 E ART. 13: VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE

Para completar, os parágrafos do art. 12 e o art. 13 da Lei nº 4.289/16, do Município do Guarujá, contrariam o princípio da razoabilidade, que deve nortear a Administração Pública e a atividade legislativa e tem assento no artigo 111 da Constituição do Estado, aplicável aos Municípios por força do artigo 144 da mesma Carta.

Por força desse princípio, é necessário que a norma passe pelo denominado “teste” de razoabilidade, vale dizer, que ela seja: (a) necessária (a partir da perspectiva dos anseios da Administração Pública); (b) adequada (considerando os fins públicos que com a norma se pretende alcançar); e (c) proporcional em sentido estrito (que as restrições, imposições ou ônus dela decorrentes não sejam excessivos ou incompatíveis com os resultados a alcançar).

Ora, os dispositivos acima referidos tratam da vacinação de cães e gatos.

Dispõem que cães e gatos devem ser vacinados contra a raiva, “observando para a revacinação o período recomendado pelo laboratório responsável pela vacina utilizada”.

No tocante aos cães, ainda exige vacinação contra: 1) leishmaniose; 2) cinomose; 3) hepatite; 4) lepstospirose; 5) coronavirose; 6) parvovirose; 7) parainfluenza, na forma e prazos indicados pelo profissional da área veterinária.

Quanto aos gatos, exige a vacinação ainda contra: 1) panleucopenia; 2) rinotraqueite; 3) calicivirose, na forma e prazos indicados pelo profissional da área veterinária.

Ora, tais exigências legais, embora tenham o elevado propósito de resguardar, em primeiro lugar, a saúde dos cães e gatos, não passam por todos os critérios do teste de razoabilidade.

A exigência de tal conjunto de vacinas é desproporcional em sentido estrito, pois cria ônus financeiros que naturalmente se mostram excessivos e, em determinadas ocasiões, injustificados para os proprietários dos animais e para o Poder Público, nos casos em que este último deverá arcar com os custos da vacinação dos animais.

Excetuando-se a vacina antirrábica, que é disponibilizada pelo Poder Público e que é importante para a defesa da vida humana, já que a mordida de um animal com raiva pode ser fatal para uma pessoa, a exigência de aplicação das demais vacinas nos animais, em quaisquer circunstâncias, envolve um gasto significativo para o proprietário ou para o Poder Público, dependendo de quem for o responsável pelo seu custo, e que pode até ser desnecessário.

Lembre-se, por exemplo, que gatos que vivem em apartamento costumam não circular nas vias públicas e o seu isolamento pode tornar desnecessária a onerosa vacinação imposta pela lei.

Acrescente-se que toda vacina envolve um risco de reação e que, dependendo das condições de saúde do animal e do meio em que vive, o veterinário pode até concluir pelo equívoco da vacinação daquele específico cão ou gato.

Não é razoável, proporcional e justificável que a vacinação de cães e gatos das mais variadas raças e sem raças definidas, que vivem nos mais distintos ambientes da cidade do Guarujá, seja prescrita de forma peremptória por uma lei genérica e abstrata.

Por outras palavras, a decisão sobre quais vacinas devem ser dadas (excetuando a antirrábica, cujo alcance repercute em questões de saúde pública reconhecidamente), para ser razoável e legítima, nos termos da lei, deve ser tomada de forma individualizada pelo proprietário do animal em conjunto com o médico veterinário que acompanhe o animal e que tem a formação necessária para prescrever as vacinas adequadas e necessárias.

Em suma, os parágrafos do art. 12 e o art. 13 do diploma legal ora contestados e exceto no que diz respeito à vacina antirrábica, além de serem inconstitucionais pelos motivos já levantados, não estão em consonância com o princípio da razoabilidade.

IV – Pedido liminar

À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Guarujá apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, de maneira a evitar maior oneração do erário e dos proprietários dos animais, que restam obrigados a vacinar de forma ampla e, por vezes, desnecessária seus cães e gatos.

À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.290, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Guarujá.

V- Pedido

Face ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para reconhecer a inconstitucionalidade dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.290, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Guarujá.

Requer-se ainda sejam requisitadas informações ao Prefeito Municipal e ao Presidente da Câmara Municipal de Guarujá, bem como posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os dispositivos normativos impugnado, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.

Termos em que, pede deferimento.

São Paulo, 05 de junho de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

pss

Protocolado nº 47.662/17

Assunto: análise de constitucionalidade da Lei 4.289/16, do Município do Guarujá, que disciplina a criação, propriedade, posse, guarda, uso e transporte de cães e gatos no Município de Guarujá.

1. Distribua-se ação direta de inconstitucionalidade, instruída com o protocolado em epígrafe mencionado, em face dos arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32 e 33 da Lei nº 4.289, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Guarujá.

2. Ciência ao interessado, remetendo-lhe cópia da petição inicial e deste despacho.

São Paulo, 05 de junho de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

pss