EXCELENTÍSSIMO SENHOR
DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado
nº 25.960/2017
Ementa: Constitucional.
Administrativo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Caput do Art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do
Município de Itapira. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito,
Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores). Revisão anual. Vinculação ao reajuste
do funcionalismo público. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da
remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido
aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Inadmissível a vinculação dessa
revisão à promovida em favor dos servidores públicos
municipais, pela adoção de identidade de datas e índices. 3. Arts. 111, 115, XI e XV, e 144, CE; arts.
29, VI, e 37, X e XIII, CF.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São
Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de
1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso
IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso
III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas
no incluso protocolado (PGJ nº 25.960/17), vem perante esse Egrégio Tribunal de
Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face
do caput do art. 2º da Lei nº 5.572,
de 22 de dezembro de 2016, do Município de Itapira, pelos fundamentos
expostos a seguir.
1)
DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO
A Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do
Município de Itapira, que “fixa os subsídios dos agentes públicos investidos
nos respectivos cargos do Município de Itapira para o quadriênio 1º/01/2017 a
31/12/2020”, assim dispõe no que interessa:
“Art. 1º - Nos termos do inciso VI, letra
‘c’ do artigo 29 e 29-A ‘caput’ inciso I e parágrafo 1º todos da Constituição
Federal, com as alterações introduzidas pelo artigo 2º da Emenda Constitucional
nº 19, de 04 de junho de 1998 e Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro
de 2000, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, dos Vereadores e Presidente
da Câmara do Município de Itapira, para o quadriênio compreendido de 1º de
janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2020, são fixados, mantidos os valores
atuais, nas seguintes bases:
I – O subsídio mensal do Prefeito Municipal corresponderá a
R$ 17.368,56 (dezessete mil trezentos e sessenta e oito reais e cinquenta e
seis centavos);
II – O subsídio mensal do Vice-Prefeito Municipal
corresponderá a R$ 4.953,00 (quatro mil novecentos e cinquenta e três reais);
III – O subsídio mensal dos Secretários Municipais
corresponderá a R$ 8.065,00 (oito mil e sessenta e cinco reais);
IV – O subsídio mensal do Vereador corresponderá a R$
5.264,05 (cinco mil, duzentos e sessenta e quatro
reais e cinco centavos).
Art. 2º -
Os valores dos subsídios a que aludem os incisos I, II, III, IV do Art. 1º
desta Lei, serão atualizados, anualmente, na mesma data da revisão geral dos
servidores públicos e sem distinção de índices, nos termos do art. 37, X da
Constituição Federal, respeitado o limite imposto pela letra ‘c’ do Art. 29 da
Carta Magna.
Parágrafo único - Os descontos previdenciários e de imposto
de renda repercutirão sobre o total do subsidio de forma que atenda a
legislação federal.
(...)” (sic)
A inconstitucionalidade do caput do art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do
Município de Itapira, reside na previsão de que os subsídios de agentes
políticos serão anualmente reajustados, na mesma data e sem distinção dos
índices (em conformidade com o inciso X do art. 37 da Constituição Federal)
aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais.
2)
DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA
DE CONSTITUCIONALIDADE
O caput do
art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do Município de Itapira,
contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está
subordinada a produção normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
Referido dispositivo normativo autoriza o reajuste
dos subsídios mensais dos Vereadores, Secretários Municipais, Vice-Prefeito e
Prefeito, por meio da revisão geral anual, na mesma data e sem distinção dos
índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais.
Dessa forma, tais preceitos são incompatíveis com os seguintes dispositivos da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Art. 111. A administração pública
direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública
direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer
dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual
da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre
servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei
específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação
ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de
remuneração de pessoal do serviço público, observado o disposto na Constituição
Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição
(...)”.
Note-se que o disposto nos arts. 111 e 115, X e XV, da
Constituição Estadual, reproduzem os arts. 37, caput, e incisos X e XIII, da
Constituição Federal.
De outra parte, o art. 144 da Constituição
Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da
Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado
“norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos
limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da
Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o
controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo
(STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes,
31-08-2010, DJe 06-09-2010;
STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello,
18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Vereadores, Secretários Municipais, Vice-Prefeito e Prefeito são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política - os Secretários por nomeação para cargo em comissão e o Prefeito, o Vice-Prefeito e os Vereadores por eleição.
Bem por isso, o dispositivo legal mencionado, que instituiu e implantou o direito à revisão geral anual dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretários Municipais e dos Vereadores e a vinculação a datas e índices adotados no reajuste da remuneração dos servidores públicos municipais, padece de inconstitucionalidade, pois contrasta com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais - Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores - e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, observa autorizada doutrina que “as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Esse regime constitucional sinaliza para a impossibilidade de vinculação, para o Prefeito, o Vice-Prefeito, os Secretários Municipais e os Vereadores, como no caso em análise, relativamente à revisão geral anual concedida ao funcionalismo público comum, nos termos do art. 37, X, da CF, e art. 115, XI, da Constituição Paulista.
Ademais, fértil é a jurisprudência ao
censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos
municipais à dos servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º
DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento
jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o
membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no
topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por
subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica, observada,
em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O
dispositivo legal impugnado, ao vincular a alteração dos subsídios do
Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral
ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49 da Constituição
Federal de 1988. Sobremais,
desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos
são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de
inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u.,
DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530).
(...)”
“Ação direta de inconstitucionalidade
- sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º,
da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original e na que foi
dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de 2008, do Município
de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a
legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e
‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da
Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos subsídios do Chefe do Poder
Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à revisão geral anual do
funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos subsídios dos
Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais - é vedada,
ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à revisão geral
anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos subsídios dos
Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante a
legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a
instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com
a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única
concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do mandato
parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras)
violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE -
ação procedente, assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual
Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título,
na corrente receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior,
obviamente que sem a revisão anual e observados os limites estabelecidos no
inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6,
Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson,
10-02-2010, v.u.).
“O Colendo Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional
dispositivo de lei estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador,
do Vice-Governador e dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos
servidores públicos. (...)
‘Mutatis mutantis’
a situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do
subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal
vinculação para o reajuste dos vereadores, porquanto também nessa hipótese
ocorre violação à ‘regra da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da
Constituição da República. É o caso dos autos, em que a edição de lei atrelando
a revisão do subsídio dos vereadores ao reajuste dos servidores municipais,
ensejou alteração daquele na mesma legislatura, pelos próprios parlamentares,
que assim acabaram por legislar em causa própria, em clara e inequívoca
transgressão ao princípio da moralidade administrativa, que a Constituição
Federal consagra (artigo 37) e protege (art. 5º, LXXIII).
Em suma, como bem anotou o
parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a remuneração deve
ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é tolerável a 'revisão
anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido
que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos
Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares,
sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501). (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des.
Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI) - é restrito aos servidores públicos em geral.
A solução dada ao tema pelo dispositivo impugnado vulnera ainda a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os
agentes políticos são servidores profissionais e a eles não se dirige a
garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da
Constituição Estadual, violado pela norma questionada (reprodução do art. 37,
X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores
públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da
República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal
de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Desse modo, mostra-se indevida, por vício de
inconstitucionalidade, a previsão do caput
do art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do Município de Itapira,
que implanta a revisão anual do subsídio dos Vereadores, Secretários
Municipais, Vice-Prefeito e Prefeito, vinculando-a, ainda, à mesma data e sem
distinção de índices à dos servidores públicos municipais.
DOS
PEDIDOS
a.
DO PEDIDO LIMINAR
À saciedade demonstrado o fumus
boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos
preceitos legais do Município de Itapira apontados como violadores de
princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua
eficácia até final julgamento desta ação, evitando-se a atuação desconforme o
ordenamento jurídico, criadora de lesão irreparável ou de difícil reparação,
consistente no ilegítimo reajuste anual dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito,
dos Secretários Municipais e dos Vereadores, assim como nos respectivos
pagamentos indevidos, com a consequente oneração financeira do erário.
De resto, ainda que não houvesse essa singular situação de risco, restaria, ao menos, a excepcional conveniência da medida.
Com efeito, no contexto das ações diretas e da outorga de provimentos cautelares para defesa da Constituição, o juízo de conveniência é um critério relevante, que vem condicionando os pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal, preordenados à suspensão liminar de leis aparentemente inconstitucionais (cf. ADIN-MC 125, j. 15.2.90, DJU de 4.5.90, p. 3.693, rel. Min. Celso de Mello; ADIN-MC 568, RTJ 138/64; ADIN-MC 493, RTJ 142/52; ADIN-MC 540, DJU de 25.9.92, p. 16.182).
À luz deste perfil,
requer-se a concessão de liminar para a suspensão parcial da eficácia, até o
final e definitivo julgamento desta ação, do caput do
art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do Município de Itapira.
b.
DO PEDIDO PRINCIPAL
Diante de todo o exposto, aguarda-se o recebimento e processamento da presente ação, para que ao final seja ela julgada procedente, reconhecendo-se a inconstitucionalidade do caput do art. 2º da Lei nº 5.572, de 22 de dezembro de 2016, do Município de Itapira.
Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à
Câmara Municipal e ao Senhor Prefeito Municipal de Itapira, bem como
posteriormente citado o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o
ato normativo impugnado.
Posteriormente, aguarda-se vista para fins de
manifestação final.
Termos em que, aguarda-se deferimento.
São Paulo, 05 de julho de 2017
Gianpaolo
Poggio Smanio
Procurador-Geral
de Justiça
efsj/mam
Protocolado
nº 25.960/2017
1.
Distribua-se
a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.
2.
Oficie-se
ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.
3.
Cumpra-se.
São Paulo, 05 de julho de 2017
Gianpaolo
Poggio Smanio
Procurador-Geral
de Justiça
efsj/mam