Excelentíssimo
Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado
de São Paulo
Protocolado nº 47.643/2017
Ementa:
1. Ação direta de inconstitucionalidade.
Art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016; Lei nº 7.149, de 20 de abril
de 2016; art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, e art. 2º da Lei nº
7.269, de 20 de março de 2017, todas do Município de Mogi das Cruzes.
2. A revisão geral anual da remuneração
dos agentes políticos municipais é direito exclusivo dos servidores públicos
titulares de cargos de provimento efetivo.
3. Inadmissibilidade da vinculação dessa
revisão àquela promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela
adoção de identidade de datas e índices.
4. Violação à regra da legislatura,
aplicável à fixação dos subsídios dos Vereadores, Prefeitos, Vice-Prefeitos e
Secretários Municipais, consoante o entendimento do E. STF.
5.
À
vista da separação de poderes, a fixação de subsídio de vereadores deve ser
feita por meio de resolução.
6.
Violação
aos artigos 5º, 111, 115, XI e XV, e 144, da CE/89; e aos artigos 29, V e VI e
37, X e XIII, da CF/88.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual n. 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e no art. 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face do art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016; da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016; do art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, e do art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, todas do Município de Mogi das Cruzes, pelos fundamentos a seguir expostos:
1.
DOS AtoS NormativoS ImpugnadoS
A Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016, do Município de Mogi das Cruzes, que “Dispõe sobre fixação dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, para a Legislatura a ser iniciada em 1º de janeiro de 2017 e dá outras providências”, possui a seguinte redação no que interessa:
“Art. 1º Nos
termos do artigo
29, inciso V e artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, o
subsídio do Prefeito eleito para a Legislatura a ser iniciada em 1º de janeiro
de 2017, será de R$ 27.520,30 (vinte e sete mil, quinhentos e vinte reais e
trinta centavos) mensais, e o subsídio do Vice-Prefeito será de R$ 13.760,13
(treze mil, setecentos e sessenta reais e treze centavos) mensais.
(...)
Art. 3º Nos
termos do artigo
29, inciso V e artigo 39, § 4º da Constituição Federal, o
subsídio dos Secretários Municipais, a partir de 1º de janeiro de 2017, será de
R$ 17.011,30 (dezessete mil, onze reais e trinta centavos) mensais.
Art. 4º Os
subsídios fixados nos artigos 1º e 3º desta lei, serão reajustados pelo índice
aplicado em eventual reajuste do funcionalismo público municipal, observadas as
disposições constitucionais e legais em vigor.”
A Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016,
que “Dispõe sobre fixação dos subsídios dos Vereadores para a Legislatura a
ser iniciada em 1º de janeiro de 2017 e dá outras providências”, por seu turno, possui a seguinte
redação:
“Art. 1º O subsídio mensal dos Vereadores
eleitos para a Legislatura a ser iniciada em 1º de janeiro de 2017 será de R$
12.163,65 (doze mil, cento e sessenta e três reais e sessenta e cinco
centavos), nos termos do disposto na alínea
“e” do inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal, conforme
redação dada pela Emenda Constitucional nº 25, de 14 de fevereiro de 2000,
observado também aos termos do artigo 29-A e § 4º do artigo 39, ambos da Constituição
Federal.
§ 1º Em caso de convocação de
suplente, este receberá o valor proporcional do subsídio fixado neste artigo, à
fração correspondente ao trigésimo relativo ao período em que permanecer no
exercício do cargo.
§ 2º O subsídio fixado neste artigo
será pago integralmente no período de recesso do Poder Legislativo.
§ 3º As justificativas de faltas às
Sessões Ordinárias e Extraordinárias deverão ser apresentadas até 5 (cinco)
Sessões Ordinárias após a ocorrência da falta e serão aceitas se aprovadas por
deliberação plenária e se o Vereador estiver afastado por motivo de saúde, por
período não superior a dois dias, afastado a serviço do Município ou
representando a Câmara Municipal em caráter oficial.
§ 4º As faltas injustificadas às
Sessões Ordinárias e Extraordinárias serão descontadas dos subsídios do
Vereador em valor proporcional à fração correspondente ao trigésimo relativo à
ausência, com exceção ao disposto no § 3º deste artigo.
§ 5º O subsídio fixado no “caput”
deste artigo será reajustado pelo índice aplicado em eventual reajuste do
funcionalismo público municipal, observadas as disposições constitucionais e
legais em vigor.
Art. 2º A Câmara Municipal, através
de seu setor financeiro efetuará o controle mensal para impedir que os valores
referentes aos subsídios ultrapassem os limites fixados pela Constituição
Federal, e especialmente os fixados através das Emendas
Constitucionais nº 1, de 31/03/92, nº 25, de 14/02/2000 e Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
Parágrafo único. Os limites
referidos no presente artigo deverão ser observados mensalmente, sendo que, na
hipótese de pagamento a maior, a parte excedente deverá ser restituída ao
erário público com a devida correção monetária.
Art. 3º O pagamento dos subsídios
dos Vereadores fixado nesta lei será efetuado no dia da realização da última
sessão do mês, mediante crédito em conta corrente em estabelecimento da rede
bancária onde a Câmara Municipal mantém suas contas, com exceção aos meses de
janeiro, julho e dezembro, quando será feito após o fechamento de consignações
que constem obrigatoriamente em folha de pagamento.
Art. 4º As despesas decorrentes com
a execução desta Lei, correrão à conta das dotações próprias constantes do
orçamento.
Art. 5º Esta Lei entrará em vigor na
data de sua publicação, produzindo seus efeitos a partir de 1º de janeiro de
2017, revogadas as disposições em contrário.”
A Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, que “fixa o índice de revisão geral da remuneração dos servidores públicos municipais e dos subsídios de que trata o inciso X do artigo 37 da Constituição Federal, extensivo aos proventos da inatividade e às pensões, e dá outras providências”, apresenta os seguintes dispositivos a serem impugnados:
“Art. 1º O índice de revisão geral da remuneração dos
servidores públicos municipais a que se refere o inciso X do artigo 37 da
Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4
de junho de 1998, a partir de 1º de março de 2017, fica fixado em 6,54% (seis
inteiros e cinquenta e quatro centésimos por cento), correspondente à variação
do Índice de Preços ao Consumidor – IPC, da Fundação de Pesquisas Econômicas –
FIPE, da Universidade de São Paulo – USP, verificada no exercício de 2016, nos
termos da Lei nº 5.343, de 22 de março de 2002.
(...)
Art. 3º De igual forma, o índice de revisão a que se refere o artigo 1º desta lei é extensivo aos subsídios do Prefeito, do Vice- Prefeito e dos Secretários Municipais, nos termos do disposto no artigo 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016.”
Por fim, o art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, também do Município de Mogi das Cruzes, que “Dispõe sobre o índice de revisão geral das remunerações dos servidores públicos da Câmara Municipal e dos Vereadores para o exercício de 2017, e dá outras providências”, assim dispõe:
“Art. 1º Para o exercício de 2017, o índice de revisão
geral das remunerações dos atuais servidores públicos da Câmara Municipal de
Mogi das Cruzes, de que trata o artigo 3º, da Lei Municipal nº 5.344, de 22 de
março de 2002, será de 6,54% (seis inteiros e cinquenta e quatro centésimos por
cento), a partir de 1º de março de 2017.
Art. 2º
Para os subsídios dos Vereadores será aplicado o mesmo índice de 6,54% (seis
inteiros e cinquenta e quatro centésimos por cento), referente a variação do
Índice de Preços ao Consumidor – IPC, da Fundação de Pesquisas Econômicas –
FIPE, da Universidade de São Paulo – USP, verificada no exercício de 2016, nos
termos do § 5º do artigo 1º da Lei Municipal nº 7.149, de 20 de abril de 2016 e
inciso X, do artigo 37, da Constituição Federal.”
A inconstitucionalidade dos dispositivos acima transcritos reside na previsão de que os subsídios dos Vereadores, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais serão anualmente revistos com identidade de índices em relação à revisão geral anual promovida em favor dos servidores públicos efetivos.
Ademais, o art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, e o art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, ao concederem reajuste aos subsídios dos agentes mencionados, prevendo sua eficácia retroativa a partir de 1º de março de 2017, violaram a regra da legislatura, prevista no art. 29, VI, da Constituição Federal de 1988, de observância obrigatória para os Municípios por força do art. 144, da Constituição Paulista.
Já a Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016, é integralmente inconstitucional por vício formal, pois o instrumento adequado para a fixação dos subsídios dos vereadores é a Resolução.
Vejamos as razões pelas quais a inconstitucionalidade se evidencia no caso em exame.
2.
dO parâmetro da fiscalização abstrata de
constitucionalidade
Os atos normativos impugnados contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31, da Constituição Federal.
O dispositivo legal mencionado é incompatível com os seguintes preceitos da Constituição Estadual, aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Artigo 5º - São Poderes do Estado,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
(...)
Art. 111. A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade,
motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art.
115. Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive
as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é
obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos
servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e
militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a
iniciativa privativa em cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer
espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço
público, observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa,
administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os
princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.
Note-se que o disposto nos arts. 111, 115, XI e XV, da Constituição
Estadual reproduzem os arts. 37, caput,
e incisos X e XIII, e 39, § 4º, da Constituição Federal.
De outra parte, o art. 144 da Constituição Estadual- que determina
a observância pelos Municípios, não só dos princípios presentes no bojo da
Carta Paulista, mas também dos princípios constantes na Constituição Federal -
consiste em “norma estadual de caráter
remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia
municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”,
conforme averbou o E. Supremo Tribunal Federal, ao credenciar o controle
concentrado de constitucionalidade, perante Tribunal de Justiça local, de lei
municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel.
Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl
10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
3. DA
VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO DO REAJUSTE DOS SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR AGENTES POLÍTICOS
À REVISÃO GERAL ANUAL ASSEGURADA AOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais e Vereadores são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política, por força de eleição.
Por este motivo, os dispositivos legais impugnados, que instituíram e implantaram o direito à revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos municipais, vinculando-a a datas e índices adotados na revisão da remuneração dos servidores públicos municipais, padecem de inconstitucionalidade.
Violou-se o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional a vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais e os dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, conforme observa autorizada doutrina, verbis:
“as manifestações da jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre
carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada
categoria correspondessem a um percentual de outro e, conseqüentemente, que o
aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de
vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei
estadual, da alteração dos subsídios do
Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de
fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII
do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma
vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o
vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva
Martins Junior. Remuneração dos agentes
públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Nesse sentido, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais à dos servidores públicos municipais:
“(...)
CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003. - A Lei Maior impôs tratamento
jurídico diferenciado entre a classe dos servidores públicos em geral e o
membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os
Secretários Estaduais e Municipais. Estes agentes públicos, que se situam no
topo da estrutura funcional de cada poder orgânico da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, são remunerados exclusivamente por
subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria reservada à lei específica,
observada, em cada caso, a respectiva iniciativa (incisos X e XI do art. 37 da
CF/88). - O dispositivo legal impugnado,
ao vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais,
desconsiderou que todos os dispositivos constitucionais versantes
do tema do reajuste estipendiário dos agentes públicos são manifestação do
magno princípio da Separação de Poderes. Ação direta de inconstitucionalidade
procedente” (STF, ADI 3.491-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Britto,
27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ 201/530). - g.n.
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n°
11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos
subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo
terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração
Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para
abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual
(ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º,
111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente,
assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de
Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente
receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a
revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da
Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des.
Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional
dispositivo de lei estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador,
do Vice-Governador e dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos
servidores públicos. (...) ‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma em se tratando de lei
municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador ao reajuste do
funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo
que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores, porquanto também nessa
hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI,
da Constituição da República. É o caso dos autos, em que a edição de lei
atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao reajuste dos servidores
municipais, ensejou alteração daquele na mesma legislatura, pelos próprios
parlamentares, que assim acabaram por legislar em causa própria, em clara e
inequívoca transgressão ao princípio da moralidade administrativa, que a
Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art. 5º, LXXIII). Em suma,
como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a
remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido
que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos
Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares,
sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501). Por derradeiro,
é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro
Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando
se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do
mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando
acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade
e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de
91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que
se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da
Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas
palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma
vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um
cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg.
235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).”
4.
DA INEXISTÊNCIA DO DIREITO À REVISÃO GERAL
ANUAL DOS SUBSÍDIOS PERCEBIDOS POR PREFEITO, VICE-PREFEITO, secretários
municipais E VEREADORES
Não bastasse, a Constituição Estadual não autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na Constituição Estadual (art. 115, XI), é restrito aos servidores públicos em geral.
A solução dada ao tema pelos dispositivos impugnados - adite-se – vulnera, ainda, a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os agentes políticos não são servidores profissionais e a eles não se dirige a garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da Constituição Estadual, violado pelas normas questionadas (reprodução do art. 37, X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Assim, mostra-se indevida, por vício de inconstitucionalidade, a implantação da revisão anual operada pelos dispositivos impugnados nesta ação direta.
5. DA
VIOLAÇÃO À REGRA DA LEGISLATURA
Para finalizar, o art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, e o
art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, ao preverem o vigor imediato
da lei e, ainda, a retroação de seus efeitos a partir de 1º de março de 2017,
violaram a regra da legislatura, aplicável aos Municípios por força do art.
144, da Carta Paulista, o qual, conforme exposto acima, incorpora o art. 29, V,
da Constituição Federal.
Nesse sentido, a fixação dos subsídios dos Vereadores, Prefeitos,
Vice-Prefeitos e Secretários Municipais, realizada por lei de iniciativa da Câmara
Municipal, deve operar seus efeitos apenas na legislatura subsequente, conforme
precedentes do E. STF, verbis:
“EMENTA: Prefeito. Subsídio. Art. 29, V, da
Constituição Federal. Precedente da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema
Corte que a norma do art. 29, V, da Constituição Federal é auto-aplicável. 2. O subsídio do prefeito é fixado pela Câmara
Municipal até o final da legislatura para vigorar na subseqüente. 3.
Recurso extraordinário desprovido.” (STF; 1ª Turma; Rel. Min. Menezes Direito;
RE 204889/SP; D.J. 26/02/08). - g.n.
“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS
DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente.
Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou
válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da
República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da
Constituição da República. Precedente.” (STF; 1ª Turma; Min. Rel. Carmen Lúcia;
D.J. 23/03/2011)- g.n.
“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES.
SUBSÍDIO. AUMENTO, DE FORMA RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 29,
V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no
sentido de que a remuneração de Prefeito, de Vice-Prefeito e de Vereadores será
fixada pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, em conformidade
com o art. 29, V, da Constituição Federal. 2. Caso em que inobservado o
art. 29, V, da Carta Magna, pois os vereadores majoraram, de forma retroativa,
sua remuneração. 3. Agravo regimental desprovido.” (STF; 2ª Turma; RE
458413-AgR/RS; Min. Rel. TeoriZavaski; D.J.
06/08/2013). – g.n.
6. DA
VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES PELA FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE
VEREADORES POR LEI
Por fim, à vista do princípio da separação dos poderes, o instrumento normativo adequado para fixação de subsídio de vereadores é a resolução. Todavia, no caso, a Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016, dispôs sobre o subsídio dos vereadores municipais.
Ocorre que a participação ativa do Prefeito no processo legislativo que culminou com a edição da lei ora impugnada, ao dispor sobre matéria de competência exclusiva da Câmara, tipifica nítida invasão da órbita de atribuições do Poder Legislativo, situação apta a ensejar a violação do princípio da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no art. 5º da Constituição do Estado de São Paulo.
O instrumento veiculador da norma não se revela idôneo, dado que, por se relacionar com matéria de competência exclusiva da Câmara, a espécie normativa adequada seria a resolução.
Emana do princípio da separação dos poderes a proibição de interferência de um Poder sobre o outro.
Ainda,
para efetiva existência de um Estado Democrático de Direito, é fundamental que
os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário sejam independentes e harmônicos
entre si, garantia esta prevista no art. 2° da Constituição Federal e
reproduzida no art. 5° da Constituição Paulista.
Este dispositivo é tradicional
pedra fundamental do Estado de Direito, assentado na ideia de que as funções
estatais são divididas e entregues a órgãos ou poderes que as exercem com
independência e harmonia, vedando interferências indevidas de um sobre o outro.
Todavia, o exercício dessas atribuições nem sempre é fragmentado e estanque,
pois observa a doutrina que:
“O princípio da separação dos poderes (ou divisão, ou
distribuição, conforme a terminologia adotada) significa, portanto,
entrosamento, coordenação, colaboração, desempenho harmônico e independente das
respectivas funções, e ainda que cada órgão (poder), ao lado de suas funções
principais, correspondentes à sua natureza, em caráter secundário colabora com
os demais órgãos de diferente natureza, ou pratica certos atos que,
teoricamente, não pertenceriam à sua esfera de competência” (J. H. Meirelles
Teixeira. Curso de Direito Constitucional,
Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 585).
A existência de vício formal contamina todo o
processo legislativo e conduz à invalidação da norma editada com a
inobservância dos ditames constitucionais.
Isto porque, o próprio ato veiculador
da revisão dos subsídios dos Vereadores (lei) é impróprio porque como esclarece
José Afonso da Silva:
“(...) o subsídio dos vereadores será fixado pelas
respectivas Câmaras Municipais (não mais por lei de iniciativa da Câmara, como
tinha determinado a Emenda Constitucional 19/98) em cada legislatura para a
subsequente” (José Afonso da Silva. Comentário contextual à Constituição, São
Paulo: Malheiros, 2006, p. 306).
Também viola frontalmente o próprio
art. 144 da Constituição Estadual e o art. 29, VI, da Constituição Federal,
dispositivo este que enuncia:
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica,
votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por
dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os
princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo
Estado e os seguintes preceitos:
(...)
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas
respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente,
observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos
na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
(...)”.
É
que o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera
municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da
Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na
medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete
para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo
Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de
lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO,
Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl
10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Ora, o instrumento formalmente correto, ex vi do art. 29, VI, da Constituição Federal, aplicável por obra do art. 144 da Constituição Estadual, é a resolução, havendo na edição de leis para disciplina do assunto violação ao princípio da separação de poderes, na medida em que consentida a participação do Chefe do Poder Executivo com sua sanção.
Logo, o ato normativo contestado viola os arts. 5º e 144, da Constituição Estadual.
Confiram-se:
“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei
4.822/2003, do Município de Ourinhos, que dispõe sobre a fixação dos subsídios
dos Vereadores, referentemente à Legislatura que se inicia em 1º de janeiro de
2005 – Inconstitucionalidade formal e material - A primeira, centrada no fato
de que fixação dos subsídios dos
Vereadores é ato de competência exclusiva da Câmara Municipal, exercitável por
resolução, e não por lei, ofendendo princípio da Constituição Federal atinente
ao processo legislativo, que cogente para Estados e Municípios, mercê do art.
144 da Constituição do Estado de São Paulo, e a própria autonomia do Poder
Legislativo local, ao influxo do disposto no art. 5º e § 1º desta última -
Inconstitucionalidade material, pois ao dispor a lei, no art. 1º, que o valor
do subsídio dos Vereadores corresponderá a 40% dos subsídios dos Deputados da
Assembleia Legislativa do Estado, está permitindo que o mesmo seja reajustado
na mesma legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados Estaduais,
violando o art. 29, VI, da Constituição Federal, que se configura como
princípio desta que se impõe à organização municipal, como decorre do art. 144
da Constituição do Estado de São Paulo que, portanto, se vê diretamente
contrariado — Ação julgada procedente” (ADIN nº 125.269.0/9-00, rel. Des.
Walter de Almeida Guilherme, j. 26.04.2006 – g.n.).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE OBJETIVANDO A
DESCONSTITUIÇÃO DO ARTIGO 68 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA, COM A
REDAÇÃO DADA PELA EMENDA À LEI ORGÂNICA Nº 1/2005, PASSANDO A DETERMINAR QUE OS
SUBSÍDIOS DOS VEREADORES SEJAM FIXADOS POR MEIO DE RESOLUÇÃO DA MESA DA CÂMARA,
NUMA LEGISLATURA, PARA VIGER NA SUBSEQUENTE, BEM COMO SEJAM REVISTOS
ANUALMENTE, TAMBÉM POR RESOLUÇÃO. INCISO VI DO ARTIGO 29 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL, COM A REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 25/2000 - APLICAÇÃO AOS
MUNICÍPIOS, POR FORÇA DO ARTIGO 144 DA CONSTITUIÇÃODO ESTADO. Matéria de competência
privativa da Câmara Municipal. Não poderia, pois, lei fixar os subsídios dos
Vereadores, sob pena de violação da autonomia do Poder Legislativo local (C.
Est., art. 5º e § 1º) e, por conseguinte, da independência e harmonia dos
Poderes, vedada a delegação Principio da Constituição Federal atinente ao
processo legislativo, que é cogente para Estados e Municípios (art. 144 da C.
Est.) Precedentes desta Egrégia Corte de Justiça.
- O inciso X do artigo 37 da Constituição Federal
estabelece que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio, de que trata
o § 4 ° do artigo 39 da Carta Magna, somente poderão ser fixados ou alterados
por lei específica. O texto constitucional refere-se lato senso ao termo
"lei" Por se tratar, aqui, de ato interna
corporis, realizado para normatizar matéria de
competência especifica da Câmara Municipal, a espécie legislativa apropriada é
a Resolução. Entendimento do Egrégio Tribunal de Contas do Estado
- Sem embargo disso, a "regra da
legislatura'", reintroduzida pela mencionada Emenda Constitucional,
consiste em que o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras
Municipais em cada legislatura, para a subsequente.
- A previsão de reajuste anual dos subsídios contraria
aludida regra, que é especial e não prevê qualquer majoração, nominal ou real,
durante a legislatura.
INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, POR VIOLAÇÃO DIRETA DO
PRINCÍPIO CONHECIDO COMO "REGRA DA LEGISLATURA" (CF, ART 29, VI, E
CE, ART 144), ACOLHENDO-SE A AÇÃO PARA DESCONSTITUIR O § 2% E, POR DECORRÊNCIA,
A EXPRESSÃO, INTEGRANTE DO § 3: "E NA REVISÃO ANUAL PREVISTA NO PARÁGRAFO
ANTERIOR", AMBOS DO ARTIGO 68 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RANCHARIA.
Ação parcialmente procedente” (ADIN nº 130.409-0/0-00, rel. Des. Mohamed Amaro,
j. 16 Mai. 2007).
Além
disso, decidiu o Colendo Supremo Tribunal Federal:
“A
fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara
Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica
Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na CF.” (RE 494.253‑AgR, Rel. Min. Ellen
Gracie, julgamento em 22‑2‑2011, Segunda Turma, DJE de
15‑3‑2011.)
Do exposto, é necessário concluir a incompatibilidade da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016, do Município de Mogi das Cruzes, com os arts. 5°, 111, 115, XI e 144 da Constituição Estadual.
7.
DOS PEDIDOS
a. Do pedido
liminar
Diante do exposto, evidencia-se a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, determinantes da concessão da liminar para a suspensão da eficácia do preceito impugnado nesta ação direta.
O fumus boni iuris está amplamente demonstrado na fundamentação da presente petição inicial, a revelar a indisfarçável inconstitucionalidade do dispositivo ante apontado.
O periculum in mora reside no fato de que, mantida a eficácia do preceito legal questionado, despesas serão realizadas pelo Poder Público Municipal, as quais dificilmente serão revertidas aos cofres públicos, em função da alegação de boa-fé ou mesmo pelo caráter alimentar dos valores pagos.
À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, do art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016; da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016; do art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, e do art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, todas do Município de Mogi das Cruzes.
b.
Do pedido principal
Face ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de 2016; da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016; art. 3º da Lei nº 7.268, de 17 de março de 2017, e do art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, todas do Município de Mogi das Cruzes.
Requer-se, ainda, que sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Mogi das Cruzes, bem como citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre os atos normativos impugnados, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.
Termos em que, pede deferimento.
São Paulo, 17 de julho de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca/mam
Protocolado nº 47.643/2017
Assunto: Inconstitucionalidade
do art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de
abril de 2016; da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016; art. 3º da Lei nº
7.268, de 17 de março de 2017, e do art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de
2017, todas do Município de Mogi das Cruzes.
1. Distribua-se
a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade, em face do art. 4º da Lei nº 7.150, de 20 de abril de
2016; da Lei nº 7.149, de 20 de abril de 2016; art. 3º da Lei nº 7.268, de 17
de março de 2017, e do art. 2º da Lei nº 7.269, de 20 de março de 2017, todas
do Município de Mogi das Cruzes, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo.
2. Oficie-se
ao interessado, informando-lhe a propositura da ação, com cópia da petição
inicial.
São Paulo, 17
de julho de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
aca/mam