EXCELENTÍSSIMO SENHOR
DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado
nº 23.738/17
Ementa: Constitucional. Administrativo. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Art. 3º da Lei nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, do
Município de Valinhos. Subsídio de agentes políticos municipais (Prefeito, Vice-Prefeito
e Secretários). Inexistência do direito à revisão
geral anual dos agentes políticos municipais. Impossibilidade de
vinculação da revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos à dos
servidores públicos municipais. 1. Inexistência do direito à revisão geral anual da
remuneração aos agentes políticos municipais porquanto exclusivamente conferido
aos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. 2. Ademais, inadmissível a vinculação
dessa revisão à promovida em favor dos servidores públicos municipais, pela
adoção de identidade de índices. 3. Violação aos arts. 111, 115, XI e XV, e
144, da CE/89; e ao art. 37, X e XIII, da CF/88.
O Procurador-Geral
de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no
art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual nº 734 de 26 de novembro de
1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, § 2º, e art. 129, inciso
IV, da Constituição da República, e ainda art. 74, inciso VI, e art. 90, inciso
III da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas
no incluso protocolado (PGJ nº 23.738/17), vem perante esse Egrégio Tribunal de
Justiça promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face
do art. 3º da Lei nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, do Município de
Valinhos, pelos fundamentos expostos a seguir.
1)
DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO.
A Lei nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, do Município de Valinhos,
que “Fixa subsídios e dá outras
providências”, assim dispõe (fls. 223/224):
“Art. 1º - A partir de 1º de janeiro de 2009, o subsídio mensal do Prefeito Municipal é fixado em R$ 16.456,86 (dezesseis mil, quatrocentos e cinquenta e seis reais e oitenta centavos) e o subsídio mensal do Vice-Prefeito é fixado em R$ 9.365,08 (nove mil, trezentos e sessenta e cinco reais e oito centavos).
Art. 2º - A partir de 1º de janeiro de 2009, o subsídio mensal do Secretário Municipal, agente político não estatutário, é fixado em R$ 9.365,08 (nove mil, trezentos e sessenta e cinco reais e oito centavos).
Art. 3º - O subsídio do Prefeito, do Vice-Prefeito
Municipal e do Secretário Municipal serão reajustados sempre que houver
reajuste geral para o quadro de Funcionários e Servidores Municipais, na
mesma proporção.
Art. 4º - O
subsídio mensal dos Vereadores da Câmara Municipal de Valinhos, para a
Legislatura compreendida de 1º de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2012, é
fixado em R$ 4.953,62 (quatro mil, novecentos e cinquenta e três e sessenta e
dois centavos), equivalente a 40% (quarenta por cento) do subsídio fixado para
os Deputados Estaduais, conforme estabelece o artigo 29, inciso VI, alínea c,
da Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 25/2000.
Art. 5º - Os subsídios dos Vereadores serão reajustados por Ato da Mesa, sempre que o subsídio do Deputado da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo sofrer reajuste.
Art. 6º - As despesas com a execução da presente Lei correrão por conta de verbas próprias consignadas nos orçamentos vigentes.
Art. 7º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.” (grifo nosso) (sic)
Posteriormente, foi elaborada e promulgada a Lei nº 4.706, de 29 de setembro de 2011, do Município de Valinhos, responsável por revogar expressamente o art. 5º da Lei nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, daquela localidade (fl. 251).
A inconstitucionalidade do art. 3º da Lei nº 4.369/08, de Valinhos, reside na previsão segundo a qual fica assegurada a revisão geral anual dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, daquela localidade, “na mesma proporção” (leia-se, sem distinção de índices) em relação aos servidores públicos municipais.
Vejamos as razões pelas quais a inconstitucionalidade se evidencia no caso em exame.
2)
DO PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE.
O art. 3º da
Lei nº 4.369/08, do Município de Valinhos, contraria frontalmente a
Constituição do Estado de São Paulo, à qual está subordinada a produção
normativa municipal, ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição
Federal.
Referido
dispositivo normativo autoriza o reajuste dos subsídios mensais dos Secretários
Municipais, Prefeito e Vice-Prefeito, por meio da revisão geral anual, sem
distinção dos índices aplicáveis à remuneração dos servidores públicos municipais.
Dessa forma, tal preceito
é incompatível com os seguintes dispositivos da Constituição Estadual,
aplicáveis aos Municípios por força de seu art. 144:
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta
e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos
Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem
distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á
sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em
cada caso;
(...)
XV – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público,
observado o disposto na Constituição Federal;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica,
atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição
(...)”.
Note-se que o disposto nos arts. 111 e 115, XI e XV, da Constituição Estadual, reproduzem os arts. 37, caput e incisos X e XIII, da Constituição Federal.
De outra parte,
o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a
observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos
princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter
remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal,
remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o
Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de
constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel.
Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min.
Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
Disso decorre, também, a possibilidade de contraste de lei
ou ato normativo local com o art. 144 da Constituição Estadual por sua remissão
à Constituição Federal.
3) DA FUNDAMENTAÇÃO.
Secretários Municipais, Prefeito e Vice-Prefeito são agentes políticos do Município. Não são servidores públicos comuns, porquanto não têm o status de agentes profissionais, sendo temporariamente investidos em cargos de natureza política - os primeiros por nomeação para cargo de provimento comissionado e o Prefeito e Vice-Prefeito por eleição.
Bem por isso, o dispositivo legal mencionado, que instituiu e implantou o direito à revisão geral anual dos subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais, e a vinculação a índices adotados no reajuste da remuneração dos servidores públicos municipais, padece de inconstitucionalidade, pois contrasta com o art. 115, XV, da Constituição Estadual, que reproduz o art. 37, XIII, da Constituição Federal.
Não autoriza o ordenamento constitucional vinculação entre os subsídios dos agentes políticos municipais, Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários, e o dos servidores públicos municipais para fins de revisão geral anual.
Ademais, observa autorizada doutrina que “as manifestações da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sempre indicaram a impossibilidade de vinculação entre carreiras diversas, interditando que os estipêndios de uma determinada categoria correspondessem a um percentual de outro e, consequentemente, que o aumento concedido a uma fosse estendido à outra, impedindo ‘majorações de vencimentos em cadeia’. Assim, por exemplo, a vinculação, prevista em lei estadual, da alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos Secretários de Estado às propostas de fixação dos vencimentos dos servidores públicos em geral ofende o inciso XIII do art. 37. O que não se coaduna com a noção proibitiva do art. 37, XIII, é uma vinculação positiva, diferentemente da inserção de um limite, tornando o vencimento ou subsídio de uma carreira dependente de outra” (Wallace Paiva Martins Junior. Remuneração dos agentes públicos, São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 133-136).
Esse regime constitucional sinaliza para a impossibilidade de vinculação, para o Prefeito, o Vice-Prefeito e Secretários Municipais, como no caso em análise, relativamente à revisão geral anual concedida ao funcionalismo público comum, nos termos do art. 37, X, da CF, e art. 115, XI, da Constituição Paulista.
Ademais, fértil é a jurisprudência ao censurar a vinculação
do reajuste ou revisão dos subsídios de agentes políticos municipais a dos
servidores públicos municipais:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.894, DE 14 DE FEVEREIRO DE 2003.
- A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe dos
servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes
agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcional de cada poder
orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são
remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria
reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa
(incisos X e XI do art. 37 da CF/88). - O dispositivo legal impugnado, ao
vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou que todos os
dispositivos constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos
agentes públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes.
Ação direta de inconstitucionalidade procedente”(STF, ADI 3.491-RS, Tribunal
Pleno, Rel. Min. Carlos Britto, 27-09-2006, v.u., DJ 23-03-2007, p. 71, RTJ
201/530).
(...)”
“Ação direta de
inconstitucionalidade - sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º,
caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação
original e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de
maio de 2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do
Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e Vereadores para a legislatura a
iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras providências’, e ‘Dá nova
redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º ao artigo 5º da Lei n° 11.600,
de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do reajuste dos subsídios
do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus auxiliares diretos à revisão
geral anual do funcionalismo público municipal - é vedada a fixação dos
subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais -
é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios dos Vereadores à
revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à alteração dos
subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor daqueles durante
a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da chamada ‘regra da
legislatura’ aos parlamentares municipais - vedada é a instituição de décimo
terceiro subsídio a quem tem vínculo não profissional com a Administração
Pública - é vedada a expansão do subsídio como parcela única concebido, para
abranger valores excedentes à remuneração do mandato parlamentar estadual
(ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º,
111, 115, XI, XII e XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente,
assentando-se, ademais, a fim de que os Vereadores da atual Legislatura de
Ribeirão Preto não fiquem sem remuneração, que, a este título, na corrente
receberão o subsídio que vigorou na Legislatura anterior, obviamente que sem a
revisão anual e observados os limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da
Constituição Federal” (TJSP, ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des.
Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos. (...)
‘Mutatis mutantis’ a situação é a mesma
em se tratando de lei municipal que vincula a alteração do subsídio de vereador
ao reajuste do funcionário público municipal. Evidente a inconstitucionalidade
de dispositivo que prevê tal vinculação para o reajuste dos vereadores,
porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra da legislatura’,
estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República. É o caso dos autos,
em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos vereadores ao
reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na mesma
legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por legislar em
causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da moralidade
administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e protege (art.
5º, LXXIII).
Em suma, como
bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que a
remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria sentido
que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios dos
Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os parlamentares,
sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl. 501).
Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).”
Não bastasse, a Constituição Estadual não
autoriza sequer a revisão geral anual dos subsídios dos agentes políticos, pois
esse direito – tal e qual previsto na Constituição Federal (art. 37, X) e na
Constituição Estadual (art. 115, XI) - é restrito aos servidores públicos em
geral.
A solução dada ao tema pelo dispositivo impugnado - adite-se - vulnera ainda a legalidade e a moralidade administrativa (art. 111, Constituição Estadual).
Os
agentes políticos são servidores profissionais, e a eles não se dirige a
garantia da revisão geral anual que, como se infere do art. 115, XI, da
Constituição Estadual, violado pela norma questionada (reprodução do art. 37,
X, da Constituição Federal), é direito subjetivo exclusivo dos servidores
públicos e dos agentes políticos expressamente indicados na Constituição da
República, ou seja, magistrados e membros do Ministério Público e do Tribunal
de Contas, em virtude do caráter profissional de seu vínculo à função pública.
Desse modo, mostra-se
indevida, por vicio de inconstitucionalidade, a previsão do art. 3º da Lei nº 4.369/08,
do Município de Valinhos, que implanta a revisão geral anual do subsídio dos
agentes políticos municipais, a ser realizada na mesma proporção dos servidores
públicos municipais.
4. DOS PEDIDOS.
a. Do pedido
liminar.
Diante do exposto, evidencia-se a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, determinantes da concessão da liminar para a suspensão da eficácia do preceito impugnado nesta ação direta.
O fumus boni iuris está amplamente demonstrado na fundamentação da presente petição inicial, a revelar a indisfarçável inconstitucionalidade do dispositivo antes apontado.
O periculum in mora reside no fato de que, mantida a eficácia das normas questionadas, despesas serão realizadas pelo Poder Público Municipal, as quais dificilmente serão revertidas aos cofres públicos, em função da alegação de boa-fé ou mesmo pelo caráter alimentar dos valores pagos.
À luz deste perfil, requer-se a concessão de liminar para suspensão da
eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação, do art. 3º da Lei Municipal nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, do Município
de Valinhos.
B. Do pedido principal.
Face ao exposto, requer-se o recebimento e o processamento da presente
ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade
do art. 3º da Lei Municipal nº 4.369, de 27 de novembro de 2008, de Valinhos.
Requer-se, ainda, que sejam requisitadas
informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Valinhos, bem como
citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo
impugnado, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.
Termos em que, pede deferimento.
São Paulo, 24
de julho de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
ef/mjap
Protocolado
nº 23.738/17
1.
Distribua-se
a inicial da ação direta de inconstitucionalidade.
2.
Oficie-se
ao interessado, com o envio de cópias, comunicando-se a propositura da ação.
3.
Cumpra-se.
São Paulo, 24 de julho de 2017.
Gianpaolo
Poggio Smanio
Procurador-Geral
de Justiça
ef/mjap