EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR
PRESIDENTE DO E. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Protocolado
nº 64.815/17
Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Incisos do art. 11 da Lei nº 3.115, de 25 de maio de 2011, na redação dada pela Lei nº 3.423, de 17 de setembro de 2014, com redação dada pela Lei nº 3424/14, ambas do Município de Santana de Parnaíba.1) Atribuição de competências dos Procuradores Municipais à Secretaria de Negócios Jurídicos. 2) A advocacia pública é instituição estatal predicada como permanente e essencial à administração da Justiça e à Administração Pública, responsável pelo assessoramento, consultoria e representação judicial do poder público; 3) As atividades de Advocacia Pública não podem ser desempenhadas em órgão estranho à Procuradoria Jurídica; 4) Incidência dos artigos 98, 99, e 100 da Constituição Paulista, aplicáveis aos Municípios, por força de seu artigo 144. Inconstitucionalidade.
O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da
atribuição prevista no art. 116, inciso VI, da Lei Complementar Estadual n.
734, de 26 de novembro de 1993, e em conformidade com o disposto no art. 125, §
2º, e no art. 129, inciso IV, da Constituição da República, e ainda no art. 74,
inciso VI, e no art. 90, inciso III, da Constituição do Estado de São Paulo,
com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, perante esse
Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE em face das alíneas “a”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “h”, “i”, “j”,
“k”, “l”, “m”, e “n” do inciso IV do
artigo 11, da Lei nº 3.115, de 25 de maio de 2011, com redação dada pela
Lei nº 3.424, de 17 de setembro de 2014, do Município de
Santana de Parnaíba, em face do Prefeito
Municipal e da Câmara Municipal de Santana de Parnaíba, pelos fundamentos a
seguir expostos:
1. DO ATO NORMATIVO IMPUGNADO E DO parâmetro da
fiscalização abstrata de constitucionalidade
O protocolado
que instrui esta inicial e, a cujas folhas esta petição se reportará, foi
instaurado a partir de inciativa da Subprocuradoria-Geral de Justiça Jurídica, a
fim de apurar a inconstitucionalidade das alíneas “a”,
“c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “h”, “i”, “j”, “k”, “l”, “m”, e “n” do inciso IV do artigo 11 da Lei nº 3.115, de 25 de
maio de 2011, com redação dada pela Lei nº 3.423, de 17 de setembro de 2014, do
Município de Santana de Parnaíba.
A lei ora
impugnada "Dispõe sobre a
Reorganização da Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal de Santana de
Parnaíba e dá outras providências”, no que interessa segue transcrita (fls.
04/08):
“Art. 11 São competências dos Órgãos
de Suporte Administrativo, além de outras responsabilidades estabelecidas em
Lei ou regulamento:
(...)
IV - Competências da Secretaria Municipal de Negócios Jurídicos:
a) Defender e representar, em juízo
ou fora dele, e através das unidades vinculadas à procuradoria municipal, os
direitos e interesses do Município de Santana de Parnaíba inclusive dos órgãos
da administração direta e indireta, em todas as esferas e Poderes da República,
sempre que necessário;
b) Organizar, numerar e manter, sob sua responsabilidade, os originais de
leis, decretos e outros atos normativos, expedidos ou sancionados pelo Chefe do
Poder Executivo Municipal, preparando as correspondentes minutas;
c) Programar, formular e executar,
com exclusividade no âmbito da Prefeitura Municipal de Santana de Parnaíba, as
atividades de consultoria, elaboração de pareceres e assessoramento jurídicos
ao Chefe do Poder Executivo Municipal e aos demais órgãos e unidades municipais
da administração direta e indireta;
d) Dar suporte jurídico ao Chefe do
Executivo Poder Municipal na elaboração das mensagens e projetos à Câmara
Municipal, preparando as minutas e demais providências de instrução processual;
e) Redigir projetos de leis,
justificativas de vetos, decretos, ordens de serviço, instruções, regulamentos,
contratos, convênios e pareceres sobre questões técnicas e jurídicas, bem como
outros documentos de natureza jurídica, encaminhados pelas demais Secretarias
Municipais;
f) Sugerir e recomendar ao Chefe do
Poder Executivo Municipal medidas de caráter jurídico, essenciais a satisfação
e tutela do interesse público;
g) Realizar e divulgar interpretações
da Constituição Federal, das leis e demais atos normativos, a serem
uniformemente seguidas pelos órgãos, entidades e demais unidades
administrativas da Prefeitura Municipal de Santana de Parnaíba, inclusive
mediante a expedição de pareceres normativos;
h) Estruturar, unificar e coordenar o
sistema de assessoramento e consultoria jurídicos ao conjunto de Secretarias
Municipais e aos órgãos de assessoramento da Administração Municipal,
garantindo a correta aplicação das leis e das demais normas legais e
administrativas, podendo, para tanto, expedir pareceres normativos;
i) Em coordenação com a Secretaria
Municipal de Finanças, executar a função de cobrança amigável e coercitiva da
dívida ativa de natureza tributária do Município de Santana de Parnaíba, ou de
quaisquer outras dívidas que não forem liquidadas nos prazos legais;
j) Prestar orientação e
assessoramento jurídico ao Chefe do Poder Executivo Municipal e às demais
Secretarias Municipais, nas atividades relativas às licitações e contratações
administrativas, elaborando pareceres jurídicos, bem como orientar as Comissões
de Licitações e pregoeiros da Administração direta;
k) Assessorar juridicamente o Chefe
do Poder Executivo Municipal nas desapropriações, aquisições e alienações de
imóveis, com o intuito de preservar o interesse público;
l) Instaurar, autuar e orientar
juridicamente inquéritos, sindicâncias e processos administrativos
disciplinares, de acordo com as demais normas legais editadas no Município;
m) Propor medidas de caráter jurídico
que visem proteger o patrimônio dos órgãos da administração direta e indireta
do Município;
n) Redigir, registrar, fazer publicar
e expedir os atos do Chefe do Poder Executivo Municipal, notadamente aqueles
que demandam análise jurídica;
o) Acompanhar e controlar a execução
de contratos e convênios celebrados pelo Município, na sua área de competência;
p) Coordenar o processo de divulgação
de Leis, Decretos e demais atos oficiais da Administração Municipal;
q) Desempenhar outras atividades
afins, previstas na legislação, sempre por determinação do Chefe do Executivo
Municipal.
(...)” (grifos nossos)
Os dispositivos impugnados contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, a qual está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos artigos 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
Os preceitos da Constituição Federal e da Constituição do Estado são aplicáveis aos Municípios por força do artigo 29 daquela e do artigo 144 desta.
A previsão normativa, ora impugnada, é inconstitucional por violação dos artigos 98, 99, 100 e 144, ambos da Constituição Estadual, conforme passaremos a expor.
2. DO EXERCÍCIO DE
ATRIBUIÇÕES RESERVADAS À ADVOCACIA PÚBLICA ALOCADAS NA SECRETARIA DE NEGÓCIOS
JURÍDICOS
Com efeito,
as alíneas “a”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “h”, “i”, “j”,
“k”, “l”, “m”, e “n” do inciso IV do artigo
11 da Lei nº 3.115, de 25 de maio de 2011, com redação dada pela Lei nº 3.423,
de 17 de setembro de 2014, do Município de Santana de Parnaíba, conferem
atribuições exclusivas de Procuradoria Jurídica à Secretaria de Negócios Jurídicos,
tais como: defender e representar em juízo ou fora dele os direitos e
interesses do Município; efetuar a cobrança da dívida ativa, prestar assessoria
jurídica ao Chefe do Poder Executivo, prestar assessoramento
técnico-legislativo, dentre outros.
Todavia, as
atividades de Advocacia Pública não poderiam ser desempenhadas por órgão
estranho à Procuradoria Jurídica, como se evidencia na presente situação.
Desta forma,
os dispositivos anteriormente destacados são incompatíveis com a ordem
constitucional vigente, em especial com os artigos
98, 99, 100 e 144, da Constituição do Estado de São Paulo.
Lembre-se que
o artigo 144 da Constituição Estadual reproduz o quanto disposto no caput do artigo 29 da Constituição
Federal que limita e condiciona a autonomia municipal.
Embora o
Município seja dotado de autonomia política e administrativa no sistema
federativo (artigos 1º e 18, da Constituição Federal), esta autonomia não tem
caráter absoluto, pois se limita ao âmbito prefixado pela Constituição Federal
(José Afonso da Silva. Direito
constitucional positivo, 13.ª ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p. 459) e
deve ser exercida com a observância dos princípios contidos na Constituição
Federal e na Constituição Estadual.
A Lei
Orgânica Municipal e sua legislação devem observância ao disposto na
Constituição Federal, bem como à Constituição Estadual.
Ademais,
eventual ressalva à aplicabilidade das Constituições Federal e Estadual só
teria, ad argumentandum
tantum, espaço naquilo que a própria Constituição da República reservou
como privativo do Município, não podendo alcançar matéria não inserida nessa
reserva nem em assunto sujeito aos parâmetros limitadores da auto-organização
municipal ou aqueles que contenham remissão expressa ao direito estadual.
E assim
preceitua a Constituição do Estado de São Paulo, ao inserir a Procuradoria do
Estado entre os órgãos que executam funções essenciais à Justiça:
“Art. 98 - A Procuradoria Geral do Estado é
instituição de natureza permanente, essencial à administração da justiça e à
Administração Pública Estadual, vinculada diretamente ao Governador,
responsável pela advocacia do Estado, sendo orientada pelos princípios da
legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
§ 1º - Lei orgânica da Procuradoria Geral do
Estado disciplinará sua competência e a dos órgãos que a compõem e disporá
sobre o regime jurídico dos integrantes da carreira de Procurador do Estado,
respeitado o disposto nos artigos 132 e 135 da Constituição Federal.
§ 2º - Os Procuradores do Estado,
organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de
provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas
as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica na
forma do "caput" deste artigo.
§ 3º - Aos procuradores referidos neste
artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante
avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório
circunstanciado das corregedorias.
Art. 99 - São funções institucionais da
Procuradoria Geral do Estado:
I
- representar judicial e extrajudicialmente o Estado e suas autarquias,
inclusive as de regime especial, exceto as universidades públicas estaduais;
II
- exercer as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder
Executivo e das entidades autárquicas a que se refere o inciso anterior;
(...)
IV - exercer as funções de consultoria
jurídica e de fiscalização da Junta Comercial do Estado;
V
- prestar assessoramento jurídico e técnico-legislativo ao Governador do Estado;
VI - promover a inscrição, o controle e a
cobrança da dívida ativa estadual;
(...)
IX
- realizar procedimentos administrativos, inclusive disciplinares, não
regulados por lei especial;
(...)
Art. 100 - A direção superior da Procuradoria
Geral do Estado compete ao Procurador-Geral do Estado, responsável pela
orientação jurídica e administrativa da instituição, ao Conselho da
Procuradoria Geral do Estado e à Corregedoria-Geral do Estado, na forma da
respectiva Lei Orgânica.
Parágrafo único - O Procurador-Geral do Estado será
nomeado pelo Governador, em comissão, entre os Procuradores que integram a
carreira e terá tratamento, prerrogativas e representação de Secretário de
Estado, devendo apresentar declaração pública de bens, no ato da posse e de sua
exoneração.
Esse traçado, aliás, se amolda ao que consta na Constituição Federal em relação à Advocacia Pública, também qualificada função essencial à Justiça, nos termos dos artigos 131 e 132, não sendo ocioso registrar que a Constituição do Estado de São Paulo dedica-lhe expressivos preceitos como as reservas de lei complementar para sua instituição (artigo 23, Parágrafo Único, 3) e de correlata iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (artigo 24, § 2º, 3).
E, embora os preceitos dos artigos 98, 99 e 100 da
Carta Política bandeirante se refiram à Procuradoria-Geral do Estado, eles
balizam a atividade normativa municipal, em virtude do artigo 29 da
Constituição da República e do artigo 144 da Constituição do Estado,
relativamente ao perfil do órgão local de Advocacia Pública.
Trata-se de modelo de observância obrigatória para os
Estados e os Municípios. E, como julgado, “a
autonomia conferida aos Estados pelo art. 25, caput da Constituição Federal não tem o condão de afastar as normas
constitucionais de observância obrigatória” (STF, ADI 291-MT, Tribunal Pleno,
Rel. Min. Joaquim Barbosa, 07-04-2010, m.v., DJe
10-09-2010).
Ora,
se a Constituição Federal e a Constituição Estadual elegem a Advocacia Pública
como função essencial à Justiça, essa prescrição é vinculante para os
Municípios na medida em que também eles carecem de organismo de representação,
consultoria e assessoramento das pessoas jurídicas integrantes da Administração
Pública na defesa de seus direitos e interesses.
É
importante gizar que a latere do
Ministério Público e da Defensoria Pública, a Advocacia Pública é um dos atores
que compõe as funções essenciais à Justiça.
Trata-se
de um concerto de instituições de cuja iniciativa depende o regular
funcionamento da atividade jurisdicional do Estado e, em coordenadas mais
amplas, das atividades inerentes ao sistema de justiça, “participando
ativamente de sua distribuição, em juízo ou fora dele” (Carlos Henrique Maciel.
Curso Objetivo de Direito Constitucional,
São Paulo: Malheiros, 2014, p. 495).
É
o que chama atenção Diogo de Figueiredo Moreira Neto ao versar sobre as funções
estatais de zeladoria, provocação e defesa, identificando na Constituição de
1988 “um bloco de funções públicas
autônomas, independentes e destacadas das estruturas dos três Poderes do
Estado, que são aquelas denominadas, funções
essenciais à justiça” e dentre elas a Advocacia de Estado. Segundo explica:
“Esta essencialidade à justiça deve ser entendida no sentido mais
amplo que se possa atribuir à expressão e não limitado, como poderia parecer à
primeira vista, à justiça formal, entendida como aquela prestada pelo
Poder Judiciário, estando compreendidas, assim, no conceito de essencialidade,
todas as atividades de orientação, de fiscalização, de promoção e de
representação judicial necessárias à zeladoria, provocação e defesa de
todas as categorias de interesses protegidos pelo ordenamento jurídico” (Curso
de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 2006, 14ª ed., p. 31).
Discorrendo
a respeito do artigo 132 da Constituição Federal, José Afonso da Silva aponta a
“institucionalização dos órgãos estaduais de representação e consultoria dos
Estados” adicionando que:
“(...) são, pois, vedadas a admissão ou a contratação de advogados para o
exercício das funções de representação judicial (salvo, evidentemente,
impedimento de todos os procuradores) e de consultoria daquelas unidades
federadas (salvo eventual contratação de pareceres jurídicos)” (“Comentário
contextual à Constituição”, 8ª ed., São Paulo: Malheiros, 2012, p. 625).
Ou
seja, as normas constitucionais institutivas da
Advocacia Pública obrigam os Municípios a criarem e organizarem tais organismos
para o exercício de suas funções institucionais – consideradas essenciais à
Justiça – e, ao mesmo tempo, impedem que outros órgãos ou agentes que não os
integram desempenham essas missões, pois lhes foram expressamente reservadas em
favor de maior profissionalização na cura dos direitos e interesses do Estado,
através da representação judicial e extrajudicial, do assessoramento e da
consultoria, como sujeito de direitos e obrigações.
Curiosamente,
como se relata da exposição acima empreendida acerca do ambiente normativo de
Santana de Parnaíba, a submissão das competências exclusivas da Procuradoria do
Município a serem exercidas pela Secretaria Municipal dos Negócios Jurídicos desfigura o modelo
constitucional estadual imposto nos artigos 99 a 100.
Por fim, nem se alegue que o Município não estaria vinculado ao referido modelo constitucional e, com base no interesse local (artigo 30 da CF), poderia tolher a autonomia e independência da Procuradoria do Município e de seus agentes, pois se admitir tal postura seria aceitar que a advocacia pública municipal pudesse ter menos autonomia ou independência se comparada aos demais entes federativos, o que, em última análise, arrefeceria a tutela da moralidade administrativa na esfera municipal, além de obstar a plena aplicação do Princípio da Eficiência.
3. DO PEDIDO LIMINAR
À saciedade demonstrado o fumus
boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum
in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Santana de
Parnaíba, apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do
Estado de São Paulo, é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia
até final julgamento desta ação, para a boa organização dos serviços públicos
locais de advocacia pública.
À luz desta contextura, requer-se a concessão de
liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta
ação, das alíneas “a”, “c”, “d”, “e”, “f”,
“g”, “h”, “i”, “j”, “k”, “l”, “m”, e “n” do inciso IV
do artigo 11 da Lei nº 3.115, de 25 de maio de 2011, com redação dada pela Lei
nº 3.424, de 17 de setembro de 2014, do Município de Santana de Parnaíba.
4. DO PEDIDO PRINCIPAL
Face ao exposto, requer-se o
recebimento e o processamento da presente Ação, e ao final seja julgada totalmente
procedente para:
a) declarar a inconstitucionalidade das alíneas “a”, “c”, “d”, “e”, “f”, “g”, “h”, “i”, “j”, “k”, “l”, “m”, e “n”
do inciso IV do artigo 11 da Lei nº 3.115, de 25 de maio de 2011, com redação
dada pela Lei nº 3.424, de 17 de setembro de 2014, do Município de Santana de
Parnaíba;
b) Requer-se, ainda, sejam requisitadas informações à
Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Santana de Parnaíba, bem como seja citado
o Procurador-Geral do Estado para manifestar-se sobre o ato normativo impugnado.
Posteriormente, aguarda-se vista para fins de
manifestação final.
Termos em que, aguarda-se deferimento.
São Paulo, 24
de julho de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
pss/ns
Protocolado nº 64.815/2017
Interessado: SUBPROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA JURÍDICA
1. Distribua-se a inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade em relação ao Município de Santana de Parnaíba.
2. Cumpra-se.
São Paulo, 24 de julho de 2017.
Gianpaolo Poggio Smanio
Procurador-Geral de Justiça
pss/ns