Excelentíssimo Senhor Doutor Desembargador Presidente do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

Protocolado n˚ 52.828/2017

Constitucional. Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.277/07, do Município de Adamantina. Bolsa de estudos para Servidores Públicos e Dependentes, em Autarquia Municipal que oferece cursos de graduação. Ofensa aos princípios da impessoalidade, isonomia, igualdade e razoabilidade. 1. É inconstitucional lei local que concede bolsa de estudo aos servidores públicos, em flagrante ataque aos princípios administrativos da impessoalidade, isonomia, igualdade e razoabilidade. 2. Ofensa aos arts. 111, 128 e 144, da Constituição Estadual de São Paulo.

O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, no exercício da atribuição prevista no art. 116, VI, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26 de novembro de 1993 (Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo), em conformidade com o disposto nos arts. 125, § 2º, e 129, IV, da Constituição Federal, e, ainda, nos arts. 74, VI, e 90, III, da Constituição do Estado de São Paulo, com amparo nas informações colhidas no incluso protocolado, vem, respeitosamente, perante esse Egrégio Tribunal de Justiça, promover a presente AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido liminar, em face da Lei nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, do Município de Adamantina, pelos fundamentos a seguir expostos:

I – O ATO NORMATIVO IMPUGNADO

A Lei nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, do Município de Adamantina, dispõe:

“Artigo. 1º - O Diretor Geral das Faculdades Adamantinenses Integradas fica autorizado a conceder duas bolsas de estudo integrais nos cursos de Graduação para os servidores públicos ativos pertencentes aos Quadros Permanentes da FAI, da Prefeitura do Município de Adamantina, da Câmara Municipal e da Empresa Municipal de Desenvolvimento de Adamantina, conforme os critérios fixados nesta lei.

§ 1º. O disposto nesta lei aplica-se, nas mesmas condições, aos funcionários e servidores afastados do Estado e da União cedidos para prestar serviço ou exercer cargo ou função de natureza permanente junto aos órgãos e entidades da Administração Centralizada e Descentralizada do Município, enquanto durar o vínculo com o ente municipal.

§ 2º. As bolsas de estudo, incluindo a matrícula, poderão ser utilizadas pelo próprio servidor público ou por seus dependentes, entendidos como aqueles reconhecidos pela legislação do imposto de renda ou aqueles que estejam sob a guarda judicial, e vivam sob sua dependência econômica, devidamente comprovada, desde que regularmente aprovados no vestibular, obedecida a ordem de classificação.

§ 3º. As duas bolsas previstas no ‘caput’ deste artigo serão consideradas utilizadas a partir da opção do servidor público, expressada mediante Declaração, no momento da matrícula, independente da conclusão do curso pelo beneficiário, ressalvados os casos de transferências de curso autorizadas pela legislação educacional.

§ 4º. A dependência econômica de que trata o § 1º deste artigo deverão ser comprovada anualmente.

§ 5º. Em hipótese alguma o mesmo bolsista poderá ser beneficiado com mais de uma bolsa.

Artigo 2º. Atendidas as exigências do artigo 1º desta lei, as bolsas de estudo não poderão ultrapassar 10% (dez percentuais) do total de vagas oferecidas anualmente por curso.

Parágrafo único. Caso o número de beneficiários ultrapasse o percentual previsto no artigo anterior, a concessão das bolsas obedecerá a ordem de classificação no vestibular.

Artigo 3º. A utilização do benefício previsto nesta lei é transitório e não habitual e não possui caráter remuneratório e nem se vincula, para nenhum efeito, ao salário ou remuneração percebida pelo servidor público.

§ 1º. A bolsa de estudo será mantida quando o servidor estiver licenciado para tratamento de saúde ou em gozo de licença ou afastamento concedido mediante a anuência das Instituições previstas no ‘caput’ do artigo 1º desta lei.

§ 2º. No caso de falecimento ou aposentadoria do servidor público, o dependente que já se encontra estudando com bolsa de estudo continuará a gozar do benefício até o final do curso, ressalvado o disposto no artigo 4º desta lei.

§ 3º. No caso de aposentadoria do servidor que já se encontra estudando com bolsa de estudo, o mesmo continuará a gozar do benefício até o final do curso, ressalvado o disposto no artigo 4º desta lei.

Artigo 4º. O bolsista que for reprovado no período letivo perderá o direito à bolsa de estudo.

§ 1º. As disciplinas cursadas em regime de dependência não serão contempladas pela bolsa de que trata esta lei, sendo o seu custo de responsabilidade do bolsista.

§ 2º. O bolsista que trancar a matrícula, salvo por motivo de saúde, perderá a bolsa de estudo.

Artigo 5º. Ficam asseguradas as bolsas de estudo concedidas pelas Faculdades Adamantinenses Integradas através da Portaria n˚ 13/2001, respeitadas as exigências de seu artigo 1º e a previsão do § 4º do artigo 1º desta Lei.

§ 1º. Caso o número de bolsas concedidas com fundamento na Portaria n˚ 13/2001 seja igual ou superior a 02 bolsas, considerará utilizado, pelo servidor público da FAI, o benefício previsto nesta Lei.

§ 2º. Aos servidores da Prefeitura do Município de Adamantina, da Câmara Municipal e da Empresa Municipal de Desenvolvimento de Adamantina que já estão estudando ou que possuam dependentes estudando, fica assegurado o direito previsto nesta lei, a partir de sua vigência, desde que seja efetuada a opção de que trata o § 2º do artigo 1º desta Lei.

§ 3º. A opção, independente do Termo que estão sendo cursado, ensejará a utilização do benefício de que trata esta Lei.

Artigo 6º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogando as disposições em contrário.”

II – O PARÂMETRO DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE

Pois bem, ao possibilitar a concessão de bolsas de estudo para servidores públicos e dependentes em Autarquia Municipal que oferece cursos universitários pagos, o ato normativo impugnado contraria frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo, a qual está subordinada a produção normativa municipal por força dos seguintes preceitos (ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal):

“Art. 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”.

Na espécie, a incompatibilidade vertical da lei local com a Constituição do Estado de São Paulo se manifesta pelo contraste direto com a seguinte disposição constitucional estadual:

“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.

(...)

Art. 128. As vantagens de qualquer natureza só poderão ser instituídas por lei e quando atendam efetivamente ao interesse público e às exigências do serviço”.

Cuida-se, à evidência, de lei que afronta o princípio da impessoalidade.

O princípio da impessoalidade, previsto no art. 111 da Constituição Estadual, é conducente da proibição ao personalismo na administração pública, vedando favoritismos e preterições.

A violação decorre da concessão de bolsa de estudo para servidores públicos do Município de Adamantina e seus dependentes.

O preceito da impessoalidade é de observância obrigatória pelos Municípios, por força do disposto no art. 144 da Constituição Paulista.

Se não bastasse, também há afronta ao princípio da isonomia, tendo em vista o estabelecimento de discriminação em prol de servidores públicos e dependentes na concessão de bolsa de estudos, em detrimento de outros.

Com efeito, o princípio da igualdade, em sua verdadeira acepção, significa tratar igualmente situações iguais, e de forma diferenciada situações desiguais.

Daí ser possível aduzir que viola o princípio da igualdade tanto o tratamento desigual para situações idênticas, como o tratamento idêntico para situações que são diferenciadas.

Como anota Celso Antônio Bandeira de Mello, “o princípio da isonomia preceitua que sejam tratadas igualmente as situações iguais e desigualmente as desiguais. Donde não há como desequiparar pessoas e situações quando nelas não se encontram fatores desiguais. E, por fim, consoante averbado insistentemente, cumpre ademais que a diferença do regime legal esteja correlacionada com a diferença que se tomou em conta” (Conteúdo jurídico do princípio da igualdade, 3ª ed., 12ª tir., São Paulo, Malheiros, 2004, p. 35).

Esse é o sentido do princípio da isonomia, salientado por José Afonso da Silva, ao afirmar que “a realização da igualdade perante a justiça, assim, exige a busca da igualização de condições dos desiguais” (Curso de direito constitucional positivo, 13ª ed., São Paulo, Malheiros, 1997, p. 215).

A diferenciação feita pelo legislador é possível quando, objetivamente, constatar-se um fator de discrímen que dê razoabilidade à diferenciação de tratamento contida na lei, pois a igualdade pressupõe um juízo de valor e um critério justo de valoração, proibindo o arbítrio, que ocorrerá “quando a disciplina legal não se basear num: (i) fundamento sério; (ii) não tiver um sentido legítimo; (iii) estabelecer diferenciação jurídica sem um fundamento razoável” (J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituição, 3ª ed., Coimbra, Livraria Almedina, 1998, p. 400/401).

Além disso, no constitucionalismo moderno “a função de impulso e a natureza dirigente do princípio da igualdade aponta para as leis como um meio de aperfeiçoamento da igualdade através da eliminação das desigualdades fácticas” (J.J. Gomes Canotilho, Constituição dirigente e vinculação do legislador. Contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas, 2ª ed., Coimbra editora, 2001, p. 383).

O que o princípio em verdade veda é que a lei vincule uma “consequência a um fato que não justifica tal ligação”, pois o vício de inconstitucionalidade por violação da isonomia deve incidir quando a norma que promove diferenciações sem que haja “tratamento razoável, equitativo, aos sujeitos envolvidos” (Celso Ribeiro Bastos, Curso de direito constitucional, 18ª ed. São Paulo, Saraiva, 1997, p. 181/182).

A valoração daquilo que constitui o conteúdo jurídico do princípio constitucional da igualdade, ou seja, a vedação de uma “regulação desigual de fatos iguais”, deve ser realizada caso a caso, com base na razoabilidade e proporcionalidade na análise dos valores envolvidos, pois “não há uma resposta de uma vez para sempre estabelecida” (cf. Konrad Hesse, Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha, tradução da 20ª ed. alemã, por Luís Afonso Heck, Porto Alegre, Sérgio Antônio Fabris editor, 1998, p. 330/331).

Em outras palavras, além do aspecto negativo do princípio, como vedação de tratamento desigual a situações e pessoas em condição similar, traz conotação positiva, para conceder ao legislador a missão de, pela elaboração normativa, com parâmetro nos obstáculos e nas desigualdades reais, equiparar, ou equilibrar situações, materializando efetivamente o conteúdo concreto da isonomia. Pela elaboração normativa, o legislador poderá afastar óbices de qualquer ordem que limitem a aproximação efetiva daqueles que se encontram sob a égide do ordenamento jurídico (cf. Paolo Biscaretti Di Ruffia, Diritto constituzionale, XV edizione, Napoli, Jovene, 1989, p. 832).

No caso em tela, não há qualquer fundamento para que somente sejam beneficiados na concessão de bolsa de estudo os servidores públicos vinculados ao Município de Adamantina e seus dependentes, excluindo-se todo o restante da parcela da população, que compreende, dentre tantos outros, pessoas hipossuficientes sem qualquer condição de arcar com cursos universitários e que poderiam efetivamente necessitar da bolsa de estudos.

III – Pedido liminar

À saciedade demonstrado o fumus boni iuris, pela ponderabilidade do direito alegado, soma-se a ele o periculum in mora. A atual tessitura dos preceitos legais do Município de Adamantina apontados como violadores de princípios e regras da Constituição do Estado de São Paulo é sinal, de per si, para suspensão de sua eficácia até final julgamento desta ação, de maneira a evitar maior oneração do erário irreparável ou de difícil reparação.

À luz deste perfil, requer a concessão de liminar para suspensão da eficácia, até final e definitivo julgamento desta ação da Lei nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, do Município de Adamantina.

IV – Pedido

Face ao exposto, requerendo o recebimento e o processamento da presente ação para que, ao final, seja julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, do Município de Adamantina.

Requer-se ainda sejam requisitadas informações à Câmara Municipal e ao Prefeito Municipal de Adamantina, bem como citado o Procurador-Geral do Estado para se manifestar sobre o ato normativo impugnado, protestando por nova vista, posteriormente, para manifestação final.

Termos em que, pede deferimento.

São Paulo, 18 de agosto de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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Protocolado n˚ 52.828/2017

Assunto: Análise de eventual inconstitucionalidade da Lei n˚ 3.277/07, do Município de Adamantina

1. Foi encaminhada ao Ministério Público representação pelo advogado Pedro Gabriel Romanini Turra, noticiando a suposta inconstitucionalidade da Lei nº 3.653, de 19 de maio de 2015, do Município de Adamantina, que “Dispõe sobre o acréscimo do § 6º no Artigo 1º da Lei Municipal nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, que dispõe sobre bolsas de estudo integrais nos cursos de Graduação da FAI para servidores públicos ativos pertencentes aos quadros permanentes das Faculdades Adamantinenses Integradas – FAI, da Prefeitura do Município de Adamantina e da Empresa Municipal de Desenvolvimento de Adamantina”, por suposta violação ao princípio da igualdade (fls. 03/18).

Tanto o Prefeito do Município de Adamantina (fls. 50/51) quanto o Presidente da Câmara Municipal de Adamantina (fls. 53/57), apresentaram informações, defendendo a constitucionalidade do ato normativo impugnado. Relataram o alto custo da mensalidade do curso de medicina e a consequente impossibilidade de concessão de bolsas de estudos para este curso.

É o breve relato do essencial.

Embora a representação tenha por objeto a Lei Municipal nº 3.653/15, necessário se faz examinar a lei anterior à qual se encontra vinculada e da qual é dependente.

E, realizando o exame da Lei Municipal nº 3.277/07, conclui-se que é inconstitucional e deve ser impugnada por meio de ação direta de inconstitucionalidade.

Explicando melhor, a Lei nº 3.277/07 tratou da concessão de bolsas de estudos integrais nos cursos de graduação das Faculdades Adamantinenses Integradas – FAI, para servidores públicos ativos pertencentes aos quadros permanentes da própria FAI, da Prefeitura Municipal e da Empresa Municipal de Desenvolvimento de Adamantina e seus dependentes.

Ao estabelecer como público único destinatário das referidas bolsas de estudo os servidores públicos e os seus dependentes, a Lei nº 3.277/07 se apresenta inconstitucional, porque contraria os princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e moralidade.

A concessão de bolsas de estudo apenas a servidores públicos municipais e seus dependentes estabelece injusta discriminação com relação às demais pessoas que não se enquadram em tal situação, visto que não vem pautada em critério razoável e justificável.

Por tal razão, será distribuída ação direta de inconstitucionalidade em face da citada Lei Municipal nº 3.277/07, conforme determinação contemplada no próximo item desta manifestação.

Ocorre que, sendo a referida lei inconstitucional, a Lei nº 3.653/15, objeto da representação, a ela vinculada e da primeira dependente, não pode subsistir na ordem constitucional.

No entanto, é preciso registrar que não são pelas razões invocadas na representação que tal lei é incompatível com a ordem constitucional, e sim pelo fato de que vem subordinada à lei de 2007.

Caso fossem legítimos os critérios para a concessão de bolsa de estudo, não haveria inconstitucionalidade na exclusão do curso de medicina do benefício, por violação ao princípio da igualdade, tal qual foi dito na representação.

Tal princípio, em sua verdadeira acepção, significa tratar igualmente situações iguais e de forma diferenciada situações desiguais.

A exclusão das bolsas para o curso de medicina se deu logo após a sua criação e antes do vestibular e de forma fundamentada.

Neste passo, cumpre observar que a Câmara Municipal, em suas informações, pontuou:

“A Autarquia Municipal, hoje denominada Centro Universitário de Adamantina – UNIFAI oferece, atualmente 29 (vinte e nove) Cursos Superiores de Graduação, entretanto, em 2007, o número de Cursos de Graduação oferecidos pela Instituição não era significativo, e os mesmos, salvo raras exceções, não apresentavam a demanda desejada nos vestibulares (alguns sem um aluno sequer), fazendo com que a instituição, junto ao Poder executivo Municipal, idealizasse uma forma de fomentar essa procurar e que, paralelamente, ‘movimentasse’ a Instituição de Ensino, proporcionando, por consequência, um benefício social e uma formação educacional àqueles que desejassem realizar o sonho do ensino superior.

Assim somaram a existência de inúmeras vagas ociosas (não preenchidas no exame vestibular) à necessidade precípua de manutenção dos Cursos que funcionavam com número reduzido de alunos, bem como, a um corpo docente completo e com vencimentos contínuos e irredutíveis, oportunidade em que apresentaram e viram aprovada a Lei Municipal nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, que, por sua vez, já estabelecia uma limitação facultativa à Instituição de Ensino ao estabelecer que ‘as bolsas de estudo não poderão ultrapassar 10% (dez percentuais) do total de vagar oferecidas anualmente por curso.

(...)

Ato contínuo, tão logo ocorreu a autorização do Curso de Medicina, ainda em maio de 2015 e antes mesmo que o primeiro vestibular ocorresse (em julho de 2015), a fim de evitar que potenciais bolsistas arvorassem ingressar no Curso de Medicina sob a sistemática das bolsas integrais previstas na Lei Municipal nº 3.277, de 19 de maio de 2015, acrescentando à Lei Municipal nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, o parágrafo 6º, ao artigo 1º, estabelecendo que ‘As bolsas de estudo previstas nesta Lei não se aplicam ao Curso de Medicina das Faculdades Adamantinenses Integradas – FAI’, observando, entre outras justificativas, a previamente estudada presunção de que não existiriam vagas ociosas a serem disponibilizadas (e se houvessem a Lei Municipal certamente seria revista) somadas ao fato de que, caso o benefício fosse mantido, ainda que sem vagas ociosas, por certo faria com que o Poder Público incorresse na famigerada Renúncia de Recita à Instituição (Autoarquia Municipal), haja vista o substancial valor anistiado integralmente, mormente quando se tinha em mente que as mensalidades do Curso de Medicina seriam fixadas acima de R$ 7.000,00”. (grifos nossos)

Ainda ressaltou que a Lei Orgânica Municipal estabelecia, em seu art. 225, III, que as bolsas de estudo para o 3º grau serão concedidas dentro das possibilidades orçamentárias e conforme lei específica.

Diante de tal quadro, infere-se que a Lei Municipal nº 3.277/15, objeto da representação, teria estabelecido uma exceção legítima relativa a concessão de bolsas de estudos, que não representaria violação ao princípio da igualdade, nos moldes indicados pela representação.

Vale dizer: os fundamentos para a concessão de bolsas de estudo para os demais cursos de graduação não se faziam presentes para a concessão da bolsa de estudo para o Curso de Medicina, notoriamente mais caro e mais procurado. Daí a opção por excluir a possibilidade de concessão de bolsas no Curso de Medicina, de forma que se pode se dizer justificada e razoável.

Situações distintas levaram a soluções distintas pelo administrador e pelo legislador, o que evidencia que não teria havido afronta ao princípio constitucional da igualdade nos moldes delineados na representação.

Destarte, no tocante à Lei nº 3.653/15 não se vislumbra a inconstitucionalidade invocada na representação, razão pela qual se deixa de promover ação direta contra o referido ato normativo pelos fundamentos lá indicados.

Promove-se, contudo, ação direta em face da Lei Municipal nº 3.277/07.

2. Logo, distribua-se a petição inicial da ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei Municipal nº 3.277, de 12 de dezembro de 2007, do Município de Adamantina, junto ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

3. Oficie-se ao interessado, informando-lhe a respeito da propositura da ação, com cópia da petição inicial, bem como da presente manifestação.

São Paulo, 18 de agosto de 2017.

Gianpaolo Poggio Smanio

Procurador-Geral de Justiça

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