Parecer
Autos nº. 0026141-42.2012.8.26.0000
Suscitante: 13ª. Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça
Objeto: Lei n. 4.247, de 23 de abril de 1999, do Município de Ourinhos
Ementa: Incidente de inconstitucionalidade da Lei n. 4.247, de 23 de abril de 1999, do Município de Ourinhos, que "Dispõe sobre a isenção de pagamento do transporte coletivo urbano concedida a portadores de deficiência". Lei de iniciativa do Poder Legislativo. Ausência de reserva do Chefe do Poder Executivo Parecer pela constitucionalidade da norma questionada.
Colendo Órgão Especial
Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente
(...) e outra, residentes no município de Ourinhos, ingressaram com ação de obrigação de fazer contra a empresa TIO – Transportes Integrados de Ourinhos (AVOA), pleiteando a fruição de transporte gratuito, na condição de portadores de deficiência mental.
Pela r. Sentença de fls. 106/108, a pretensão foi acolhida, da qual adveio apelação (fls. 117/123).
O recurso foi regularmente processado, com contrarrazões a fls. 130/138, sendo distribuído à Colenda 13ª. Câmara de Direito Privado.
O v. Acórdão de fls. 149/150 determinou a suspensão do julgamento da apelação, para que, em atenção à cláusula da reserva de Plenário (Súmula vinculante nº 10), o E. Órgão Especial se pronuncie sobre a constitucionalidade da Lei n. 4.247, de 23 de abril de 1999, do Município de Ourinhos, vislumbrando a ocorrência do vício de iniciativa, posto que de origem parlamentar.
Este é resumo do que consta dos autos.
Com
todo respeito, deve o incidente ser desacolhido.
Vejamos.
Pode-se afirmar que a matéria versada na lei impugnada não é
de iniciativa legislativa reservada ao Executivo, pois não está contemplada no
rol do art. 24, § 2º, 1 a 6, da Constituição Paulista, inexistindo, por esse
aspecto, qualquer inconstitucionalidade a ser declarada em razão do impulso
parlamentar dado ao projeto que culminou com a edição do ato normativo em
epígrafe.
De outro lado, não há, também, violação ao postulado
constitucional da independência e harmonia entre os Poderes. A Constituição
Federal atribuiu competência aos Municípios para legislar sobre assuntos de
interesse local, bem como para organizar e prestar, diretamente ou sob o regime
de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o
transporte coletivo (art. 30, II e V, da CF). E legislar a respeito do tema não
significa invadir a seara da administração local.
A
propósito, a Constituição do Estado prescreve iniciativa privativa do Chefe do
Executivo para leis que versem, em síntese, sobre: cargos, funções e empregos
públicos na administração direta e indireta e sua remuneração; criação e
extinção de órgãos na administração pública; regime jurídico dos servidores
públicos (cf. art. 24, §2º, n.
De outro lado, a Constituição do Estado de São Paulo também
determina que cabe ao Executivo exercer a direção superior da Administração
Estadual, bem como a prática de atos de administração (art. 47, incisos II e
XIV).
O princípio da independência e harmonia entre os Poderes,
adotado expressamente no ordenamento constitucional brasileiro, não coloca o
Executivo em posição de preeminência, e o Legislativo em situação de mera
coadjuvação. É indispensável vislumbrar na proporcionalidade de forças na
formulação das opções políticas do Estado, decorrente do sistema de separação
associado aos freios e contrapesos (checks
and balances), que Executivo e Legislativo, atuando em suas respectivas
esferas de atribuição, possuem a mesma relevância política.
Assim como o Executivo não deve sofrer indevida
interferência em sua primacial função de administrar (planejamento, direção,
organização e execução das atividades da Administração), o Legislativo não deve
ver minimizada sua atividade de legislar. Afinal, em última análise, nosso
regime democrático é representativo, e o Poder Legislativo, em sede de
elaboração legislativa, reflete a própria voz da vontade popular.
Entendimento diverso significa admitir, como perfil do
Estado Democrático brasileiro, numa imagem representativa, uma balança
deslocada para um lado de maior importância e prestígio: o lado do Poder
Executivo. Um Executivo hipertrofiado em suas atribuições e poderes, ladeado
por um Legislativo que se limitará a chancelar iniciativas daquele.
Não parece ter sido esta a opção do Constituinte.
Note-se, de início, que a essência da separação de Poderes,
como ensina Manoel Gonçalves Ferreira Filho, é a “proteção da independência de determinado Poder, como ocorre com a de
iniciativa em favor do Judiciário, que aliás, procede da inspiração que em
Montesquieu sugeria a atribuição de veto ao Executivo, ou a redução das
despesas públicas" (Do processo legislativo, 5ª ed., São Paulo,
Saraiva, 2002, p.147).
Como anota José Afonso da Silva, nos casos de iniciativa
reservada aos Chefes do Executivo só estes “estão
em condições de saberem quais são esses interesses e como fazerem para
resguardá-los” (Processo
constitucional de formação das leis, 2ª ed., São Paulo, Malheiros, 2006, p.
179).
Deve-se notar, entretanto, que a regra em nosso regime
constitucional é a livre iniciativa legislativa, que decorre do art. 61, caput, da CF, ao passo que as hipóteses
de iniciativa reservada são excepcionais.
Como tal é curial que regras de exceção sejam interpretadas restritivamente,
sem a possibilidade de extensão por integração ou interpretação analógica.
Lembrando o brocardo latino segundo o qual “exceptiones sunt strictissimae
interpretanionis”, há muito Carlos Maximiliano anotava que “as disposições excepcionais são
estabelecidas por motivos ou considerações particulares, contra outras normas
jurídicas ou contra o direito comum, por isso não se estendem além dos casos e
tempos que designam expressamente” (Hermenêutica
e aplicação do direito, 18ªed., Rio de Janeiro, Revista Forense, 1999, p. 227).
O Pretório Excelso já assentou que as hipóteses indicadas
pelo texto constitucional como casos de iniciativa legislativa privativa do
Executivo, assumindo o caráter de direito excepcional, na expressão de Carlos
Maximiliano, devem ser interpretadas de forma restritiva. Confira-se:
"O respeito às atribuições resultantes da divisão funcional do Poder constitui pressuposto de legitimação material das resoluções estatais, notadamente das leis. Prevalece, em nosso sistema jurídico, o princípio geral da legitimação concorrente para instauração do processo legislativo. Não se presume, em conseqüência, a reserva de iniciativa, que deve resultar — em face do seu caráter excepcional — de expressa previsão inscrita no próprio texto da Constituição, que define, de modo taxativo, em numerus clausus, as hipóteses em que essa cláusula de privatividade regerá a instauração do processo de formação das leis. O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, quando resultante da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo assim editado, que não se convalida, juridicamente, nem mesmo com a sanção manifestada pelo Chefe do Poder Executivo (...).” (ADI 776-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23-10-92, DJ de 15-12-06, g.n.).
"A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituição — e nele somente —, os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa das leis. A teoria geral do processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima — considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa — se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja. Em conseqüência desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa." (MS 22.690, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-4-97, DJ de 7-12-06, g.n.).
Note-se que, nos precisos termos da Constituição Estadual
(art.120), cabe exclusivamente ao Poder Executivo a fixação de tarifas dos
serviços públicos. Entretanto, essa exclusividade não se estende à prerrogativa
de conceder isenções quanto ao pagamento de tarifas, o que é próprio de lei -
cuja iniciativa é geral ou concorrente - a ser editada pelo ente público
responsável pela prestação do serviço (Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 15ª ed.,
Malheiros, São Paulo, 2006, p.164).
Também não se caracteriza, na hipótese, prática de ato de
administração pelo legislativo, o que poderia amparar o reconhecimento da tese
da quebra do princípio da separação de poderes. Note-se que a lei aqui
analisada reveste-se de todos os pressupostos necessários à sua configuração
como ato normativo: generalidade, impessoalidade, e abstração.
Em síntese, o argumento é inconsistente para fins de
reconhecimento de invalidade da lei impugnada.
Destaque-se, ainda, a relevância social da lei impugnada,
que se encontra em consonância com o princípio constitucional da dignidade da
pessoa humana e com o que dispõe o art. 203, IV, da CF:
"A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
(...)
IV- a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;"
Isso nos permite afirmar que a lei impugnada está em conformidade com a ordem jurídica vigente, sendo absolutamente razoável o benefício por ela concedido.
Pelo exposto, opina-se pela constitucionalidade da Lei n. 4.247, de 23 de abril de 1999, do Município de Ourinhos.
São Paulo, 28 de fevereiro de 2012.
Sérgio Turra Sobrana
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
fjyd