Parecer em Incidente de Inconstitucionalidade

Processo nº 0015279-07.2015.8.26.0000

Suscitante: 9ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça

Agravante: (...).

Agravado: Fazenda Pública do Estado de São Paulo

Objeto: inconstitucionalidade do art. 25 da Lei nº 12.767/12, que incluiu o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/97.

Ementa:

1) Incidente de inconstitucionalidade. Art. 25 da Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012, que incluiu o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, o qual insere entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas.

2) Abuso ao poder de emenda. Desfiguração da proposta inicial por ausência de pertinência temática. Violação dos arts. 63, I e 166, § 3º, I e II, da Constituição Federal.

3) Parecer pela admissão e acolhimento do incidente de inconstitucionalidade.

Excelentíssimo Senhor Desembargador Relator,

Colendo Órgão Especial:

Trata-se de arguição de inconstitucionalidade suscitada pela C. 9ª Câmara de Direito Público, quando do julgamento do agravo de instrumento nº 2203277-21.2014.8.26.0000, da 1ª Vara da Fazenda Pública de Guarulhos, figurando como Relator o Desembargador Rebouças de Carvalho.

A Col. Câmara argui a inconstitucionalidade do art. 25 da Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012, tendo ficado consignado no acórdão o seguinte:

“(...)

O tema agora em debate deve circunscrever à inconstitucionalidade do art. 25, da Lei nº 12.767/12, que deu nova redação do art. 1º, da Lei nº 9.492/97, e autorizou o protesto de Certidões de Dívida Ativa da União Estados, Distrito Federal e Municípios, como se constata da legislação a seguir transcrita.

Lei nº 9.492/97

CAPÍTULO I

Da Competência e das Atribuições

Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.

Lei nº 12.767/12

Art. 25. A Lei no 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 1o ............................................................

Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas.” (NR)

Esta C. 9ª Câmara de Direito Público já se debruçou sobre esta questão, e em inúmeros precedentes vislumbrou a inconstitucionalidade da Lei nº 12.767/12, suscitando, em razão do conteúdo da Súmula Vinculante nº 10, o incidente de inconstitucionalidade perante o Órgão Especial, conforme se constata:

AGRAVO DE INSTRUMENO Ação anulatória de protesto de Certidões de Dívida Ativa relativas ao ICMS Tutela antecipada indeferida em 1º Grau Artigo 25, da Lei nº 12.767/12, que acrescentou o parágrafo único ao artigo 1º, da Lei nº 9.492/97, o qual apresenta matéria sem pertinência temática com a proposição original na norma Lei contaminada pelo vício da inconstitucionalidade formal - Não obstante, esta E. Nona Câmara de Direito Público não tem competência para apreciar a constitucionalidade do mencionado dispositivo, sob pena de violação do artigo 97, da Constituição da República – Remessa dos autos ao Colendo Órgão Especial para apreciação da constitucionalidade do art. 1º, par. único, da Lei nº 9.492/97, com a redação dada pelo art. 25, da Lei nº 12.767/12. (AI nº 2185169-41.2014.8.26.0000, Desembargador CARLOS EDUARDO PACHI, j. 12/11/2014).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEDIDA CAUTELAR DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO. ATO JUDICIAL IMPUGNADO. INDEFERIMENTO DA LIMINAR. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LIMINAR. PRESSUPOSTOS LEGAIS. Certidão de Dívida Ativa. Protesto. Artigo 25 da Lei Federal n. 12.767/2012 que alterou o artigo 1º, parágrafo unico, da Lei n. 9.492/97. Lei objeto de conversão da Media Provisória n. 577/12. Inclusão no projeto de dispositivo tratando de questão sem pertinência temática com a matéria objeto da proposição original. Inadmissibilidade. Lei inválida contaminada pelo vício da inconstitucionalidade formal. Ofensa ao processo legislativo (artigos 59 e 62 CF). Precedentes do STF. Obrigatoriedade de atendimento da cláusula de reserva de plenário. Artigo 97 da CF/88 e Súmula Vinculante n. 10 do STF. TUTELA DE URGÊNCIA. Consistência jurídica da alegação. Protestos sustados até posterior deliberação desta Corte. REMESSA DOS AUTOS PARA O ÓRGÃO ESPECIAL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO (AI nº 2186232-04.2014.8.26.0000, Desembargador JOSÉ MARIA CÂMARA JUNIOR, j. 12/11/2014).

(...)

Portanto, sem nenhuma disceptação do entendimento já exarado pelos precedentes acima, cumpre reputar o art. 25, da Lei nº 12767/12, como inconstitucional, uma vez que não vislumbrou a pertinência temática com o objeto da proposição legislativa (art. 59 e 62, da CF).”

É o relato do essencial.

Verifica-se que a redação do parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/97 foi inserido por força do art. 25 da Lei nº 12.767/12, que estabeleceu o seguinte:

“Art. 25. A Lei nº 9.492, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:

‘Art.1º

(...)

Não se discute que a inovação normativa não guarda pertinência temática com o objeto da Medida Provisória nº 577, de 29 de agosto de 2012, que deu origem à Lei nº 12.767/12 e tinha por objeto dispor sobre a extinção das concessões de serviço público de energia elétrica, a prestação temporária do serviço e sobre a intervenção para adequação do referido serviço público.

A inconstitucionalidade do ato normativo impugnado decorre do abuso do poder de emendar, importando em violação aos arts. 63, I e 166, § 3º, I e II, da Constituição Federal, normas que regulam o processo legislativo e que, nos termos do art. 144 da Constituição Estadual, devem ser observadas pelos Estados e Municípios.

O processo legislativo, compreendido o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto) realizados para a formação das leis, é objeto de minuciosa previsão na Constituição Federal, para que se constitua em meio garantidor da independência e harmonia dos Poderes.

O desrespeito às normas do processo legislativo, cujas linhas mestras estão traçadas na Constituição da República, conduz à inconstitucionalidade formal do ato produzido, que poderá sofrer o controle repressivo, difuso ou concentrado, por parte do Poder Judiciário.

A iniciativa, o ato que deflagra o processo legislativo, pode ser geral ou reservada (ou privativa).

A matéria de que trata a lei em análise – extinção das concessões de serviço público de energia elétrica, prestação temporária do serviço e a intervenção para adequação do serviço público de energia elétrica – é daquelas cuja iniciativa cabe ao Chefe do Poder Executivo. Nesse aspecto, não há qualquer objeção, pois o ato normativo decorreu de Medida Provisória.

A questão, na verdade, deve ser analisada sob a ótica dos limites do poder de emendar.

Sabe-se que, apresentado o projeto pelo Chefe do Poder Executivo, está exaurida a sua atuação, abrindo-se caminho para a fase constitutiva da lei, que se caracteriza pela discussão e votação públicas da matéria. Nessa fase, sobressai o poder de emendar, prerrogativa inerente à função legislativa do parlamentar, que não é absoluta, pois se encontra limitada às restrições impostas, em “numerus clausus”, pela Constituição Federal (art. 63, I e 166, § 3º, I e II), reproduzidas pelo art. 24, § 5º, nº 1 e 175, § 1º, 1 e 2, da Constituição Estadual.

Da interpretação das normas que regem o processo legislativo, pode-se afirmar que a limitação ao poder de emendar projetos de lei de iniciativa reservada do Poder Executivo existe no sentido de evitar: (a) aumento de despesa não prevista, inicialmente; ou então (b) a desfiguração da proposta inicial, seja pela inclusão de regra que com ela não guarde pertinência temática; seja ainda pela alteração extrema do texto originário, que rende ensejo a regulação praticamente e substancialmente distinta da proposta original.

A este propósito, o Supremo Tribunal Federal consignou que:

“O exercício do poder de emenda, pelos membros do parlamento, qualifica-se como prerrogativa inerente à função legislativa do Estado - O poder de emendar - que não constitui derivação do poder de iniciar o processo de formação das leis - qualifica-se como prerrogativa deferida aos parlamentares, que se sujeitam, no entanto, quanto ao seu exercício, às restrições impostas, em "numerus clausus", pela Constituição Federal. - A Constituição Federal de 1988, prestigiando o exercício da função parlamentar, afastou muitas das restrições que incidiam, especificamente, no regime constitucional anterior, sobre o poder de emenda reconhecido aos membros do Legislativo. O legislador constituinte, ao assim proceder, certamente pretendeu repudiar a concepção legalista de Estado (RTJ 32/143 - RTJ 33/107 - RTJ 34/6 - RTJ 40/348), que suprimiria, caso prevalecesse, o poder de emenda dos membros do Legislativo. - Revela-se plenamente legítimo, desse modo, o exercício do poder de emenda pelos parlamentares, mesmo quando se tratar de projetos de lei sujeitos à reserva de iniciativa de outros órgãos e Poderes do Estado, incidindo, no entanto, sobre essa prerrogativa parlamentar - que é inerente à atividade legislativa -, as restrições decorrentes do próprio texto constitucional (CF, art. 63, I e II), bem assim aquela fundada na exigência de que as emendas de iniciativa parlamentar sempre guardem relação de pertinência com o objeto da proposição legislativa” (STF, Pleno, ADI nº 973-7/AP – medida cautelar. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 19 dez. 2006, p. 34 –g.n.).

Mas o considera restrito, como se conclui do trecho acima destacado e do paradigmático julgado adiante transcrito:

“Incorre em vício de inconstitucionalidade formal (CF, artigos 61, § 1º, II, "a" e "c" e 63, I) a norma jurídica decorrente de emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, de que resulte aumento de despesa. Parâmetro de observância cogente pelos Estados da Federação, à luz do princípio da simetria. Precedentes. 2. Ausência de prévia dotação orçamentária para o pagamento do benefício instituído pela norma impugnada. Violação ao artigo 169 da Constituição Federal, com a redação que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/98. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente (ADI 2079/SC, STF - Pleno, rel. Maurício Corrêa, DJ 18.06.2004, p. 44; Ement. Vol. 2156-01, p. 73).”

Estabelecidas estas considerações, tem-se, no caso em análise, que a inovação normativa decorrente da emenda aditiva implementada, a qual deu origem ao art. 25 da Lei n° 12.767/12, incluindo entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas, importou em alteração extrema do texto originário, rendendo ensejo a regulação de matéria diversa da que tratava a Medida Provisória, com ela não tendo pertinência temática.

Trata-se de questão relativa ao processo legislativo, cujos princípios são de observância obrigatória pelos Estados e Municípios, em face do artigo 144 da Constituição do Estado, tal como tem decidido o C. Supremo Tribunal Federal:

“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Constituição da República - inclusive no que se refere às hipóteses de iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, enquanto padrão normativo de compulsório atendimento, à incondicional observância dos Estados-Membros. Precedentes: RTJ 146/388 - RTJ 150/482” (ADIn nº 1434-0, medida liminar, relator Ministro Celso de Mello, DJU nº 227, p. 45684).

Ainda que a pertinência temática seja requisito exigível nas hipóteses em que emendas parlamentares digam respeito a projetos de lei de iniciativa privativa, que desnaturem o texto originário ou resultem em aumento de despesa, como sustentado na manifestação da Procuradoria Geral da República nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.135/DF, promovida perante o Supremo Tribunal Federal, em face do dispositivo legal em análise, a emenda aditiva foi apresentada em projeto que tratava de matéria de iniciativa exclusiva do Presidente da República, e não poderia aproveitá-lo para tratar de questão a ele não pertinente.

Entendimento contrário não seria razoável e contraria toda a lógica do processo legislativo, admitindo-se oportunismos em prejuízo da transparência, regularidade e ordenação dos atos de produção normativa.

A alteração legislativa produzida representa inequívoco abuso do poder de emendar.

Por fim, importante assinalar que, nos autos da arguição de inconstitucionalidade nº 0007415-15.2015.8.26.0000, nº 0007169-19.2015.8.26.0000, nº 0008631-11.2015.8.26.0000, nº 0008701-28.2015.8.26.0000, nº 0008825-11.2015.8.26.0000, nº 0008741-10.2015.8.26.0000, nº 0011402-59.20158.26.0000, nº 0011903-13.2015.8.26.0000, nº 0012082-44.2015.8.26.0000, nº 0012188-06.2015.8.26.0000, nº 0012190-73.2015.8.26.0000, nº 0012209-79.2015.8.26.0000, nº 0012261-75.2015.8.26.0000, nº 0012219-26.2015.8.26.0000, nº 0012215-86.2015.8.26.0000, nº 0012213-19.2015.8.26.0000, nº 0012642-83.2015.8.26.0000, nº 0012650-60.2015.8.26.0000, nº 0013771-26.2015.8.26.0000, nº 0014309-07.2015.8.26.0000, nº 0014299-60.2015.8.26.0000 e nº 0014268-40.2015.8.26.0000 (os vinte últimos de relatoria de Vossa Excelência), foi suscitada a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/97, incluído pelo art. 25 da Lei nº 12.767/12.

Diante do exposto, nosso parecer é no sentido do conhecimento do incidente de inconstitucionalidade e de seu acolhimento, declarando a inconstitucionalidade do art. 25 da Lei nº 12.767/12.

São Paulo, 19 de março de 2015.

Nilo Spinola Salgado Filho

Subprocurador-Geral de Justiça

Jurídico

aca/acssp