Parecer em Incidente de
Inconstitucionalidade
Processo nº 0152700-10.2013.8.26.0000
Suscitante: 9ª Câmara de Direito
Público do Tribunal de Justiça
Ementa:
1) Incidente de inconstitucionalidade. Lei
Complementar nº 5.496, de 17 de maio de 2011, do Município de Lins, que estabelece reajuste dos subsídios dos
Vereadores no percentual de 5% a título de recomposição inflacionária.
2) Inconstitucionalidade. A revisão
geral anual da remuneração dos agentes políticos municipais é direito exclusivo
dos servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo. Incompatível
com a anterioridade do subsídio em relação à legislatura e a inalterabilidade
do subsídio de Vereadores durante a legislatura regra que autoriza sua revisão
anual. Violação do art. 29, VI, da Constituição Federal e dos arts. 111, 115,
XI e 144, da Constituição Estadual
3) Parecer pela admissão e acolhimento
do incidente de inconstitucionalidade.
Excelentíssimo
Senhor Desembargador Relator,
Colendo Órgão
Especial:
Trata-se
de arguição de inconstitucionalidade suscitada pela C. 9ª Câmara de Direito
Público, quando do julgamento da apelação cível nº 0006596-24.2011.8.26.0000 da
Comarca de Lins, na sessão realizada em 08 de maio de 2013, figurando como
Relator o Desembargador Carlos Eduardo Pachi.
A Col. Câmara argui a inconstitucionalidade da Lei
Complementar nº 5.496, de 17 de maio de 2011, do Município de Lins, na parte que
estabelece reajuste dos subsídios dos Vereadores no percentual de 5% a título
de recomposição inflacionária, por violação ao art. 29, VI da Constituição
Federal, tendo ficado consignado no voto do relator o seguinte:
“(...)
Fruto de projeto elaborado pelos Vereadores componentes da Comissão de Finanças e Orçamento da Câmara, a indigitada Lei Complementar Municipal concedeu a eles reajuste dos subsídios no percentual de 5% a título de recomposição inflacionária.
E, de fato, malgrado o argumento dos réus no sentido de que a natureza jurídica dos subsídios dos agentes políticos é de verba alimentar e, portanto, passível de recomposição do poder de compra, tem-se que a norma em xeque apresenta elementos que indiciam violação ao princípio da anterioridade, corolário dos princípios da moralidade e da impessoalidade.
Não obstante, o desate do julgado está, imperiosa e necessariamente, vinculado ao crivo de inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal n° 5.496/2011, por afronta ao artigo 29, inciso VI, e também, de forma mediata, ao artigo 37, caput, da Constituição Federal, não ostentando este órgão fracionado competência para sua apreciação, sob pena de violação do art. 97 desta.
(...)”
É o relato do essencial.
O incidente deve ser conhecido e merece acolhimento.
A Lei Complementar nº 5.496, de 17 de maio de 2011,
do Município de Lins tem a seguinte redação:
Os arts. 1º, na parte que trata dos subsídios dos vereadores, e 3º da Lei Complementar nº 5.496/2011, de Lins, contrariam frontalmente a Constituição do Estado de São Paulo e a Constituição Federal, às quais está subordinada a produção normativa municipal ante a previsão dos arts. 1º, 18, 29 e 31 da Constituição Federal.
Os dispositivos mencionados são incompatíveis com os
seguintes preceitos da Constituição Federal e Estadual, aplicáveis aos
Municípios por força de seu art. 144, e que assim estabelecem:
Constituição Federal
“Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
(...)
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos”
Constituição Estadual
“Art. 111. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência.
(...)
Art. 115. Para a organização da administração pública direta e indireta, inclusive as fundações instituídas ou mantidas por qualquer dos Poderes do Estado, é obrigatório o cumprimento das seguintes normas:
(...)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;
(...)
Art. 144 – Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por lei orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.”
De outra parte, o art. 144 da Constituição Estadual, que determina a observância na esfera municipal, além das regras da Constituição Estadual, dos princípios da Constituição Federal, é denominado “norma estadual de caráter remissivo, na medida em que, para a disciplina dos limites da autonomia municipal, remete para as disposições constantes da Constituição Federal”, como averbou o Supremo Tribunal Federal ao credenciar o controle concentrado de constitucionalidade de lei municipal por esse ângulo (STF, Rcl 10.406-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, 31-08-2010, DJe 06-09-2010; STF, Rcl 10.500-SP, Rel. Min. Celso de Mello, 18-10-2010, DJe 26-10-2010).
O art. 29, VI, da Constituição
Federal, estabelece as
regras da anterioridade da legislatura para fixação do subsídio dos agentes
políticos parlamentares municipais e da inalterabilidade do subsídio durante a
legislatura, que decorrem do princípio da moralidade administrativa agasalhado
tanto no art. 111 da Constituição Estadual quanto no art. 37 da Constituição
Federal.
O preceito inibe a fixação ou
alteração da remuneração dos Vereadores durante a legislatura, consoante
doutrina (Manoel
Neste sentido, proclama-se que “o
subsídio do prefeito é fixado pela Câmara Municipal até o final da legislatura
para vigorar na subseqüente” (STF, RE 204.889-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Menezes
Direito, 26-02-
“INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 3º da Lei n°. 5
357, de 31 de maio de 2000 e artigo 1º da Lei n° 5.960, de 05 de junho de 2003,
ambos do Município de Franca. Leis Municipais que dispõem sobre a majoração dos
subsídios de vereadores durante a própria legislatura. Aumentos variáveis no
tempo. Incidente de inconstitucionalidade suscitado por uma das Câmaras de
Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, em recurso de apelação
contra sentença que julgou ação civil pública em face do referido Município e
de todos os seus vereadores. Dispositivos que violam a ‘regra da legislatura’ e
o princípio da moralidade administrativa. Reajuste anual que não é aplicável
aos vereadores. Ofensa aos artigos 29, VI, e 37, ambos da Constituição Federal
e 144 da Constituição do Estado. Argüição acolhida para declarara
inconstitucionalidade dos dispositivos objurgados” (TJSP, Incidente de
Inconstitucionalidade 161.056-0/0-00, Franca, Órgão Especial, Rel. Des. Mário
Devienne Ferraz, v.u., 13-08-2008).
Não têm os agentes políticos
não profissionais as garantias da revisão geral anual que, como se infere do
art. 115, XI, da Constituição Estadual, igualmente violado (e que reproduz o
art. 37, X, da Constituição Federal), porquanto esse direito subjetivo é
exclusivo dos servidores públicos e dos agentes políticos expressamente
indicados na Constituição da República, como magistrados e membros do
Ministério Público e do Tribunal de Contas, em virtude do caráter profissional
de seu vínculo à função pública.
Neste sentido, fértil é a jurisprudência:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente” (STF, AgR-RE 484.307-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, 23-03-2011, v.u., DJe 08-04-2011).
“AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREFEITO, VICE-PREFEITO E VEREADORES. REMUNERAÇÃO. MAJORAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQUENTE. ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Tribunal de origem, ao constatar que os Atos 3 e 4/97 da Mesa da Câmara Municipal de Arapongas traduziram majoração de remuneração, agiram em conformidade com o entendimento pacífico desta Suprema Corte no sentido de que a remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente, de acordo com o disposto no art. 29, V, da Constituição Federal. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (STF, AgR-AI 776.230-PR, 1ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 09-11-2010, v.u., DJe 26-11-2010).
“CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. REMUNERAÇÃO. FIXAÇÃO. LEGISLATURA SUBSEQÜENTE. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE. CF/88, ART. 29, V. 1. Princípio da anterioridade - A remuneração de Prefeito, Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, para a legislatura subsequente (CF, art. 29, V). Precedentes. 2. As razões do regimental não atacam os fundamentos da decisão agravada. 3. Agravo regimental improvido” (STF, AgR-RE 229.122-RS, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 25-11-2008, v.u., DJe 19-12-2008).
Esse entendimento também assenta para a inalterabilidade do subsídio dos edis durante a legislatura posterior àquela em que sua expressão monetária foi estabelecida. Neste sentido:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 164/2009, DO MUNICÍPIO DE PARISI QUE REAJUSTOU EM 5,65% A REMUNERAÇÃO DE SEUS AGENTES POLÍTICOS PARA A MESMA LEGISLATURA EXISTÊNCIA DE LEI ANTERIOR PREVENDO REAJUSTE PARA O ANO DE 2009. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PERIODICIDADE ANUAL, ANTERIORIDADE E MORALIDADE ADMINISTRATIVA OFENSA AOS ARTIGOS 29, VI E 37, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGOS 111 E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 990.10.064771-7, Órgão Especial, Rel. Des. Armando Toledo, 17-11-2010, v.u.).
“Em face do disposto no inciso VI do
artigo 29 da Constituição da República, com a redação que lhe deu a Emenda
constitucional nº. 25, dos 14 de fevereiro de 2000, não poderiam os senhores
vereadores da Câmara Municipal de Piracicaba, na própria legislatura, atualizar
seus subsídios, ainda que com invocação do inciso XV do caput do artigo 37 da
Constituição da República.
Sobre esse último dispositivo, de
caráter geral, prevalece aquele, específico para o subsídio dos vereadores.
Certo que reajuste não é aumento, mas
manutenção do poder de compra dos subsídios. Todavia, o inciso VI do artigo 29
da Constituição da República não proíbe aumento de subsídio durante a legislatura,
quando então poder-se-ia dizer possível o reajuste ou atualização, mas
determina que o subsídio seja fixado para a legislatura subseqüente, com
observância dos critérios previstos na própria Constituição da República e na
respectiva Lei Orgânica. O que é fixo não permite, salvo expressa previsão,
alterações a título de atualização” (TJSP, II 990.10.096557-0, Rel. Des.
Barreto Fonseca, 05-05-2010, v.u.).
“Ação direta de inconstitucionalidade -
sustentada inconstitucionalidade dos artigos 4º e 5º, caput, §§ 1º, 4º e 5º, da Lei nº 11.600, de 09 de abril de 2008, em sua redação original
e na que foi dada pelo artigo 1º, I e II, da Lei nº 11.622, de 05 de maio de
2008, do Município de Ribeirão Preto, que ‘Fixa os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários e
Vereadores para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2009 e dá outras
providências’, e ‘Dá nova redação ao parágrafo 4º e acrescenta o parágrafo 5º
ao artigo 5º da Lei n° 11.600, de 09/04/08’, respectivamente - vedada é a vinculação do
reajuste dos subsídios do Chefe do Poder Executivo, do Vice, e de seus
auxiliares diretos à revisão geral anual do funcionalismo público municipal - é
vedada a fixação dos subsídios dos Vereadores em percentual dos subsídios dos
Deputados Estaduais - é vedada, ainda, a vinculação do reajuste dos subsídios
dos Vereadores à revisão geral anual do funcionalismo público municipal ou à
alteração dos subsídios dos Deputados Estaduais, eis que inalterável o valor
daqueles durante a legislatura, por força da reintrodução pela EC 23/2000, da
chamada ‘regra da legislatura’ aos parlamentares
municipais - vedada é a instituição de décimo terceiro subsídio a quem tem vínculo
não profissional com a Administração Pública - é vedada a expansão do subsídio
como parcela única concebido, para abranger valores excedentes à remuneração do
mandato parlamentar estadual (ajuda de custo, jeton, verba de gabinete e outras) violação dos artigos 1º, 111, 115, XI, XII e
XV, 124, § 2º, 144 e 297, da CE - ação procedente, assentando-se, ademais, a
fim de que os Vereadores da atual Legislatura de Ribeirão Preto não fiquem sem
remuneração, que, a este título, na corrente receberão o subsídio que vigorou
na Legislatura anterior, obviamente que sem a revisão anual e observados os
limites estabelecidos no inciso VI, do art. 29 da Constituição Federal” (TJSP,
ADI 994.09.002644-6, Órgão Especial, Rel. Des. Palma Bisson, 10-02-2010, v.u.).
“Este
Colendo Órgão Especial, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade
intentada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado, já decidiu pela
inconstitucionalidade de lei municipal que atrelava o valor do subsídio dos
vereadores a um percentual dos subsídios dos Deputados Estaduais, porque
permitia que aquele (o subsídio dos vereadores) fosse reajustado na
mesma legislatura, pois assim é autorizado para os Deputados da Assembléia
Legislativa do Estado, enxergando-se, aí, violação ao artigo 29, VI, da
Constituição Federal e, em conseqüência, ao artigo 144 da Constituição do
Estado (ADIn n° 125.269-0/9-00, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, j . em 26.04.2006, v.u.; em igual sentido
ADIn n° 157.896-0/9-00, Rei. Des. Armando Toledo, j . em 16.07.2008, v.u).
O Colendo
Supremo Tribunal Federal já assentou ser inconstitucional dispositivo de lei
estadual vinculando a alteração do subsídio do Governador, do Vice-Governador e
dos Secretários de Estado ao reajuste dos vencimentos dos servidores públicos.
Assim está ementado o venerando acórdão em comento:
‘CONSTITUCIONAL.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 4º DA LEI Nº 11.904, DE 14 DE FEVEREIRO DE
2003 - A Lei Maior impôs tratamento jurídico diferenciado entre a classe
dos servidores públicos em geral e o membro de Poder, o detentor de mandato
eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais. Estes
agentes públicos, que se situam no topo da estrutura funcionai de cada poder
orgânico da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, são
remunerados exclusivamente por subsídios, cuja fixação ou alteração é matéria
reservada à lei específica, observada, em cada caso, a respectiva iniciativa
(incisos X e XI do art. 37 da CF/88) - O dispositivo legal impugnado, ao
vincular a alteração dos subsídios do Governador, do Vice-Governador e dos
Secretários de Estado às propostas de refixação dos vencimentos dos servidores
públicos em geral ofendeu o inciso XIII do art. 37 e o inciso VIII do art. 49
da Constituição Federal de 1988. Sobremais, desconsiderou todos os dispositivos
constitucionais versantes do tema do reajuste estipendiário dos agentes
públicos são manifestação do magno princípio da Separação de Poderes Ação
direta de inconstitucionalidade procedente’ (ADI 3491/RS, Tribunal Pleno, relator Ministro Carlos Britto, v.u, j .
em 27.09.2006, DJ de 23.03.2007, p. 71).
‘Mutatis
mutantis’ a situação é a mesma em se tratando de lei municipal que vincula a
alteração do subsídio de vereador ao reajuste do funcionário público municipal.
Evidente a inconstitucionalidade de dispositivo que prevê tal vinculação para o
reajuste dos vereadores, porquanto também nessa hipótese ocorre violação à ‘regra
da legislatura’, estatuída no artigo 29, VI, da Constituição da República.
É o caso dos autos, em que a edição de lei atrelando a revisão do subsídio dos
vereadores ao reajuste dos servidores municipais, ensejou alteração daquele na
mesma legislatura, pelos próprios parlamentares, que assim acabaram por
legislar em causa própria, em clara e inequívoca transgressão ao princípio da
moralidade administrativa, que a Constituição Federal consagra (artigo 37) e
protege (art. 5º, LXXIII).
Em suma,
como bem anotou o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça, ‘Sendo que
a remuneração deve ser fixada em cada legislatura para a subsequente, não é
tolerável a 'revisão anual dos subsídios',’ mesmo porque ‘Não faria
sentido que, de um lado, a Carta Magna condicionasse a fixação dos subsídios
dos Vereadores a legislatura e, de outro lado, mantivesse para os
parlamentares, sem mais, a aplicação da regra geral do art. 37, X’ (fl.
501)
Por derradeiro, é oportuna trazer à baila vetusta decisão da Suprema Corte, da lavra do Ministro Mário Guimarães, ao julgar o RE nº 25.793/SP, em 1º de agosto de 1955, quando se decidiu que ‘Não podem as Câmaras Municipais alterar durante o período do mandato, o subsídio de seus vereadores (...), colhendo-se desse venerando acórdão citação sobre a matéria, que nos dias atuais tem inteira aplicabilidade e está assim redigida: ‘João Barbalho, comentando o art. 46, da Constituição de 91, achava que deveria a fixação do subsidio ser antes da eleição, de modo que se não soubesse quem queria o beneficiado - cautela que hoje consta da Constituição de 46, e terminava suas considerações com a citação destas palavras de Aristóteles, sempre oportuna entre nós - 'Combinai de tal forma vossas leis e vossas instituições, que os empregos não possam ser objeto de um cálculo interessado’ (V. Comentários à Constituição Federal Brasileira, pg. 235)’ (...)” (TJSP, II 161.056-0/0-00, Órgão Especial, Rel. Des. Mário Devienne Ferraz, 13-08-2008, v.u.).
Colhe-se, ademais, da Suprema Corte:
“(...) Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto de acórdão assim ementado: ‘CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIOS. MAJORAÇÃO EM MEIO À LEGISLATURA. INADMISSIBILIDADE. 1. É inadmissível, por afronta aos arts. 29, VI, da CF/88, a majoração dos subsídios dos vereadores em meio à legislatura. Os dispositivos constitucionais mencionados, não perdendo de vista a moralidade e a impessoalidade da Administração, consagraram o princípio da anterioridade, segundo o qual os subsídios dos Vereadores devem ser fixados em cada legislatura para a subseqüente, portanto, antes de conhecidos os novos eleitos. 2. APELAÇÕES DESPROVIDAS’ (fl. 329). No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 29, VI, 37, X, e 39, § 4º, da mesma Carta. O agravo não merece acolhida. O acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência da Corte como se observa do julgamento do RE 206.889/MG, Rel. Min. Carlos Velloso (...) Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, dentre outras: AI 195.378/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 122.521/MA Rel. Min. Ilmar Galvão. Isso posto, nego seguimento ao recurso” (STF, AI 720.929-RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29-09-2008, DJe 10-10-2008).
“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. VEREADORES. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIOS. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OFENSA AO ART. 29, VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: INEXISTÊNCIA. 1. A norma municipal foi declarada inconstitucional pelo órgão especial do TJ/SP, por violação aos arts. 144 da Constituição do Estado de São Paulo. 2. A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na Constituição Federal. 3. Permaneceu inatacado, nas razões recursais, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (STF, AgR-RE 494.253-SP, 2ª Turma, Rel. Min. Ellen Gracie, 22-02-2011, v.u., DJe 15-03-2011).
Portanto, o art. 1º, na parte que trata dos subsídios dos vereadores, e o art. 3º da Lei Complementar nº 5.496/2011, de Lins, contrariam o disposto nos arts. 111, 115, XI e 144, da Constituição Estadual e no art. 29, VI, da Constituição Federal.
Diante do exposto, nosso parecer é no sentido do conhecimento do incidente de inconstitucionalidade e de seu acolhimento, declarando a inconstitucionalidade da expressão do art. 1º, na parte que trata dos subsídios dos vereadores e do 3º da Lei Complementar nº 5.496/2011, de Lins.
São Paulo, 3 de setembro
de 2013.
Sérgio Turra Sobrane
Subprocurador-Geral de Justiça
Jurídico
aca